论《反家庭暴力法》的完善——以警察干预家庭暴力为视角



论《反家庭暴力法》的完善——以警察干预家庭暴力为视角

王晨洁，杨跃

（江苏警官学院法律系，江苏南京210031）

【摘要】家庭暴力是世界各国普遍存在的社会问题，我国的情况也不容乐观。在预防和制止家庭暴力过程中，警察扮演了重要角色。然而，目前警察在干预家庭暴力过程中存在着一定的障碍和困难，需要法律的完善来保障实施。《中华人民共和国反家庭暴力法（征求意见稿）》在公安机关干预家庭暴力方面作了明确规定，这对警察预防和制止家庭暴力，促进家庭与社会稳定和谐等方面有着重要意义。但是，征求意见稿也存在着一些不足。对此，从警察干预家庭暴力的必要性及其存在的问题出发，在强化宣传教育和进行警务改革的同时，当务之急是完善《反家庭暴力法》。

【关键词】警察；干预；家庭暴力

2014年11月25日，国务院颁布了《中华人民共和国反家庭暴力法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），开始向社会公开征求意见。这意味着该法如获通过后，将是我国在防治家庭暴力方面的第一部具有综合性、专门性的法案。这也将为警察干预家庭暴力提供法定依据，对维护平等、和睦、文明的家庭关系起到重要作用。在肯定反家庭暴力法立法的同时，从公权力干预家庭暴力的角度来思考《征求意见稿》，笔者认为其还存在一些有待完善之处。

一、我国家庭暴力及反家庭暴力立法的现状

在我国，家庭暴力已成为一个较为严重的普遍性问题。据最新统计显示，我国家庭暴力发生率在29.7%—35.7%之间，其中90%以上的受害人是女性。家庭暴力侵犯了家庭成员的人身权利，威胁到他们的健康甚至生命安全。这不仅危害了家庭幸福和未成年子女的成长，还阻碍了社会的发展与进步，具有很大的危害性。

在预防和惩治家庭暴力的探索中，警察作为反家庭暴力的中坚力量，干预家庭暴力工作任重道远。较之西方发达国家，我国反家庭暴力救济制度还不完善。除了已建立的法律体系重实体轻程序外，没有制定一部单独的、统一的家庭暴力防治法是主要问题所在。我国关于制止家庭暴力、维护妇女儿童权益的法规散见于刑法、民法、治安管理处罚法等法律法规中，这使得民警在处理家庭暴力案件时常常感到不便和困惑。因此，反家庭暴力工作的开展及完善刻不容缓，《反家庭暴力法》的出台意义深远。

二、警察干预家庭暴力的必要性及存在的问题

（一）警察干预家庭暴力的必要性

目前，尽管我国警察干预家庭暴力的实践还在探索过程中，但相对于其他的机构和部门来说，公安机关在预防、制止家庭暴力中有其特有的优势，也发挥着不可替代的作用。

首先，代表国家公权力的警察具有执法上的强制性。家庭暴力中，施暴者与受害者通常力量悬殊，警察的介入能够打破这种强弱悬殊的情况。警察的惩戒性职权对施暴者能产生一种威胁，迫使施暴者停止施暴行为，不敢肆意妄为。同时也给予受害者以心理支持，使其敢于反抗。警察具有逮捕和拘禁权，这是其他机构和部门都不具备的特殊职权。

其次，公安机关的处罚既具有强制性，又能够维护家庭根本利益。较之普通暴力案件，家庭暴力的受害人和施暴者之间有着各种血缘或情感关系，公安机关可依据受害人的意愿，综合考虑处罚措施。[1]对于情节轻微的家庭暴力案件，公安机关既可以对施暴者进行拘留、逮捕，也可以对其实行“家庭暴力告诫制度”，责令其赔礼道歉等。这样既能对施暴者予以警告和教育，又能保护受害人的利益，有利于消除和缓解施暴者和受害人之间的家庭矛盾。

