我国当前土壤污染的现状及法律政策防治之道

梅献中 曾宇辉

(韶关学院政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005)

1 土壤污染的涵义与特点

土壤是指陆地生物生长或生活的地壳岩石表面的疏松表层，其厚度一般在2m左右。土壤污染，一般指土壤因物质、生物或者能量的介入，其原有特性或者质量发生改变，从而发生影响土壤有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境的现象［1］。土壤主要由矿物质、有机质、水分和空气组成，是一个复杂的陆地生态系统，是人类赖以生产、生活的物质基础。土壤污染往往是由人类活动所产生的各种污染物通过各种途径进入土壤内部，其数量和浓度超过了土壤的净化能力，使土壤的性质、组成及性状等发生变化，破坏土壤的自然生态平衡，并导致土壤的自然功能失调、质量恶化。土壤污染对环境和人类造成的影响与危害在于它能导致土壤的组成、结构和功能发生变化，进而影响植物的正常生长发育，造成有害物质在植物体内累积，并通过食物链进入人体，以致危害人体健康［2］。长期的科学研究和实践证明，土壤污染与大气污染、水污染、固体废物污染等传统污染类型相比，存在着比较大的差别，这些差别决定了对土壤污染要制定专门性、针对性的法律政策才能取得更好的防治效果。概括而言，土壤污染的特点主要表现为：①隐蔽性;②滞后性;③累积性;④不均匀性;⑤难逆转性;⑥难治理。

在我国，经过三十多年的高速发展，土壤污染的危害近年来已开始逐渐显现。进入21世纪之后，随着中国工业化的不断加速，矿业、化工、印染、皮革、农药等重金属排放越来越多，一些企业违法开采、超标排污等问题突出，使重金属污染事件呈现高发态势，其中镉污染、汞污染、血铅污染和砷污染是中国最严重的重金属污染［3］。面对土壤污染的严峻形势，我国从中央到地方，从政府到社会，从专家学者到受害者群体等各个方面都极为关切，对其进行法律政策防治的探讨和实践正在加速进行中。全国人大常委会已将土壤污染防治法纳入“十二五”立法规划，“土壤污染防治行动计划”也在完善之中。在此背景下，深入探讨土壤污染的现状、成因及其法律政策防治之道，是包括环境法学者在内的有识之士义不容辞的责任。

2 土壤污染的现状与危害

近年来，我国土壤环境面临的形势日益严峻，部分地区土壤污染严重，在重污染企业或工业密集区、工矿开采区、城市和城郊地区出现了土壤重污染区，也往往是高风险区。从污染类型上看，土壤污染类型多样，呈现出新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。土壤污染途径多，原因复杂，控制难度大;土壤环境监督管理体系不健全，土壤污染防治投入不足，全社会土壤污染防治的意识不强，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素［4］。自2005年以来，广东北江韶关段(2005)、湘江湖南株洲段(2006)、湖南浏阳(2009)也都发生过镉污染事件，而湘江流域、珠江三角洲地区的“镉大米”事件，更反映出镉污染的严峻形势。2006年以来，全国各地的血铅超标事件呈上升趋势，发生地主要位于乡村或城乡结合部，污染源主要是涉铅行业在生产过程中的铅排放。其中影响较大的血铅事件有甘肃徽县(2006年)、河南卢氏(2008年)、陕西凤翔(2009年)、湖南武冈(2009年)、广东清远(2009年)、江苏大丰(2010年)、湖南嘉禾(2010年)、湖南郴州(2010年)、湖北咸宁(2010年)、安徽怀宁(2011年)、浙江台州(2011年)和浙江德清(2011年)……

