农村民生档案工作的运行模式探析

吴青霞

（湖南科技学院 档案馆，湖南 永州425199）

中国自古以来就一直把“民生”与“国计”相提并论，把民生问题与国家发展、政权稳定紧密联系在一起[1]。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央接过历史的接力棒，提出了以实现“中国梦”为核心的民生发展战略， 这使得我党在坚定不移地秉承“以人为本”、“和谐社会”的执政理念的基础上，又将关乎民生领域的理论问题上升到了新的高度，这也为今后在民生领域的政策制定，有针对地解决民生问题，推动社会的有序健康发展奠定了一个良好的政治理论基础。

一 农村民生档案工作的内涵与价值

农村民生档案是指涉农机关、社会组织和个人在生产实践活动形成的与农民群众利益直接相关的专门档案，是农民民生问题的原始记录和真实反映[2]。笔者根据已有的现阶段农村民生档案工作概况，总结出了农村民生档案工作运行所涉及的主要内容：（1）农民产权户籍档案即农民的房屋权属、危（旧）房改造、宅基地审批、劳动力状况、家庭人口户籍等方面的档案；（2）农民生产档案，即农民在农业生产过程中形成的包括土地承包、租赁合同、耕种、收成、病虫害防治、抗灾救灾活动等各方面所产生的档案；（3）农民行政档案，即农民在所参与的各级政治选举活动及其个人利益申述等方面形成的档案；（4）农民社会保障档案，即农民医保、就诊、养老保险、低保等方面所产生的档案；（5）村委会财务档案，即村镇财务活动的所有档案；（6）乡镇企业档案，即行政区域内乡镇企业运营过程中所产生的所有档案；（7）公共服务档案，即乡镇为农民提供的所有公共服务活动所产生的档案。

上述内容虽不能准确全面地概括出民生档案的全部内涵，但都与广大农民群众的切身利益息息相关，而对这些相应的民生档案资源的管理好坏直接关乎到我国新农村建设的成败，更关乎“和谐社会”、“中国梦”的实现。因此，无论从理论上还是从实践方面看，对做好农民民生档案的建设工作，不仅仅是满足当下我们国家建设新农村重要战略的需要，更是对农村及农民兄弟谋取福祉的长远规划的体现。

鉴于农村民生工作的重要性，对当前农村民生工作的运行模式进行探索就显得极为重要。分析目前的农村民生工作运行模式，并针对其中存在的问题进行完善，是改进和完善民生档案工作，更好的管理和利用民生档案，实现民生工作重大价值的必要前提。

二 农村民生档案工作的主要运行模式

目前农村民生档案工作的运行方式主要有：各级档案管理部门调查收集、管理统筹、初具农村档案管理工作规划体系、加强档案人员培养等。强调考察调研的直观认识，注重模范试点的点带面效应，根据各地实际情况因地制宜进行管理，跨部门协调工作，规划人员培训方案等是目前农村民生档案工作的主要运行模式。

（一）考察调研，周密部署

档案管理部门通过向行政区域内所有乡镇下辖的行政村发放民生档案工作基本情况调查表的方式，对农村最基层的村级民生档案工作的基本概况进行详细的了解调查。调查表的内容覆盖了行政村人口户籍资料、人员流动状况、生产活动、土地权属、农民社保等各方面的档案资料，视调查归总结果对行政区域内的村级档案工作状况进行考评。在行政区域内不定期的开展专项调研活动，实地考察部分农村档案工作状况，通过调研分析结果，充分把握农村民生档案工作的运行规律，明确工作思路，树立典型模范，为进一步完善民生档案工作的运行模式，推动新农村建设展开积极的探索。

（二）模范试点，推动整体

各县（市）区档案管理部门积极开展农村民生档案工作先进典型的培养，通过先进典型的模范带头作用，为其他地区的档案管理部门提供积极的参照指引。具体做法是：首先在部分乡镇开展试点，按照“深入调查、广泛收集、细致整理、逐步归档、切实管理”的原则，对村级民生档案管理工作进行了规范化、标准化改革，并配置计算机、打印机等电子设备，改善档案管理条件；随后根据试点乡镇的成效将试点乡镇的经验方法通过政府公共信息网和业务培训等方式向其他乡镇下发推广，通过模范试点的示范带头作用，全面推动整个行政区的农村民生档案工作发展。

（三）因地制宜，分类管理

根据行政区域内各级乡镇村民生档案工作的实际状况，档案管理部门提出了“因地制宜、分类管理、分步实施”的工作策略。对于行政村相对较少且经济条件较好的地区，在已有档案管理水平的基础上，对其档案工作水平提出更高要求，要在资料收集、整理、归档、管理等各工作环节全面实现规范化、标准化。部分乡镇将民生档案工作作为考核项目纳入了村干部工作考核之中，并将民生档案管理工作的成效直接与领导干部的政绩挂钩，提高了各级领导干部对农村民生档案工作的重视。行政区内各县（市）区档案部门因地制宜、因势利导、灵活实施，不仅活化了民生档案管理的工作形式，还充分调动了各地区的资源条件，或建立完善的村级档案管理组织机构，或“村档乡管”，以多种形式保证了农村民生档案工作的有效实施。

