不断走向公众的地方立法听证会

张朝霞

近年来，地方政府和地方人大在制定地方规章和地方性法规的立法过程中，通过立法方式创新积极回应我国社会转型时期利益多元化、社会关系复杂化和社会矛盾激化等现实问题。各地频频召开立法听证会征询立法意见，听证会方式不断完善，与传统的立法论证会、座谈会、调研等立法形式相比，透出浓浓新意，引人注目，表现出以下方面的创新：

参与方式：从“被动征询意见”走向“主动报名参加”

目前，我国地方立法积极创新立法，从向社会公开征集立法项目和法规草案稿，到召开法规草案论证会;从将地方性法规草案在报刊、网站上公布，公开征求意见，到鼓励公民申请旁听常委会会议审议法规案，以多种形式积极引导公众参与地方立法。

立法的“门”打开了，最终效果会怎样呢？从许多省份的情况看，不单是鲜有老百姓问津，即使对人大代表采取“走出去”“上门请”的方式也收集不到几条意见。产生上述问题的原因或是普通民众不了解可以通过网络看到征询稿和反映立法意见，或是认为立法与自己没有利害关系而对立法征询视而不见，或是对征询意见的诚意将信将疑。但根本上是民众没有真真切切地感受到自己的意见有“出声”的机会。

2014年7月，兰州市人大常委会就修订《兰州市城市供热用热管理条例》举行立法听证会[1]，会前地方立法机关就提前通过当地媒体向全社会发出通知，公布立法听证会的各项事宜，特别是征集热心市民作为听证陈述人参加听证会，直接发表自己的意见。尤其是市民代表可以通过报名遴选方式产生。这一做法，不仅有效指导了市民如何通过正常渠道参与立法的路径，最重要的是吸引了真正关心“供热”“用热”的社会各个阶层的关注，普通市民从以往立法机关的被动的、随机的立法“被征询对象”，转变为对“特定”立法问题感兴趣的积极主动参与者，真正对立法关心的群体被激发和凸显出来，改变了不懂和不关心立法的人成为“被征询者”，而真正的关心者却与立法活动失之交臂的现状。

参与主体：从“社会精英立法”走向普通民众参与立法

地方立法大多向省、市行政机关、行业单位、人大代表、立法机关所认定的立法顾问、立法专家征求意见，以及下基层调研听取意见。因立法仅向特定的人征询和听取意见，立法有时成为有特殊身份、特殊地位的人参加的特殊活动，参加立法“门槛”显得非常高。即使有热情想参与立法活动，没有接到立法部门的邀请也是不可能参加的。所以，真正关注立法、有独到见解的与立法有利害关系的普通民众和普通学者，往往没有机会参加进来。

2014年9月，广州市人大就《广州市公园条例》举行网上立法听证会。此次网上立法听证会一共收到78名市民报名，最终遴选确定了20名代表作为这次网上立法听证会的陈述人。这些陈述人来自各行各业，有市人大代表、市政协委员、公园管理方、律师、退休职工、媒体记者等，其中，两位经常到公园唱歌跳舞的“大妈”也作为代表参与其中[2]。普通民众通过报名就能参与到立法中来，立法中打破身份限制，畅通立法参与平台，保障了公众的广泛参与。听证会上，可以看出各位听证陈述人有备而来，态度积极认真。从媒体的报道中可以看出他们提出意见展示了“立得住、行得通、真管用”分量。

参与过程：从“封闭立法”走向“公开”和“互动参与”立法

以往地方立法，人们容易看到地方性法规、规章的公布，但是谁提出的法规项目、谁起草了该法规、谁参加了立法调研和审议？立法座谈会论证会哪些人可以参加？参与立法活动的人提出了什么样的意见建议？立法中的焦点问题是什么？各方争论的观点是什么等，向社会公开非常有限。

如今，各地只要召开立法听证会，地方立法机关就提前通过媒体向全社会公开立法听证代表的产生方式，极大地调动了社会各个阶层的积极性，广大群众踊跃报名参加。报名结果公开，听证代表的名单在地方政府网和地方人大常委会网站上公布。听证会场设有旁听席，公众和媒体都可参与旁听，体现了立法活动的公开性。立法提案人、听证代表的陈诉意见不仅在会议上公开，而且焦点问题的争论通过公开报道见诸于各个媒体，媒体的报道又引起社会的更广泛地关注。

尽管听证会本身已经是发扬民主的一种体现，但由于时间、场地等的限制，参加人员势必也受到限制，在大多数老百姓看来，立法听证会似乎仍旧有些遥远和神秘。2014年9月，上海市人大常委会举行《上海市消费者权益保护条例修正案（草案）》立法听证会，首次通过电视台、广播电台和网络进行实况转播[3]。通过画面和声音的结合，“全透明”地向市民呈现了整个会议的氛围。从文字到视频直播，神秘光环日渐褪去。

