《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》评析与建议

刘　倩

(环境保护部环境规划院，北京　100012)

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》评析与建议

刘倩

(环境保护部环境规划院，北京100012)

【摘要】政府环境失灵是我国生态环境损害问题的重要成因，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》(简称《办法》)的发布有助于扭转我国“重经济责任、轻环境责任，重企业责任、轻政府责任”的局面。《办法》规定了追责主体、对象、范围、程序与后果，但仍应在外部问责、损害事实与责任的认定评估、被追责干部复出机制及具体工作步骤等方面进行完善或细化。

【关键词】党政；生态环境损害；责任

引用文献格式：刘倩.《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》评析与建议[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：173-175.

我国自改革开放以来经济持续高速增长，经济高速增长带来快速工业化和城镇化的成绩的同时引发环境污染与资源破坏等日益突出的生态环境问题。生态环境问题具有多方成因，包括但不限于历史、政治、经济、文化、科学技术等方面，政府环境失灵是其中重要甚至主要的原因。党政领导干部作为政府代表在生态环境决策的失灵中起着主导者的作用，制定颁布《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》(以下简称《办法》)，追究党政领导干部生态环境损害责任是追究生态环境损害政府责任的题中之义和典型表现。

1《办法》出台背景与基础

1.1　我国政府责任的追究“重经济，轻环境”

政府倾向机械理解“以经济发展为中心”的理念，导致“经济发展优先于环境”的不可持续发展观在环境决策管理领域盛行，导致片面强调政府经济责任的问责，轻视甚至忽略生态环境保护指标的问责。主要表现为：将党政领导干部完成GDP增长的情况作为政绩考核的主要甚至唯一标准，在政府经济责任与环境责任发生冲突或矛盾时，不惜淡化甚至牺牲环境保护任务以保障和落实经济指标。政府对于环境管理对象和环境违法处罚对象按照税收等GDP贡献大小实行差别待遇。

1.2　我国生态环境责任的追究“重企业，轻政府”

从我国法律体系总体来看，主要侧重设置企业事业单位的生态环境损害义务，并对违反义务的主体进行责任追究。对政府则主要突出强调政府环境权力(职权)而非政府环境义务(职责)。其主要表现是：在环境立法的法律责任篇章中详尽规定企业事业单位违反生态环境法律义务的行政、民事和刑事责任，对政府公职人员仅概括性规定行政处分与刑事处罚。在立法中虽本意加大追究政府责任，但立法条文主要从职权(权力)角度进行强化，而非从职责(义务)方面进行限制，混淆了职责与职权的体用关系。

1.3　我国生态环境损害政府责任的追究制度不健全

为应对我国生态环境损害政府责任追究不力，严重制约经济、社会与环境可持续发展的问题，党的十八大报告、十八届三中全会都对建立健全领导干部生态环境保护责任追究制度提出了要求，2014 年新修订的《环境保护法》也对“实行环境保护目标责任制和考核评价制度”进行了规定。地方政府也制定了专门针对环境污染与资源破坏等生态环境保护行政责任的追究办法，并开展了多种形式的试点探索工作。但是，领导干部生态环境损害责任追究制度在国家层面仍然存在着追责主体、对象、范围、程序、方式、后果等方面规定的缺漏和不足。

2《办法》主要内容和特点

《办法》共十九条，主要规定了适用对象与范围、损害责任追究原则、4种领导干部类型下的25种追责情形、损害责任追究主要方式、程序以及责任追究结果运用等。《办法》是国务院制定的第一部党政领导干部生态环境损害责任追究法规，是国家层面首次以制度化的方式对党政领导干部生态环境损害责任追究主体、对象、范围、程序、方式、后果等重要内容进行的较系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：

2.1　规定了追责主体，实行“同体问责”并对追责主体问责

根据《办法》第11条，各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门是领导干部损害责任的调查、移送和追责的主要主体，司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现可追责情形的可以提出追责处理建议。这一规定表明，《办法》对生态环境损害责任追究实行行政机关“同体问责”制，与立法机关、司法机关的外部问责相比是一种常态化的日常监督和责任追究。由于环境行政裁量权的普遍化，行政机关比立法、司法等外部机关掌握更充分的环境信息，行政问责比外部问责更直接有效。