（四）跨部门协作，完善体制

行政区域内的各级档案管理部门根据农村档案工作的需要，积极主动地与其他各部门，尤其是涉农单位加强沟通联络，相互密切配合，开展跨部门的积极协作。在跨部门协作的思路下，逐渐形成了档案管理部门、乡镇村、新农村建设办、经管站等多部门联合协作、共管齐抓的工作模式，有效地推动了农村民生档案工作的稳步进行。档案管理部门在加强和其他涉农单位的通力协作的同时，也不断学习和实践新的制度体系，使得民生档案工作的各项制度越加完善合理，民生档案工作亦越加规范化、标准化。

（五）合理规划，加强培训

档案管理部门在充分调研探索的基础上，对农村民生档案工作进行明确而合理的规划，按照规划节点有条不紊的制定和开展行政区域内各行政村级民生档案工作的规范化及标准化工作，稳步推进农村民生档案的收集、归档、分类及其管理工作的规范化和标准化建设。档案管理部门在制定民生档案工作规划的同时，也加强了档案管理工作队伍的业务能力培训和考核。通过定期、分期举办档案管理人员培训班的方式逐渐加强整个行政区域内档案管理人员尤其是村级档案管理员的业务能力和思想政治素质，为农村民生档案工作的质量提供了可靠保障，也为新农村建设背景下的民生档案工作的巩固打下了坚实基础。

三 农村民生档案工作存在的问题

由于我国社会发展水平的客观限制和现有档案工作运行模式本身的不足，目前的农村民生档案工作模式在实际运行过程中还存在着不少问题：

（一）广大民众对农村民生档案的认知度不够

虽然全社会的民生档案意识，自2007年国家档案局提出加强民生档案工作的要求以来，在整体上已经有了相当程度的提升，但在广大农村，大多数农民的民生档案意识还远没有达到理想的程度，相当部分地方领导干部都还严重缺乏民生档案意识[3]。这种现象既有地域发展不均衡的客观问题，也有民生档案工作宣传不力的因素，即使在农村民生档案工作者之中也存在这种问题。相当部分村级、乡镇民生档案工作人员及其领导者，作为农村民生档案的形成和管理者，仍然对民生档案的意义缺乏足够的认知和重视。普遍存在的对农村民生档案认知度不足，在很大程度上制约着农村民生档案工作的正常运行和发展。

（二）农村民生档案的整体管理水平有待提高

目前，农村民生档案整体管理水平有待进一步提高。一些乡镇、行政村还没有专门的档案管理机构，或者只有机构却没有档案管理人员、管理领导等；有效的民生档案管理体系和管理制度的缺乏，造成部分地方民生档案管理混乱，甚至出现档案遗失；部分经济条件较差的乡镇、行政村因为缺乏经费和人员支持而无法保证民生档案管理工作正常运行，档案基层设施建设严重滞后，对于民生档案管理、保存都极为不利[4]。此外，部分档案工作人员缺乏档案管理知识，业务能力不足，不能规范、标准地收集、整理各种档案，在鉴定、分类、排列、编号、编目、装订等操作环节存在着随意性，甚至缺少分类、排序。这一系列现实问题，都对农村民生档案工作的有效开展造成了不良影响，甚至存在档案遗失、损毁的隐患。

（三）行政管理部门的监督管理及业务指导力度不足

目前，县（市）区级档案行政管理部门对下级档案部门农村民生档案工作的监督管理和业务指导力度不够，还存在着指导不及时、方法不适当、培训力度不够等问题[5]。档案行政管理部门监督指导不到位，导致农村民生档案工作的开展效果不理想，不能及时赶上社会主义新农村建设的发展速度，进而影响了新农村建设的总体成效。

（四）农村民生档案资源整合度不够，收集归档不合理

由于目前大部分农村民生档案都是由各涉农部门分别保存，这种保存方式虽然有利于相关部门的业务工作展开，但由于部门间信息资源共享度低，造成农村民生档案的信息资源分散，查阅困难，不仅限制了资源系统的有效开发，还严重制约了信息资源的充分利用[6]。大多数档案管理部门都存在着农村民生档案资料收集不完整、归档不合理、来源单一等问题，农村民生档案收集和归档的不完善，导致民生档案建设不能满足新农村建设过程中的各方面需求，不能及时提供广大农民需要的信息资料。