层出不穷、此起彼伏的土壤污染事件日益引起党和政府的重视。2005年4月至2013年12月，环保部会同国土部联合开展了首次全国土壤污染状况调查，调查的范围是除香港、澳门特别行政区和台湾省以外的陆地国土，调查点位覆盖全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。调查采用统一的方法、标准，基本掌握了全国土壤环境总体状况。2014年4月17日，环保部和国土部公布了《全国土壤污染状况调查公报》。调查结果显示，全国土壤环境表现出总体不容乐观的状况，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。土壤污染以无机型为主，南方土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势，全国土壤总的点位超标率为16.1%［5］。虽然调查报告不够详实，披露的数据也不够完整，但却大体反映了我国土壤污染的基本国情，至少说明了土壤污染日益严重甚至还在扩大和蔓延的现实，这值得我们高度重视。

实际上早在2007年，南京大学潘根兴教授带领研究团队，在全国包括华东、东北、华中、西南、华南和华北六个大行政区县级以上的市场随机采购大米样品91个，结果表明10%左右的销售大米重金属镉超标［6］。再往前追溯污染的踪影不难发现：2002年，农业部稻米及制品质量监督检验测试中心曾对全国市场稻米进行安全性抽检，结果显示，稻米中超标最严重的重金属是铅，超标率为28.4%;其次是镉，超标率为10.3%。这些数据呈现了一个事实：中国内地的土壤重金属污染已威胁到粮食安全这一民生命脉。笔者所在的广东省韶关市下辖的曲江区上坝村，是一个闻名的重金属污染村。由于受附近大宝山矿场重金属污染，导致农田土质变差，农作物重金属含量超标，粮食减产乃至农田无法耕种;患皮肤病、肝病、癌症的村民也越来越多。据不完全统计，从1986年至2000年，上坝村死亡的250人中，50岁以下的有160人，占死亡人数的64%;因癌症死亡的有210人，占死亡人数的84%，最小的癌症死者年仅7岁［7］。与其他有机化合物的污染不同，重金属污染很难自然降解。不少有机化合物可以通过自然界本身的物理、化学或生物净化降低或消除危害，但重金属具有富集性，进入土壤并长期蓄积后会破坏土壤的自净能力，使土壤成为各种污染物质的“储存库”。在这类土地上种植农作物，重金属能被植物根系吸收，造成农作物减产或产出重金属“毒粮食”、“毒蔬菜”。在一些地方，由于环保诉求得不到呼应，当地居民逐渐失去了对当地企业和政府的信任，对污染之怨进而演变成对政府部门的不作为之怒。这样本来由企业生产引发的污染事故，因没有及时得意处理，引发了政府与当地居民之间的直接对抗，甚至发生多起暴力冲突。土壤污染受害者如何维护自身的正当权益，法律与科技人员能否提供污染应对及解决的救济渠道，如何完善相应的法律制度体系……伴随着生态文明观念的高涨和公众健康意识的提升，这些问题愈加凸显。可以说，我国土壤污染的形势及其危害已较为严峻，亟待从法律政策和技术等多方面多管齐下、戮力防治。

3 我国土壤污染的主要原因

造成土壤污染的原因是多方面的，根本原因在于经济长期高速发展，盲目追求GDP，忽略对环境的保护，在工业化、城市化快速发展的同时，没有制定好防治土壤污染的法律制度和政策措施，相关职能部门的执法得不到有力保障，致使问题愈发严重。实际上，土壤污染和大气污染、水污染一样，都是伴随着我国经济快速发展而产生的副作用，从制度根源和社会政策上来讲，并没有什么独特之处。但是，土壤污染毕竟有其若干特殊原因，其中，既有农业发展过程中滥施农药化肥、污水灌溉的因素，也有工业发展和城市建设中对土地环境保护不力的因素，更有法律政策和环境标准滞后、执法不力的问题。总体而言，工矿业和城市盲目发展，农业生产中对环保重视不够，以及部分地区自然背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。虽然相关部门对土壤环境保护和污染治理工作进行了积极的探索和实践，但长期以来，由于我国经济发展方式粗放，产业结构和布局不合理，污染物排放总量居高不下，土壤环境保护的观念和相关法律制度欠缺，是导致当前土壤污染日益严重的根本原因。具体而言，从土壤污染的直接来源上来看，农业滥施农药化肥和与工矿业盲目发展是其两大直接原因。

