基层环境监测站业务风险管理现状与对策

陈宏观,曹骞,沈丽娟,张德亮

(东台市环境监测站,江苏 东台 224200)



基层环境监测站业务风险管理现状与对策

陈宏观,曹骞,沈丽娟,张德亮

(东台市环境监测站,江苏 东台 224200)

简述了基层环境监测业务风险管理现状及存在的问题，对业务风险管理的认识程度不高，业务风险管理的系统性不强，缺少环境监测业务风险管理指导性文件。提出，应树立正确的环境监测业务风险理念，建立环境监测业务风险管理组织机构，健全与监测工作紧密结合的业务风险管理体系，优先监控风险高的环境监测工作，大力培养风险管理人才。

环境监测；业务风险管理； 基层环境监测站

环境监测作为环境保护工作的重要组成部分，任务重、责任大、社会关注度高，处于一线的基层环境监测站更是面临巨大的工作风险，如监测质量风险、岗位职务风险、败诉追责风险、廉政纪检风险等[1]。2013年两高环境司法解释出台后，环境监测数据可直接作为司法证据，这对基层环境监测部门提出了更新、更高的要求。尽管大部分基层环境监测站都意识到所面临的风险，有的站还采取了一些应对措施，但尚未有环境监测站系统地运用风险管理理论对面临的业务风险进行管理，业务风险管理深度和系统性不足。东台市环境监测站针对基层环境监测站业务风险管理不足的现状，依据风险管理理论及风险管理规范，系统地开展了基层环境监测站业务风险管理研究。

1 风险管理概述

风险管理是一门新兴的边缘管理学科,起源于20世纪50年代的美国,逐渐传播到加拿大、欧洲、亚洲和拉丁美洲的一些国家,在理论研究和实践应用方面获得了发展[2]。中国的风险管理起步较晚,20世纪80年代后期，一些企业引进了风险管理和安全系统工程管理的理论，运用风险管理的经验识别、衡量和估计风险，取得了较好的效果。一些高校也开始开设风险管理课程，风险管理逐渐成为国家政府机关管理的一个手段[3]。2009年开始实施的国家风险管理标准《风险管理原则与实施指南》(GB/T 24353-2009)，提供了风险管理的原则和实施的通用指南，有助于组织在任何范围和具体环境中以透明和可靠的方式实施风险管理,这使中国的风险管理有法可依。但从整体上看，风险管理理论和实务在中国还仅仅处于起步阶段[4]。

2 基层环境监测业务风险管理现状

2.1 网络检索

2.2 问卷调查

东台市环境监测站于2014年5月在江苏省各级环境监测站中随机开展了一次调查，包括“风险理论、风险管理必要性认识、风险管理开展情况、对监测风险的认识、两高司法解释与监测风险”等5大类15个问题。调查结果表明：所有受调查的环境监测站均知道风险管理的概念，但90%的监测站不熟悉风险管理理论、标准和评估技术；90%的监测站认为开展业务风险管理很必要，但只有40%的监测站领导层重视业务风险管理；60%的监测站对部分工作开展了业务风险管理；60%的监测站有懂一点风险管理知识的人员；30%的监测站认为应对风险的能力较强，26%的监测站认为一般，44%的监测站认为不强；70%的监测站认为两高环境司法解释出台后会给监测站带来业务风险。

参与调查的各监测站认为，环境监测业务风险主要在于数据溯源性、监测能力建设、质量管理、应急监测、人身安全、业务素质和岗位职责等方面。数据的准确性和溯源性是关注焦点，是最大风险。能否准确定位，更好地服务于政府和群众是所面临的重要风险。认为，两高环境司法解释的出台，对环境监测站提出了更高的要求,增加了法律风险和人员渎职风险，对危废监测、仲裁监测、监督检测等方面要求更高。但也有个别监测站认为只要按规范工作，两高环境司法解释的出台并不会带来过多的业务风险。