公园内开着高音喇叭跳广场舞带来的噪音该怎么管？禁止会所、酒吧进公园，公园内可以建哪些配套商业服务设施？2014年9月，广州市人大就《广州市公园条例》（以下简称《条例》）举行长达8天的网上立法听证会，网友可以随时在网上浏览“围观”听证情况，给听证代表“点赞”或发表自己的观点。《条例》网上听证时间为9月22日至9月29日。听证会主要分为陈述人陈述观点、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述、主办方小结五个环节，将全程在大洋网上进行公开，网友届时可以“围观”，表达自己的观点。其中，9月22日至25日为陈述阶段，陈述人对听证事项在网上陈述自己的观点，网友可对听证事项和陈述人的观点表示赞成或反对，并发表自己的意见，陈述人可与网友进行互动，也可以对自己陈述的观点作补充。26日至27日为听证阶段，听证人可在网上向陈述人提问，陈述人应及时回答听证人的问题。28日至29日为辩论阶段，陈述人围绕辩论问题阐述各自的观点，进行辩论，网友可发表意见和进行评论。最后陈述时间为29日下午，陈述人围绕听证事项和辩论议题总结陈述各自观点，网友可发表意见和进行评论。陈述结束后，主办方将对听证会情况进行小结[4]。

从“旁观”立法听证会到网上给听证代表“点赞”或发表自己的观点，听证会与社会的互动日益广泛，聚集了更多民意。网上立法听证会是对以往召开现场听证会方式的创新，进一步提高了社会公众参与立法的广度和深度。

听证立法内容：从重经济领域立法走向注重民生立法

改革开放前30年，地方立法主要集中在经济和建设领域。近年中国特色社会主义法律体系如期形成，我国的立法重心正在由以经济领域立法为重心转移到着力加强社会领域立法，民生立法驶入快车道。

由于“供热、用热”作为一种特殊的商品牵扯到不同社会群体的利益，有时还可能影响社会的稳定，很多的问题需要平衡、协调，兰州市人大将该问题纳入听证会，广泛听取民声。

2014年4月，成都市人大常委会对《成都市非机动车管理条例（修订草案修改稿）》就拟立法是否需要加强对超速、超大电动自行车实行规范管理，以及是否应当对电动自行车实行产品目录管理，对国家标准中的最高时速、电机功率、外形尺寸标准进行强制执行等举行立法听证。成都还对《成都市烟花爆竹燃放安全管理规定》立法听证会进行全程网络直播，平台互动访问量达2.6万人次[5]。

针对老年人因赡养问题与子女对簿公堂、老年人将房子转给子女后被遗弃等社会现象，2014年9月，杭州市法制办举行主要围绕老年人财产权的保护、老年人各项保障制度细化、老年人居住环境建设、养老机构管理以及权益保护等要点举行立法听证会[6]。

将群众普遍关注的民生问题作为立法重点，反映了立法机关注重广大人民群众的需求。

听证焦点更加突出：从“全面征求意见”走向征求“重点”“难点”“热点问题”意见

立法听证会，一改以往对立法草拟稿“全面征求意见”的模式，将立法听证的议题压缩。如兰州市人大的供热听证会，对共计53条的立法意见稿，只提出5个听证问题：供热计量收费问题;热用户室内温度问题;供热管网的管理、维护责任划分问题以及热用户室内供热设施管理进行听证。共计42条的《深圳经济特区控制吸烟条例（修订草案）》听证会只有一个议题，对 “在禁烟区吸烟且不听劝阻的，罚款由原来的20元大幅提高至500元;在禁烟场所的经营者未履行控烟职责且逾期不改的，罚款由原来的最高3000元提高至3万元”这样仅仅一个提高罚款数额的条款进行听证。

有限的时间内，直接将涉及公民、法人或其他组织的重大利益和不同利益主体之间存在明显的利益冲突和存在较大分歧争议的法律条款、立法问题，这些最难啃的“硬骨头”直接公开亮相，锁定眼球。避免了以往立法中“面面俱到”“避重就轻”，遇到问题绕着走的现象，从而大大提高了立法的地方特色，以及针对性、实效性和可操作性。

地方听证立法在民主立法的道路上不断大胆突破创新，展示出旺盛的生命力。立法听证形成一种开放的格局，构架一个畅通的信息平台，不同观点的碰撞产生多元的互动，互相启迪，成为民主法制宣传和教育的场地，也使立法决策能够更好地广纳贤言、集中民智、反映民意，促进了地方立法民主化、科学化。地方听证立法好的创新做法，有必要及时发现总结，将其法制化。

注释：

[1]《兰州市首次立法听证会举行就修订〈兰州市供热用热管理条例〉进行听证》，载《西部商报》2014年7月25日。

[2]黎蘅： 《〈广州市公园条例〉网上立法听证》，载《广州日报》2014年9月22日。

[3]詹顺婉：《上海市人大举行消费者权益保护条例修正案草案立法听证会》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/sh/2014-09/03/content_1877408.htm.

[4]郑佳欣：《〈广州市公园条例〉网上开听证会邀网友“围观”建言》，载南方日报网络版2014年9月19日，http：//law.southcn.com/c/2014-09/19/content_108798212.htm.

[5]谢佳君：《开门立法——使法规制定体现民意》，载《成都商报》2014年10月13日。

[6]丛杨：《杭州举行〈老年人权益保障规定（草案）〉立法听证会》，载《青年时报》2014年9月12日。

（作者系西北民族大学法学院教授、四川大学宪法与行政法在读博士。本文系甘肃省软科学研究计划《甘肃省科技立法后评估指标体系及评估机制研究》成果之一，项目编号： 〔1105ZCRA218〕）