首先，在农业方面。中国农民笃信“没有千斤肥，难打万担粮”的信念，对化肥农药的盲目施用和污水灌溉成为农业污染的重要来源。第二次全国土地调查结果显示，我国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染。中国耕地不足世界的10%，却使用了全世界1/3以上的化肥。从1980年至2008年，粮食产量扩大了1.5倍，耕地面积不断减少，但化肥消费量却增加了3倍以上［8］。可以说，化肥农药使用量大、使用效率低，对其造成的危害预防与控制不足，是造成我国农业土壤污染的一个重要原因。如果进一步追问，农民滥施农药化肥和污水灌溉的动力又是什么呢?当然是经济利益的驱动，经济利益的背后往往是国家政策、社会政策刺激的结果，有些政策本身未必公正合理，如对“三农”问题长期重视不够。如果没有强有力的土壤环境保护执法加以跟进，在经济利益的驱动下，农民滥施农药化肥和污水灌溉，造成土壤污染，几乎是不可避免的。

其次，在工业和城市发展方面。工业和城市的快速发展是造成土壤污染的又一重要原因，甚至是更重要的原因。随着经济快速发展对资源能源的需求急剧增加，以及人民对更加美好生活的追求，在地方政府GDP政绩观的驱使下，各地矿山开采和城市扩张迅速展开，全国各地大小城市工业园区四处开花的现象随处可见，不但由此导致优质土地的盲目征收征用和闲置浪费，而且由于环保标准过低、执法不严，造成土地要么在工业生产中因污染排放受到损害，要么在土地置换和流转中对污染的土壤忽略治理，追责机制欠缺，责任主体不明，由此积压了很多问题，直至积重难返。调查显示，上世纪80年代中期以来，国内采矿业粗放式发展，加上科学技术落后、投入不足、环境意识不强，资源盲目开发，使得一些重金属主产区的土地被日渐污染。在东部沿海经济发达地区，重金属污染则多来自工厂。国内三十多家环保组织联合发布的《2010IT品牌供应链重金属污染调研》称，IT企业重金属污染位居首位［9］。

严峻的污染形势对应的却是薄弱的治理技术、治理体制和滞后的立法和环境标准。实践证明，污染土壤修复非常困难，由于污染土壤面积各异，自然条件复杂多变，污染程度深浅不一，对治理技术和工艺要求极高。目前重金属污染土壤修复技术还处在试验阶段，迄今为止国内很少披露有成功的重金属污染土壤修复案例。更为现实的问题是，重金属污染治理需要巨额资金，巨大的成本投入是摆在各方面前的一大难题。2011年《湘江流域重金属污染治理实施方案》成为我国第一个由国务院批复的重金属污染治理试点方案，总投资达595亿元。而据湖南省有关部门预测，治理要达到预期效果，长期投入超过4000亿元。一些业内人士表示，修复成本如此高昂，对一些落后地区来说，无异于不可能完成的任务［10］。由于对土壤污染危害的认识不足，虽然国家和地方政府也制定了一些专门的规范性法律和环境保护标准，环境保护法也有对防治土壤污染的专门规定，但与土壤污染的形势和建设生态文明社会的目标相比，当前的法律政策防控机制已显得较为滞后，亟待建立健全。我国虽然已有水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法等专项污染防治法，它们对土壤污染防治也能起到间接作用，但却是对单项环境要素的个别保护，对土壤污染的预防性、针对性和法律政策之间的协调性缺乏，无法从根本上和全局上解决土壤污染问题。同时，由于土壤污染的隐蔽性、潜在性、累积性等特点［11］，民众对其危害往往缺乏直观的感受和认知，从政府到社会都没有足够的保护土壤的自觉意识，缺乏预防性的自觉意识和必要手段。由于长期以来思想认识不到位、立法规制欠缺，土壤环境法制教育和知识普及也很不足，公众还没有养成保护土壤环境的自觉习惯，在盲目快速追求经济效益的心理驱动下，严重的土壤污染问题日趋浮现。