3 基层环境监测站业务风险管理存在的问题

3.1 对业务风险管理的认识程度不高

提及环境监测业务风险，自然想起环保系统近年来发生的各类案件。近年来，中国环保部门不断加大环境污染治理和生态环保力度，并取得阶段性成效，但受经济利益驱动，部门主义、地方保护主义和执法手段的局限，极少数环保执法人员贪污受贿和不作为、乱作为等失职渎职犯罪时有发生，有的甚至勾结不法企业，为污染大开绿灯，成为许多环境污染事故的背后“推手”[5]。

2004年沱江受到污染，上百万人前后近20天无水可喝，负有监管责任的领导层被追究刑事责任。在各级环境监测站中，承担具体一线监测任务的基层环境监测站，一旦履职不到位，受追责的风险最大。在当前环境管理追责事件频发的形势下，基层环境监测站的领导层对于自身存在的追责风险已有一定程度的认识，或多或少采取了一些措施。但究竟工作中存在多少可能被追责的地方，每种错误受追责的风险大小是多少，采用何种规避措施，并没有更多地思考。风险无处不在，单位和个人面临的风险有人身风险、市场风险、信用风险、流动性风险、作业风险、法律风险、会计风险、资讯风险、策略风险等。而当前为了不被追责而做出防范措施，仅是对风险管理的初级认识。

3.2 业务风险管理的系统性不强

对高职学生而言，文化自信是其社会责任感与使命感的集中体现，是正确价值观形成的基础，是养成文明行为，提高道德水准的重要源泉。高校辅导员是学生思想政治教育、价值引领、日常管理的重要力量，在学生成长成才过程中扮演十分重要的角色。高职辅导员理应在学生文化自信培育中发挥重要作用。

近年来，黄山市环境监测站、新疆塔城市环境监测站等开展的“查找廉政风险防控点工作”，从加强反腐倡廉，建立完善惩治、预防腐败体系的角度出发，查找工作中的风险点，从程序上、细节上、关键岗位上、关键点上有效杜绝腐败滋生的土壤。2011年10月，江苏省环境监测中心组织了全省验收监测风险点识别与防范措施研讨会，结合实际工作经验，重点探讨了验收监测中的风险问题，具体针对项目工艺工况、偷排漏排、危废处理、卫生防护距离、环境管理检查等方面，并为防范“三同时”验收监测风险提出了针对性措施。

风险管理的程序主要包括风险识别、风险衡量、风险评价、选择风险管理技术、风险决策管理、风险管理方案实施和风险管理绩效评价7个阶段。这7个阶段周而复始，构成了风险管理周期循环的过程[6]。已知的廉政风险排查、“三同时”验收监测风险防范等均针对环境监测工作中的某个点展开风险管理，未见开展全面的业务风险管理工作，并且风险点的排查、预防措施制定较简单，缺少系统性。

3.3 缺少环境监测业务风险管理指导性文件

国际社会充分认识到标准化对促进风险管理的重要作用，并相当重视风险管理标准的研究。国际标准化组织(ISO)于2009年11月15日正式发布了用于管理风险的国际标准——《风险管理原则与指南》(ISO31000:2009)。该标准总结了近年来世界各国风险管理的现金理论和最佳实践，体现了世界风险管理的最新进展，是一个被国际普遍承认的通用标准，为世界各国不同类型、规模的组织提供了风险管理的国际标准指南。中国风险管理标准体系框架包含3个层次，即基础标准、通用标准、专业标准。2009年开始实施的国家风险管理标准《风险管理 原则与实施指南》(GB/T 24353-2009)，其提供了风险管理的原则和实施的通用指南，有助于组织在任何范围和具体环境中以透明和可靠的方式实施风险管理。但目前尚未有环境监测系统的风险管理指导性文件出台。

4 基层环境监测站业务风险管理对策

4.1 树立正确的环境监测业务风险理念

不少环境监测人员认为自己从事单纯的公益服务，把自己的环境监测工作做好就行，不存在生产经营风险，无所谓营利，不需要进行风险评估。这无疑忽略了重要的一点，行政事业单位在履行公益服务及社会管理过程中同样面临着社会风险、政治风险和法律风险[7]。

