山西环境污染责任保险制度的问题与对策探析

刘恒科

(山西大学商务学院，山西 太原　030031)

山西环境污染责任保险制度的问题与对策探析

刘恒科

(山西大学商务学院，山西 太原030031)

【摘要】在政府推进型“顶层设计”之下，山西省环境污染责任保险试点工作已取得一定实效，但受制于立法缺位、保险关系双方当事人供需不对等、责任认定和风险评估难度较大等多重因素，保险公司经营风险较大，参保企业数量偏少，环境责任保险保障水平较低，可持续运行受到影响。应当完善立法，健全环境责任保险法律体系；通过制度设计和加大政策支持力度平衡保险供需双方利益；健全以信息公开为核心的多部门联动监督机制。

【关键词】环境污染责任保险；立法；利益平衡；对策

山西省于2011年8月启动环境污染责任保险工作。在稍显粗略的“顶层设计”之下，具体制度仍有待进一步完善。为此，本文对山西省环境污染责任保险运行中的现状、问题及对策作初步的探讨。

1环境污染责任保险制度内涵

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。它起源于欧美等西方发达国家，又被称为“绿色保险”，是环境损害赔偿责任社会化的主要方式之一。目前，我国正处于环境污染事故的高发期。据统计，每年我国因环境污染造成的损失占当年GDP的3.5%—8%[1]，构建环境责任保险制度具有重要意义：(1)有利于发挥保险机制的社会管理作用；(2)有利于对受害人及时经济赔偿；(3)有利于分散企业经营风险；(4)有利于减轻政府负担，促进政府职能转变。

2山西省环境责任保险制度运行现状

2.1　立法与相关政策分析

《山西省减少污染物排放条例》，第十八条明确规定：“鼓励有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位参加环境污染责任保险”。2011年，山西省环保厅与山西保监局联合下发了《关于试行环境污染责任保险工作的通知》和《山西省环境污染责任保险实施方案》，为环境责任保险制度在我省的运行提供了初步指导方案。

依照相关政策，山西省采取了强制责任保险为主，自愿为辅的原则。保险人为中国人民财产保险股份有限公司山西分公司，被保险人为高排污风险企业。对于划入试点范围名录的企业，采取强制责任保险模式。山西省对在规定时间内没有参加环境污染责任保险的企业，环保部门在环评、排污许可、上市环保核查意见、排污总量核定、绿色信贷等方面均有相应的惩戒和强制措施。

2.2　山西环境责任保险制度实施现状

山西是较早推行环境责任保险的省份之一，也是该项制度实施较好的省份之一。2011年8月，全省启动为期两年的环境污染责任保险试点工作。山西将污染物排放总量和环境风险因素较大的企业，包括煤矿、采选、化工、非煤矿山采选、冶金、焦化、电力、医药、建材等高环境污染风险企业，作为环境污染责任保险工作的试点范围。同时鼓励和支持未列入试点名单的企业积极参加环境污染责任保险。

经过近两年的试点，保险公司共为山西197家企业承担了16.29亿元的环境污染责任风险，并为21起责任事故赔款618.77万元[2]。2013年第一季度山西环境责任保险同比增长118.74%，增速全国第一。2014年，我省继续扩大环境污染责任保险试点范围，新增413家试点企业。这些企业不仅涉及焦煤、采矿、冶炼、化工、建材、医药、生物科技、新能源等高污染行业，还包括造纸、畜禽、饮料和乳制品等加工行业[3]。

在山西天脊集团苯胺污染事故处理过程中，山西人保财险第一时间派出有关人员赶往企业调查情况，核实事故原因和经过，总计赔付了405万元，保障了污染清理工作的顺利进行，避免了损失的扩大[4]。2013年8月试点结束，经过近两年的环境责任保险试点，保险公司共为山西197家企业承担了16.29亿元的环境污染责任风险，并为21起环境责任事故企业代赔款618.77万元。

为配合环境责任保险制度的推行，2013年4月起，全省正式启动环境风险评估与污染损害鉴定试点工作[5]。2014年10月，山西成立了环境污染损害司法鉴定中心，承担全省境内环境污染损害鉴定、评估等工作职能。

3山西省环境污染责任保险运行中存在的问题

3.1　缺乏法律支撑

新《环境保护法》第五十二条规定，“国家鼓励投保环境污染责任保险。”这是第一次从基本法的层面明确了环境责任保险制度实施的法律依据，但仅仅该条促进性的任意型的立法仍然显得苍白无力。