反思我国在环境保护和土壤污染方面的法律政策以及近年来日益严重的环境问题，可以说，西方发达国家曾走过的“先污染后治理”的老路，我们并没有真正避免，不少发展中国家也在步发达国家的后尘。从世界环境明显恶化的20世纪70年代出现环境危机的情况看，经济的发展是以牺牲环境为代价的，而其后果是使社会和经济为之付出重大代价［12］。在我国，据20世纪80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失达690亿元，部分自然生态破坏造成的经济损失每年达265亿元，两项合计高达955亿元，占工农业生产总值的14%左右［13］。我国人口多，环境承载能力脆弱，用世界上不到9%的耕地养活了20%的人口，人均耕地面积、人均水资源占有量等都远远低于世界平均水平，没有能力更无必要继续走高投入、高排放、高污染的路子。

我们对环境保护的思想认识本来一直是清醒的，国家也一直在努力通过制定法律、政策以及具体的环境标准加以防免。但遗憾的是，由于经济发展过快，政绩上盲目追求GDP，加上产业机构不合理、环境标准过低，以及环境执法不力等原因，导致环境污染日益严重，经济快速发展的同时，伴随而来的就是巨大的资源消耗与环境破坏，并对土壤污染危害产生了累积效应。可以预见的是，由于多年的积累，土壤污染的危害未来数年将会愈加凸显，隐藏的社会问题也将逐渐暴露，我们还将为此付出虽不愿看到却无法回避的生态危机、粮食安全、公众健康、社会稳定等众多与生态文明理念和法治国家目标相悖的问题。可以说，如何避免“先污染后治理”的西式旧路，对我国而言绝不是一个老生常谈的话题，在当前和今后很长一段时间仍然是一个新问题、大问题。这不但需要我们在思想上有个清醒而正确的认识，而且需要从法律、政策等方面上进一步加以规制，并通过严格的环境执法和司法、制定并完善“绿色GDP”政绩考核制度，以及加强对公民的环境教育等多措并举加以扭转。

4 防治土壤污染的对策措施

前文述及，与其他污染相比，土壤污染具有复合型、潜伏性、长期性以及治理投资大等特点。要解决此问题，需要做好长远规划、统筹兼顾、综合施策，既要做好国家立法和政策上的顶层设计，也要有关部门和社会各界多方联动、群策群力，实行立法、政策、标准、技术等多措并举。

针对土壤污染的严峻形势，环保部曾提出按照“1234”的工作思路推动防治工作。即：“一个目标”，是指用6至7年时间使土壤污染恶化趋势得到遏制，全国土壤污染形势稳定向好;“两个重点”，分别是耕地和建设用地，特别是抓好城市里的居住和商业用地污染防治;“三个环节”，是抓住防、控、治，控制风险;“四个基础”，是未来几年夯实基础。［14］这些思路与方法无疑是清晰而明确的，但关键在于落实。2015年1月1日，新修订的《环境保护法》实施。新环保法进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线等基本制度，强化了企业污染防治和农村农业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性，被称为“史上最严”的环保法。新环保法专门规定了数条针对土壤污染及其防治的内容，引人瞩目，这体现在第32条、33条、49条、50条之中。其中，第32条规定了对大气、水、土壤环境保护应建立和完善的调查、监测、评估和修复制度等重要制度;第33条规定了各级人民政府在农业和农村环境保护方面职责的内容，其中明确提出防治土壤污染;第49条详细规定了农村、农业环境污染防治的内容，主要针对面源污染;第50条提出政府应对农村环境污染防治予以资金支持的要求。这些专门就土壤污染防治做出的立法规定在我国的环境资源立法史上是前所未有的。虽然只有四个条款，但弥补了关于土壤污染防治方面的立法空白，作为环境保护的基本法规范，无疑给即将制定的土壤污染防治法奠定了基础，提供了立法的基准和导向。2015年5月5日，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，针对土壤污染防治工作提出了重要的指导意见。意见提出，要制定实施土壤污染防治行动计划，优先保护耕地土壤环境，强化工业污染场地治理，开展土壤污染治理与修复试点;加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度，科学施用化肥、农药，净化农产品产地和农村居民生活环境;加大城乡环境综合整治力度;推进重金属污染治理［15］，等等。这些规定对我们进行专门性的土壤污染防治法律政策的制定与实施，无疑具有重要的导向意义。