四 改进农村民生档案工作运行模式的建议

鉴于现有农村民生档案工作的运行模式存在的一系列不适应新农村建设发展的需求的问题，笔者认为从如下几个方面进行改进：

（一）加强业务指导和宣传

档案管理部门应加强对各个涉农单位的民生档案进行监督管理和业务指导，确保农村民生档案资料的完整齐备，推动农村民生档案管理工作朝着规范化、标准化的方向发展。首先，档案部门要加强对各涉农档案管理部门指导，帮助建立完善的档案工作规章制度和规范标准，建立健全农村民生档案管理及服务制度保障体系。其次，由于农村民生问题错综复杂，而且涉及诸多方面，在社会的不同层面和各个方面都有所反映，因此，需要加强对农村民生档案工作的意义和价值进行广泛的宣传，要增进广大民众尤其是农民对农村民生档案工作的认识和理解，营造出心系民生、关注民情、善查民忧的良性工作氛围，从而确保农村民生档案最终为改善民生服务。

（二）完善农村民生档案管理机制，继续推广“村档乡管”

行政村的民生档案管理工作，要按照有档案管理的规章制度，有档案库房，有档案保管装具，有档案管理员，各种档案集中统一管理的“五有一集中”要求进行。鉴于部分乡镇村实际条件的限制，对于无法实现“五有一集中”要求的行政村的民生档案管理工作可以全面以已经经过试点并卓有成效的“村档乡管、分村归档”方式实施。由乡镇集中设立档案室，将各村级民生档案分村分柜保管，并任命相应的档案管理员对这些档案资料进行统一管理。各村在需要查考档案时可直接当乡镇档案室按需查阅。如此一来，不仅减轻了行政村的档案管理工作压力，降低了档案管理成本，还提高了档案的妥善率和安全性。

（三）加强对档案管理工作的组织领导和自身建设

各级政府部门机构，要重视对农村民生档案工作的领导，可以通过成立专责领导小组、明确任命档案工作分管领导和档案工作人员，层层落实管理职责，完善档案管理工作制度，制定档案管理工作规划，加快政策措施落实等方式来加强对民生档案建设的领导和管理。还应将农村民生档案工作纳入到相关部门工作目标考核中，以严格的考核考评来提高档案工作质量。此外，增加对农村民生档案工作项目的资金投入，改善基础设施条件，完善民生档案工作条件，加强相关业务工作培训等措施，也是推动民生档案工作进步的重要手段。

（四）整合农村民生档案资源，适应公众需求

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发[2014]15号）文件明确指出：新形势下，要求建立健全覆盖人民群众的档案资源体系。要从加大档案收集整理力度，完善归档制度，重视民生档案工作，科学整合档案信息资源等方面下功夫。档案管理部门要充分认识民生档案的重大意义，提升民生档案在档案资源建设中的地位。首先，要紧紧围绕民生需求，调整馆藏建设思路，将民生档案作为档案资源建设重点，改变过去“重物轻人、重事轻人”的档案价值观念，树立“人的档案最重要”的观念。其次，改变单纯接收党政机关文书档案的传统做法，突出民生档案在档案资源建设中的地位。档案管理部门要将与农民密切相关的各种涉农活动的专业档案都纳入农村民生档案接收范围，比如和农民利益直接相关的土地承包活动、农村宅基地、农村合作医疗、养老保险、农村低保、国家支农补贴管理等领域的档案资料，所有这些涉农档案都要收集齐全，并妥善保管，从而确保农村民生档案资源体系能够充分覆盖农村民生的各个方面。

（五）充分发挥档案的资政育人作用，创新服务利用方式

档案工作的根本目的是便于社会的利用。由于行政村落比较分散，村民获取公共信息的条件仍然有限，为满足农民群众需求，在有条件的乡镇可以建立公共阅览室，集中开放乡镇机关和其他组织的具有法律性、政策性、公益性和服务性的非涉密型文件，直接为农村提供各项政策信息服务，使其成为村民了解政策和信息的阵地和窗口。各级档案馆（室）要依法做好档案查阅服务工作，简化利用手续，免受利用收费，最大限度满足农民群众的需要。此外，主动开发档案信息资源，编辑出版档案参考资料，举办档案展览，通过电视台、网络等媒介，全方位打通服务渠道。

[1]艾琦.档案部门如何做好民生档案工作[J].北京档案,2013,(3):31-32.

[2]肖秋会,张欣.论民生档案工作范畴[J].中国档案,2013,(12):36-37.

[3]吴海琰.民生档案管理利用的调查与思考[J].北京档案,2009,(8):32-33.

[4]高建华.为民建档要抓重点——对民生档案工作的调查与思考[J].浙江档案,2009,(12):47.

[5]武向峰.基层民生档案工作存在的问题与对策[J].山东档案,2010,(1):47-48.

[6]陈慧瑛.基层单位如何进一步做好民生档案的规范化整理[J].浙江档案,2009,(10):51-52.