首先，我国现行立法仍然奉行“谁污染，谁赔偿”的原则，没有确立环境污染损害社会化治理的理念。“国家鼓励投保环境污染责任保险”这一提法空洞，欠缺可操作性。实际上，环境污染责任保险制度仍是一个立法空白。其次，环境损害责任追究机制并不完善，集中表现为倚重行政处罚，加重刑罚处罚，而忽略了民事责任，尤其是惩罚性的赔偿责任的追究。我国环境立法存在“立法宜粗不宜细”的弊端，《民法通则》124条、《侵权责任法》65条、《环境保护法》6条、《水污染防治法》85条、《海洋环境保护法》90条等，均规定了污染者赔偿的原则，但立法非常粗糙，不具有可操作性。再次，环境污染责任保险制度的配套实施标准、细则匮乏。我国尚未出台统一细致的环境污染损害赔偿标准，相关行业风险评估准则也很不完善。最后，对于政府在环境污染责任保险运行中的地位和作用，缺乏法律规定。

3.2　参保企业数量偏少

山西省环境责任保险采取了强制为主，自愿为辅的原则。纳入强制投保范围的大多数企业都能投保，但其真正投保意愿并不强。没有纳入强制投保名录的大多数企业对环境污染责任保险的参保态度仍较为被动。主要原因在于：(1)强制性立法的缺位：现行环境责任保险制度主要体现在一些政策性文件中，也主要靠政策推行。相关立法的态度限于促进型、鼓励性，而非强制性。这无疑对环境污染责任保险制度的可持续运行带来不利影响。(2)企业赔偿责任规定不明确：在责任追究制度不完善的情况下，守法成本高，违法成本低，企业责任事故发生后可以少赔、迟赔甚至不赔的情况下，自然缺乏购买责任保险的意愿。(3)企业认识存在偏差：部分企业不能充分认识到参保环污险的重要意义，存在一定的侥幸心理，认为即使发生重大环境污染事故，按照以往经验，政府也会兜底埋单。在政府强制推行过程中，部分企业认为缴纳保险费属于企业的负担，将其与税收或者政府摊派错误地混为一谈。

3.3　保险公司经营风险较大

环境污染责任保险试点初期，政府部门出面选择一些环境污染风险高的少数企业投保，节约了保险公司的组织成本，一定程度解决了信息问题。但是，为数极少的企业投保并不符合保险业经营的数理基础——大数法则，而且投保企业以风险相对集中的企业为主，不符合保险投保人选取上相互补充的原则，导致保险的风险过度集中，不利于保险公司的稳健经营。

3.4　保险责任范围狭窄，赔付额低

在环境责任保险运行过程中，承保范围比较狭窄，赔付率低，没有真正达到分担风险，保护受害者，维护社会公共利益的目的。

3.4.1暂时未将累积性环境污染事故包括在内

根据全省乃至我国环境污染保险责任制度发展的阶段，目前都只把突发性污染事故造成的民事赔偿责任作为保险标的，而将累积性环境污染损害列入责任免除的情形[6]。环境责任保险实施初期仅将突发性的环境污染事故列为保险标的，是较为合理的。但随着各方面条件的成熟，对持续性的累积性的环境污染事故给予保险也是客观需要。

3.4.2未将间接损失赔偿包括在内

山西环境责任保险承保的标的主要是第三方因污染损害遭受的直接损失，将因环境污染间接受损的第三者的人身伤亡和财产损失列为责任免除事项。在山西天脊集团苯胺污染事故处理过程中，河北省邯郸市冬泳协会提起公益诉讼，索赔2000万元[7]。但就这一间接损失而言，很难纳入环境污染责任保险的赔偿范围。

3.4.3未将环境生态损害赔偿包括在内

污染事故对于生态系统、气候条件、环境资源功能等造成的损害往往是巨大的和不可逆的，而清污仅仅是对于已发生污染场地的清洁和有限的修复而已。由此可见，我国现行的环境污染责任保险仅涵盖了部分生态损害赔偿责任，其对于生态恢复的保障层次比较低，忽视了污染对于生态环境本身造成的损害[8]。

3.4.4赔付额低

在山西环境责任保险制度运行初期，受制于投保企业多系环境污染高风险企业，保险公司经营风险大，赔付基金总额度低，政府扶持力度偏小等诸多因素，保险公司目前均采取审慎经营的策略，即便发生大型突发性环境污染事故，其赔付总额仍然偏低，对于受害人来说，往往是杯水车薪。

3.5　责任认定和风险评估难度较大

3.5.1缺乏风险评估和理赔技术标准

环境污染责任保险需要行业环境风险评估准则和污染损害认定、赔偿标准。这两项标准是推动环境污染责任保险发展的基础性工作。目前，我国尚未出台统一细致的环境污染损害赔偿标准，相关行业风险评估准则也正在制订和完善中。

3.5.2保险费率确定难

由于信息不对称的存在，即便有环保部门的监管材料，保险公司在经营中很难获得参保企业的真实数据。在此情况下，保险公司既要能够制定出符合市场需求的保险条款，科学确定费率，又要牢牢管控住风险，难度确实很大。