根据《办法》第13条，政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门在认定和追究责任过程中应调查、移送、追责而未开展相应工作的，有关责任人员也应承担责任。这一规定对生态环境损害追责主体进行追责，无疑将生态环境损害追责上升到追责主体义务的高度，强化了追责主体的能动性和《办法》的执行力度。

2.2　规定了追责对象，实行党政同责、中央地方同责和差别责任

根据《办法》第2、3条，县级以上地方各级党委、政府及有关部门领导成员，中央和国家机关有关部门领导成员是损害责任追究的对象。地方各级党委和政府主要领导成员对本地区生态环境损害负主要责任，其他有关领导成员承担职责范围内的责任。

以上规定，一是考虑到地方党委和政府在行使环境监管权、做出重大环境决策过程中的权力交叉现象，填补了党委行使行政权导致不良后果的追责漏洞，实行“党政同责”。二是考虑到地方政府及其工作部门主要按照中央政府及有关部门的统一部署开展工作，为平衡中央与地方政府间权责不清且环境责任不对称的现象，实行“中央地方同责”。三是鉴于党委、政府与政府有关工作部门权责不清而导致政府工作部门领导人员大量为党委、政府领导人员决策失误承担责任的弊端，实行真正决策者与具体执行者“差别责任”。

2.3　规定了追责事项范围，列出“责任清单”

《办法》第5、6、7、8条共列出了25种生态环境损害责任追究的事项清单。总体来看，承担生态环境损害责任的事项类别包括党委、政府及有关政府工作部门的决策行为、执行行为和监督行为，需追责的决策和执行行为多表现为积极作为，需追责的监督行为多表现为消极不作为。

第5条主要针对由地方党委和政府统筹决策、负责，并需由政府有关工作部门执行的事项，且此类行为的实行将直接威胁或损害生态环境。在有此条事项的情况下，除追究地方党委和政府主要领导成员责任外，还应根据职责分工和履职情况等追究党委和政府其他有关领导成员、政府工作部门领导成员的责任。

第6条主要针对的是，虽由政府有关工作部门着手实行，但党政有关领导成员对行为的实行负有分管职责范围内的决策、监督等责任，且此类行为一般不直接导致生态环境损害的发生，只追究地方党委和政府领导成员的责任。

第7条主要针对政府工作部门在开展环境管理和环境执法过程中对职责范围内的事项决策、执行和监管存在违法或不当履职的事项，追究相应工作部门领导成员责任。

第8条主要针对党政领导干部利用职务影响干涉环境审批许可管理、环境行政执法和环境司法案件审理等行为。这条规定中的“利用职务影响”区别于“利用职权”，有利于防止党政领导干部的近亲属或者其他与之关系密切的人，通过该领导干部职务上的行为，或者利用该领导干部职权或者地位形成的便利条件，通过其他领导干部职务的职务行为干涉环境管理、执法与司法。

2.4　规定了追责后果，实行“终身追责”

根据《办法》第9、15条，资源消耗、环境保护、生态效益等情况为地方党政领导班子成员选拔任用的考核指标，受到责任追究的干部在评优评选、提拔使用和转任职务等方面将受到严格限制，其中负有生态环境和资源严重破坏责任的党政领导干部不得担任重要职务。

《办法》第12条规定，造成生态环境和资源严重破坏的，不论责任人是否在岗均严格追责，实行“终身责任制”。终身追责是环境行政责任制度约束机制，将形成党政领导干部对生态环境承担追溯性和延续性责任，责任承担以现在为中心点追溯至从前，延续到将来。

2.5　规定了追责程序和责任承担方式，建立“联动追责”工作机制

《办法》第11条规定了政府生态环境和资源保护工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门在调查、移送、追责和追责后权利救济等程序阶段的合作联动工作机制，有助于解决党政领导干部责任追究“启动难、实施难”的问题：政府生态环境和资源保护工作部门发现追责情形后启动生态环境损害追责程序，开展生态环境损害问题调查，做出处理决定并向纪检监察或组织(人事)部门移交材料，再由相关部门在职责范围内做出后续处理。司法机关办理生态环境损害案件中可以向纪检监察或组织(人事)部门提出与案件相关的生态环境损害责任追究的处理建议。若受责任追究人员对处理不服，其可根据《办法》第14条规定提出申诉进行权利救济。