联系土壤污染的现实国情和国家法律政策的现有规范，笔者认为，土壤污染途径多，原因复杂，治理难度大。因此，在坚持预防为主，防治结合;统筹规划，重点突破;因地制宜，分类指导;政府主导，公众参与;突出重点，提升实效的原则基础上［16］，目前应当做好立法先行，完善“损害担责”的法律原则，修订、提高土壤环境保护标准，编制出台综合性的土壤污染防治行动计划，加强土壤环境法律监管和污染修复工作，推进信息公开与公众参与，在重点领域有所突破。申言之，需要从以下几个方面着手：

第一，制定土壤污染防治法。应加强科学立法、民主立法，提高土壤污染防治法的科学性、前瞻性，从主要依靠政策尽快转变为主要依靠法律，从一般性要求转变为法律的强制性要求，从单纯依靠政府的行政管理转变为政府和社会合作共治。土壤污染防治立法已纳入立法规划，前期已做的大量调查和治理工作，给专项的土壤污染防治立法提供了支撑。在即将制定的土壤污染防治法中，要明确相关主体尤其是主管部门和企业的法律责任以及权利义务，规范管理和生产活动，严格从业人员资质管理，做到各相关部门协同配合，各司其职，气、水、固废、土壤污染同防同治。土壤污染防治法的制定要留有足够的空间保持与大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律以及相关政策的协调衔接，避免单项立法、部门立法、封闭立法、各自为政的弊端。针对滥施化肥农药的农业生产方式，可考虑制订“农药管理法”“化肥管理法”等，借鉴欧美的先进经验，强化农药、化肥的登记管理，实施生产、经营、使用的全过程监管。

第二，切实落实损害担责的法律原则，使受害者得到及时而充分的救济。实践中，土壤污染受害者能得到及时救济的实例乏善可陈，很多人还面临举证难、鉴定难、索赔难、执行难等诸多问题。环境司法在我国还比较缺乏实务经验，当事人求告无门的现象还大量存在。对于此问题，必须更新环保理念，创新救济制度，培训专业人才，给受害者提供更多的救济途径，使环保法损害担责的原则落到实处。2014年7月最高人民法院环境资源审判庭和各地环保法庭的相继设立，以及环境公益诉讼制度的正式确立，将助推我国土壤污染危害纠纷的司法裁决，在维护法律权威和受害者正当权益的基础上，实现社会公正。

第三，借鉴国外先进经验，修订、提高土壤环境保护标准。研究制订土壤污染因子的标准体系，为土壤污染的风险评估与风险管理提供科学依据。在此基础上，再根据国家和地方实际研究制订分级标准体系，为土壤的分级开发利用和土壤污染的修复治理提供标准依据。符合中国实际、具备可操作性的土壤修复标准体系，应当包括法律体系、管理体系、培训体系、技术体系等多个层面。

第四，尽快编制出台“土壤污染防治行动计划”。将该计划与其他法律法规和“水污染防治行动计划”、“大气污染防治行动计划”相协调，做好统筹兼顾，使之相互照应、互为补充、相互支持。以保障农产品安全和人居环境健康为出发点，以保护和改善土壤环境质量为核心，以改革创新为动力，以法治建设为基础，坚持源头严控，实行分级分类管理，强化科技支撑，充分发挥市场机制的作用。同时要加强法律知识和土壤环境保护的宣传教育，提高公众尤其是农民的土壤污染防治意识和水平。