3.5.3技术力量欠缺

目前，在操作中最迫切的问题，是保险公司、保监会与各级环保机构要建立联合鉴定机构，从技术上为及时查勘定损把关。但是，国内具有环境污染鉴定资质的机构较少，专家型人才稀缺，没有独立权威的第三方评估鉴定机构，这也影响了环境责任保险制度的实施。

4西省环境污染责任保险制度的完善

4.1　完善立法

目前环境责任保险基本处于政策推进的状态，缺乏法律依据。因此，转变立法观念，建立并完善环境责任保险相关立法体系尤为关键。

4.1.1建立健全环境责任保险制度

首先，转变法律观念，在坚持“谁污染，谁赔偿”原则的同时，转变鼓励性、促进性立法的态度，确立环境污染责任保险作为环境污染社会化治理机制的强制性；其次，通过单行立法或者法规的形式对环境责任保险制度的投保模式、承保机构、保险范围与除外规定、赔偿限额、索赔时效、理赔程序、纠纷解决等方面的问题做出详细的规定。

4.1.2完善环境民事损害赔偿责任立法

必须通过专门立法或指南，突破环境法和侵权法的固有藩篱，完善环境污染责任主体确定和损害评估鉴定机制，进一步细化环境污染民事赔偿额的计算项目、标准、方法，并结合不同行业污染源的特点，在实践中逐步完善。

4.2　加大政策支持力度

建立环境污染责任保险参保企业保费财政补贴制度，以及对承保公司的税收优惠机制，将给予企业的税收优惠待遇与企业环境污染保险事故发生情况挂钩，减轻企业负担，提高保险双方积极性，提高制度实施的针对性和有效性。设立环境污染损害赔偿基金，用以支付重大环境污染事故超赔部分以及垫付应急处理费用等。发展权威、独立的专家型风险与损失评估机构，评估环境污染经济损失和经济赔偿价值，促进环境污染责任保险的发展。

4.3　降低保险企业经营风险

4.3.1进一步扩大投保企业范围

建议在保持强制投保企业规模的同时，通过环保部门加大实时监测、动态调整的力度，跟踪和发现排污企业，进一步扩大投保企业范围；并且可以利用税收、信贷、行政审批、诚信档案等杠杆，通过利益诱导机制，增加自愿投保企业的范围。

4.3.2发展联合保险、再保险

考虑到环境责任保险经营风险的因素和我国保险行业处于转型的现状，我国可以借鉴国外在环境责任保险方面的成功实践，由政府出面促使国内保险行业或者国内和国外保险行业组成保险联营或者联合保险集团对环境责任保险进行联合承保，或者通过发展再保险业务，从而降低单个保险人承保环境责任保险的风险，进一步分散风险。

参考文献：

[1]舒元，黄亮雄.我国省区环境污染资源损失及其外溢效应研究[J].审计与经济研究，2012(5).

[2]冷翠华.环污险：多地选择统保模式 山西两年保额16亿元[N].证券日报，2013-7-18(B2).

[3]郝薇.山西新增413家环境污染责任保险试点企业 涉及焦煤、采矿、冶炼、新能源等高污染行业[N].山西经济日报，2014-4-23(02).

[4]宋立超.山西重点领域责任保险发展全国第一 事故企业受益[ EB/OL]http：//business.sohu.com/20130621/n379518330.shtml2013-06-21.访问日期：2014-6-12.

[5]赵颜.山西省启动污染损害鉴定试点[N].山西晚报，2013-4-18(15).

[6]贾爱玲.环境责任保险制度研究[M].北京：中国环境科学出版社，2011.

[7]杨柳.邯郸冬泳协会提起诉讼 向天脊集团索赔2000万元[N].人民日报，2013-1-11.

[8]彭真明，殷鑫.论我国生态损害责任保险制度的构建[J].法律科学，2013(3).

资助项目：本文为山西省教育厅高等学校哲学社会科学研究项目《山西环境责任保险制度研究》(项目批准号20122228)、山西省科技厅软科学研究项目《山西环境侵权责任保险制度构建研究》(项目批准号2012041011-05)项目成果

引用文献格式：刘恒科.山西环境污染责任保险制度的问题与对策探析[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：52-54.

On the Problems and Countermeasures Concerning Environmental Pollution Liability Insurance System in Shan′xi Province

LIU Hengke

(Business College of Shanxi University，Shanxi Taiyuan 030031)

Abstract：The experiment with environmental pollution liability insurance system in Shan′xi Province was terminated. Although great progress has made after the implementation of this system under the top-down design promoted by government，the sustainable development of this system still remains problems. It′s essential to improve relevant legislation to establish the environmental pollution liability insurance system；to balance the benefit of bilateral parties in insurance contract by means of institutional design and supporting policies；to perfect the multi-sector coordinating supervision system oriented towards information publication.

Keywords：Environmental pollution liability insurance；Legislation；Balance of interest；Countermeasures

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0052-03

作者简介：刘恒科，讲师，硕士研究生，主要研究方向为经济法、房地产法