此外，《办法》规定了党政领导干部承担生态环境责任的主要形式，包括诫勉、责令公开道歉；调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职；党纪政纪处分。

3《办法》完善建议

3.1　加强“异体问责”

《办法》由行政机关和纪检监察机关进行生态环境损害责任追究，这种“同体问责”的形式虽有利于提升责任追究效率，但行政隶属关系下的问责机制弹性较大，不利于追责真正落实。建议健全立法、司法机关、新闻媒体和社会公众对领导干部生态环境损害的问责机制，充分发挥人大对同级政府行为的监督作用，完善环境行政公益诉讼制度，建立重大环境行政决策档案制度、决策跟踪评估制度和信息公开制度。

3.2　开展生态环境损害定性定量评估标准的研究

领导干部生态环境损害责任需以发生生态环境损害并达到特定程度为追究要件，生态环境损害定性定量评估工作是生态环境损害责任追究的事实基础。目前企事业单位的生产经营行为导致环境损害的评估技术方法与工作程序已在逐步完善之中，但政府决策等抽象行为导致的环境损害如何评估，决策行为与损害结果间因果关系链条如何划定等关键技术问题尚待深入研究。

3.3　健全被追责领导干部复出机制

《办法》对被追责领导干部的评优评选、提拔、转任等进行了限制，但对待被追责领导干部既要避免“一棍子打死”，又要防止“带病”复出，否则，生态环境损害的责任追究将成为被追责干部的保护伞。为此，建议完善被追责领导干部的复出机制，重点围绕追责原因、被追责领导干部被处理后的表现、追责时所担任职务、复出条件、复出程序和复出职位安排等进行设计。整个复出程序必须在合法、公开的前提下进行。

3.4　细化追责程序

《办法》规定了领导干部生态环境损害追责程序，原则规定了追责程序的启动、调查、决定、执行、救济等事项，但具体实施规则尚不明确，有必要细化。建议通过制定实施细则的方式对以下事项进行详细规定：启动阶段追责的条件和模式、调查阶段的损害评估，决定阶段责任的认定与归属、执行阶段的监督落实，救济阶段被追责主体对自己权利的救济程序。

除以上四点外，《办法》的实施还应注意与党内巡视、领导干部自然资源资产离任审计、环境保护督政约谈和问责等制度的紧密联系，发挥制度创新的叠加效应。

4研究小结

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，是继今年5月中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》印发后，最新出台的一项生态文明建设专项配套政策文件，体现了党和政府建设生态文明高度负责的勇气和决心，标志着我国生态文明建设进入实质问责阶段。政府环境失灵是我国生态环境损害问题的重要成因，《办法》的发布有助于扭转我国“重经济责任、轻环境责任，重企业责任、轻政府责任”的局面。《办法》规定了追责主体、对象、范围、程序与后果，但仍应在外部问责、损害事实与责任的认定评估、被追责干部复出机制及具体工作步骤等方面进行完善或细化。惩戒不是目的，预防才是根本。应突出《办法》的预防功能，对一些具有风险的行为和做法提出预警，将生态环境是人民福祉的理念内化于决策者心中，并且外化生成主动保护生态环境的具体行动。

参考文献：

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Analysis and Suggestion on the Rules of Accountability of the Party and Government

Leading Cadres' Ecological Environment Damage Responsibility

LIU Qian

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

Abstract：Government environmental failure is an important reason for the damage of ecological environment.The publication of “rules of accountability of the party and government leading cadres' ecological environment damage responsibility” will help to reverse the situation of “heavy economic responsibility，light environmental responsibility，heavy corporate responsibility，and light government responsibility”.It provides the subject，object，scope，procedure and consequence of investigation，but some improvement or refinement should be made on external accountability，damage evaluation，comeback mechanism of accountable cadres and the concrete steps.

Keywords：the party and government；ecological environment；responsibility

作者简介：刘倩，硕士研究生，助理研究员，研究方向为环境法学

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)06-0173-03