第五，加强土壤环境法律监管和土壤污染修复。强化土壤环境监管职能，建立土壤污染责任终身追究机制;加强对涉重金属企业废水、废渣等处理情况的监督检查和全过程管理，严格管控农业生产中的滥施农业化肥、污水灌溉等问题，规范危险废物的收集、贮存、运输和处理活动，以防止造成新的土壤污染。应加大国家财政资金投入，加强土地污染修复的技术研发和示范应用，规范市场秩序，提高技术准入门槛，增强和落实企业的社会责任。

第六，推进信息公开，保障公众参与。据悉，早在2006年7月，原国家环保总局便宣布耗资约10亿元，对全国土壤污染状况展开首次调查，有关媒体报导说，此次调查预计2008年完成。但普查完成以后，环保部却一直以“涉及国家秘密”为由没有公开这些信息［17］。2014年4月环保部、国土部终于发布《全国土壤污染状况调查公报》。据笔者统计，该报告全篇加上后面的两个“注释”，也只有区区1587字，这对一个地域辽阔、国土性质和污染状况相差迥异的国家来说，其价值和作用是极其有限的，公众难以从中获得具体的指导意见和重要的法律与技术价值。从性质上来说，土壤污染信息很难归入“国家秘密”的范畴，理应向全社会公布。从理论上分析，环保部或许把当时的数据视为过程性信息，在调查、统计和核实过程中，信息是变化的，过程性信息可以不公开，但土壤污染的最终结果肯定要向公众公开。只有及时充分的、公开的政府信息，才能保障公众的知情权和参与权，使防治土壤污染的政府职责，变成全社会群策群力、共同参与的生态文明建设事业，才能从根本上解决土壤污染的问题。

总之，我们探讨造成土壤污染的原因及其防治之道，既要根植于造成土壤污染本身的规律和特点，探寻其直接原因，从而发现具体的、具有可操作性的解决措施;也要将土壤污染与大气污染、水污染、固体废物污染等相联系，以综合性、系统性的眼光和对策加以防治;更要探寻造成土壤污染的法律政策根源，进而完善国家的立法和政策，这样才能从根本上解决我国的土壤污染问题。

［1］汪劲.环境法学(第3版)［M］.北京：北京大学出版社，2014：200.

［2］王文革.土地法学［M］.上海：复旦大学出版社，2011：169.

［3］叶铁桥.重金属污染事件频发综合防治已有规划［N］.中国青年报，2012－02－01(7).

［4］环保部.关于加强土壤污染防治工作的意见［EB/OL］.(2015－05－02).http：//www.zhb.gov.cn/info/bgw/bwj/200806/t20080612_123857.htm.2014－12－20.

［5］环境保护部，国土资源部.全国土壤污染状况调查公报［EB/OL］.(2015－05－06).环保部网站http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417270670.htm.

［6］［7］曾鼎.大陆土壤重金属污染抗争史［J］.凤凰周刊，2014(3).

［8］［9］史卫燕，刘良恒.面积广，技术弱，资金缺—我土壤污染治理面临三大难题［EB/OL］.(2015－04－07).新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2014－06/25/c1111304423.htm.

［10］国内未有成功重金属污染土壤修复案例［EB/OL］.(2015－03－27).中研网http：//www.chinairn.com/news/20140626/091313154.shtml.

［11］李静云.壤污染防治立法国际经验与中国探索［M］.北京：中国环境出版社，2013：1.

［12］金瑞林.环境法学(第3版)［M］.北京：北京大学出版社，2013：37.

［13］曲格平.中国环境政策的探索与实践［N］.中国环境报，1988－08－18(3).

［14］孙颖.委员关注舌尖上的安全，土壤污染防治‘土十条’年内出台［N］.北京晚报，2015－03－09(3).

［15］中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见［EB/OL］.(2015－05－05).新华网http：//news.xinhuanet.com/politics/2015－05/05/c_1115187518.htm.

［16］陈湘静.明确目标，突出重点，全面加强土壤污染防治工作—专访环境保护部副部长吴晓青［N］.中国环境报，2008－07－07(2).

［17］土壤污染防治法立法研究专家组长：3年内出台［N］.南方日报，2013－05－24(3).