环境监测是环境保护的重要组成部分，环境监测站承担着环境质量监测、污染源监督性监测、应急监测等重要的监测工作,所面临的风险大致可分为职务犯罪的风险、履职不到位的风险、质量事故风险等。“超标不报告”“上报不及时”等现象，会导致污染得不到及时发现和有效控制。错误的监测数据比没有监测数据更可怕，“测不准”“说不清”等质量事故会导致错误的环境决策，造成严重的不良影响。2014年新环保法首次将环境质量、环境监测信息公开写入法律，环境监测机构在有关环境服务活动中弄虚作假，除依照有关法律法规予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。在当前政事未完全分清的情况下，环境监测站在污染源监督性监测、“三同时”验收监测、自动监控管理等工作中掌握着一定的权力，有职务犯罪和廉政风险。“三同时”验收监测、许可证监测等不仅是管理行为，更是服务行为，服务不到位同样会面临民事法律责任。两高环境司法解释出台后，环境监测数据经省级环保部门认定后可直接作为司法证据使用，不真实、不准确的监测数据给司法机关带来错误判决的同时也会给监测站带来风险。

风险无处不在，缺乏对各类风险及时的识别和有效的评估，使其在风险来临时无法实施有效的措施来应对风险，给单位和个人造成的损失可想而知[7]。当然，也不能因“风险无处不在”，就产生“怎么做都是错的”的悲观情绪，没有任何工作可以保证100%不出问题，只是应该将风险控制在可以承受的范围内。因此必须树立起正确的环境监测业务风险理念。东台市环境监测站开展以业务风险管理知识培训为主要内容的系列培训活动，主要包括风险管理标准、法律法规、工作职责、管理体系文件等内容，以此培养全员的业务风险意识。

4.2 建立环境监测业务风险管理组织机构

由于经营活动、采用技术、所在地区和风险事故发生情况等方面的不同，风险管理单位在机构设置、规模、技术专长和人员素质等方面也有所不同。尽管如此，风险管理组织机构的组织架构却是大致相同的[8]。业务风险管理需要领导重视，全员参与。基层环境监测站编制一般都较紧张，不可能设置专门的岗位和专门人员从事业务风险管理，可以由分管领导负责，办公室主任或综合部门负责人牵头，各部门设立兼职业务风险管理岗位，组成风险管理小组。组内成员应具有较高的文化素质和道德修养,具有风险识别的能力,反应灵敏,严谨细致。其主要职责大致有以下几个方面：清楚单位所面临的业务风险，预防风险事故的发生，例如开展风险事故隐患调查。评估风险、汇总风险管理信息、更新和维护风险信息库。确保本单位具有完善的风险内控机制，明确风险管理岗位职责，使风险管理单位的活动受到有效控制。根据风险事故的状况，决策风险管理方案，监督管理措施的实施。评价风险管理效果，调整、修正风险管理方案[8]。东台市环境监测站依托站质管小组成立了业务风险管理小组，将业务风险管理活动与管评、内审、日常质量监督等结合开展，节约人力资源，取得了良好的效果。

4.3 健全与监测工作紧密结合的业务风险管理体系

4.3.1 建立环境监测业务风险评价文件体系

风险评价文件体系是理论和实践的依据，环境监测风险评价文件体系可以包含以下4个层面：一是风险管理的国家标准，是风险管理系列标准中的指导性标准。二是基于风险管理国家标准制定的环境监测业务风险管理原则与实施指南，是对环境监测业务风险管理的基本理论、知识及操作规程进行明确的定义，并作为统筹所有风险管理业务的宗旨性文件。三是根据环境监测站的实际情况建立的环境监测站业务风险管理体系文件。四是对环境监测站内的不同监测工作编制的环境监测业务风险管理报告。

4.3.2 环境监测业务风险管理融入日常监测活动

环境监测业务风险管理从来都不应当孤立存在，环境监测工作风险有职务犯罪的风险、履职不到位的风险、质量事故风险等，不同的业务风险存在着不同的后果和危害。因此，针对不同的业务风险类型，可以分别从制度体系建设、实验室资质认定、党风廉政建设、绩效考核等方面开展风险管理工作。针对风险点，对环境监测站管理制度进行全面梳理，拾遗补缺，完善制度体系，加强制度执行；建立风险管理程序文件，将风险管理与管理体系文件有机结合，与日常质量管理无缝连接；签订廉政建设责任书；与事业单位绩效工资管理结合，突出业务风险高的工作内容的考核兑现，用经济手段防范风险。

东台市环境监测站根据《风险管理 原则与实施指南》(GB/T 24353-2009)制定了《环境监测站业务风险管理原则与实施指南》，从环境信息、风险识别、风险分析、风险评价、风险应对、监督和检查等方面，对基层环境监测站业务风险的防范和控制提出指南。还将风险管理融入日常管理，制定了风险管理程序文件，设计了专用记录；编制了监督性监测、环境质量监测、应急监测等多个风险管理报告；排查出43个廉政风险点，逐条制定防范措施。

4.4 优先监控风险高的环境监测工作

环境监测风险管理尚刚起步，实施全面的风险管理是一种理想，笔者认为环境监测业务风险管理的初期不一定要大而全，应重点实施风险管理的工作：一是对社会影响较大的监测工作，二是对人民群众生活影响大、受追责风险较大的监测工作。以风险高的环境监测工作带动全面的环境监测风险管理，优先解决主要矛盾，既可以尽快解决当前面临的问题，又可以为环境监测站开展全面风险管理积累经验。

东台市环境监测站本着先重点后全面的原则，向江苏省环境监测中心申报了江苏省环境监测科研基金项目《基于“两高环境污染刑事案件司法解释”的基层环境监测风险解析暨预警防范机制研究》,就“两高解释”出台后环境监测站面临的风险进行了全面的分析、评估，提出应对措施；又向东台市科技局申报了《环境监测风险解析暨预警防范机制研究》课题，期望全面地管理环境监测工作面临的风险。

4.5 大力培养风险管理人才

风险管理到不到位，最根本的还是人才，这是有效实施风险管理的关键。对于基层环境监测站而言，应重视风险管理人员的在职培训,提高其专业能力,并提供更多的实践机会,以积累丰富的风险管理经验[9]。

[1] 付旭东，王军，韩子超.论新形势下基层环保部门减排监测体系建设的改进措施[J].环境监控与预警，2015，7(2)：50-52.[2] 李晓林,何文炯.风险管理[M].北京:中国财政经济出版社,2001.

[3] 孙远志，吴文忠.检验检疫风险管理研究[M].北京：中国质检出版社，2014.

[4] 武晶,贾洪雁.论我国风险管理的现状及对策[J].学术交流,2010(6)：83-85.

[5] 左勇.略谈环保系统渎职犯罪的成因与预防[J].法制与社会,2012(3):248-249.

[6] 刘钧.风险管理概论[M].3版.北京:清华大学出版社,2013.

[7] 彭闯.基于风险管理的事业单位的内部控制[J].环球市场信息导报,2013(39)：190-191.

[8] 高丹，徐维.实验室如何有效地建立全面风险管理体系[J].现代测量与实验室管理，2011(3)：49-52.

[9] 董铮，王琳，田芳.环境监测人员上岗证积分管理制度初探[J].环境监控与预警，2014，6(3)：53-54.

声 明

《环境监控与预警》编辑部

The Current Situation and Countermeasures of Risk Management in Business for the Environmental Monitoring Stations at Grass-roots Level

CHEN Hong-guan,CAO Qian,SHEN Li-juan,ZHANG De-liang

(DongtaiEnvironmentalMonitoringStation,Dongtai,Jiangsu224200,China)

The current situation and problems of risk management in business were briefly introduced in this paper. The environmental monitoring stations at grass-roots level did not know much about risk management in business. It was lacked not only the systemic management but also the guidance document of risk management in environmental monitoring. The risk concept of environmental monitoring should be established properly,as well as risk management organization. Besides,the risk management system combining closely with the monitoring work should be improved,and the environmental monitoring work with high risk must be given priority. The management talents should be trained simultaneously.

Environmental monitoring; Risk management in business; Environmental monitoring stations at grass-roots level

2014-07-16；

2015-04-20

江苏省环境监测科研基金资助项目(1322)

陈宏观(1968—),男,研究员级高级工程师，博士，从事环境监测工作。

X84

C

1674-6732(2015)03-0056-04

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