再次，公安机关的工作具有全天候性。在家庭暴力案件中，公安机关通常是最早的受理者和处理者。研究发现，家庭暴力在全天各个时段都有发生，但高发时段是在晚上或是节假日，这时，村（居）民委员会、民政部门等大多处于休息时段，而公安机关实施的全天候值班备勤机制，可以保证警察随时接警出警。[2]警力的及时介入，可以防止家庭暴力事件的扩大和升级，有效遏制家庭暴力行为，也能增强人民对公安工作的信任感。

最后，警察干预家庭暴力具有效益性。一方面，拨打“110”求助电话是公民众所皆知的紧急求助方式，而其他行政机构、妇联等组织提供的救济往往只是家庭暴力发生后的补救方式。另一方面，对受害者来说，警察对家庭暴力事件的处理与调解，较之司法诉讼方式，具有便捷、节约成本的特点。因此，面对家庭暴力尤其是正在进行的暴力情形，求助者和举报者通常会把向公安机关寻求帮助作为他们的首要选择，警察自然就成为了最先介入家庭暴力的外部力量。[3]

（二）目前警察干预家庭暴力存在的问题

第一，传统思想和文化观念对家庭暴力的忽视与纵容。在我国，社会对家庭暴力有着很大的宽容性，如果一位男士在公共场所对一位女性进行攻击，路人多会选择报警；然而，当人们发现他们是夫妻关系时，一般则会置之不理。封建时期的许多腐朽思想，如“三从四德、三纲五常”等导致子女、妻子受到家庭暴力时往往选择隐忍。“家丑不可外扬”的说法也使家庭暴力受害者往往在向警方求助时陷入两难境地。他们一方面渴望警察干预并制止家暴，另一方面又担心第三方的插入会导致家庭关系恶化，家庭名誉受到不好影响。因此，在后期警方向他们调查取证时，常会出现反悔，甚至埋怨警察的情况。

第二，警察对干预家庭暴力案件的态度不够积极。在对江苏四个地区警察干预家庭暴力的实证研究中显示：65.2%的警察不愿意处理家庭暴力案件，这其中有56.8%的受访者是因为“干预尺度难以把握”。部分人员认为，警察的职责主要是公共领域范围的暴力和人身伤害案件，把精力分散在干预家庭暴力上，会使警力发生困难，顾此失彼、因小失大。[4]此外，由于家庭暴力具有原因复杂的特点，“清官难断家务事”，许多警察担心处理不好这类案件反而会“引火上身”，因此他们不愿管。

第三，家庭暴力适用的法律和制度不够完善。（1）立法规定较为原则，缺乏可操作性的法律依据。我国婚姻法、未成年人保护法等法律中虽有反家庭暴力的条款，但规定的救助措施过于原则。公安机关在实践工作中仍需按照刑法、治安管理处罚法等法律的规定，但这些法律本身又缺少具体的规定。（2）程序不明确。无明确程序规定，容易让警方在处理家庭暴力案件时产生怠慢或敷衍塞责的情况，导致案件事后的定性、取证困难，影响警察处理家庭暴力案件的力度。（3）多机构合作机制没有明确的法律规定。家庭暴力问题是社会问题，需要多机构、多方力量参与，才能有效预防和制止。但“齐抓共管”、“综合治理”这样的规定也因缺乏明确问责和法律约束力而导致各机关之间相互推卸责任。当下，在信息共享、提供证据等方面，公安机关、法院、医院等相关机构的权利和义务没有明确规定，各方面融洽、畅通的合作关系尚待建立。[5]

三、对《征求意见稿》的几点看法

遏制家庭暴力需要强化宣传教育，公安机关应配合妇联、民政等部门加强反家暴及法制宣传教育，提高妇女的自我保护和法律维权意识，使“家庭暴力零容忍”的思想深入人心。反对家庭暴力还需要进行警务改革。在我国，警校几乎都没有开设防治家庭暴力的法律与实务相关课程，导致年轻民警普遍缺乏干预家庭暴力的经验和能力。处理家庭暴力本身不是件容易的工作，再加之对警察干预家庭暴力的工作并无考核和奖励机制，因此不易激发警察参与的热情。如能确立警察干预家庭暴力绩效考核机制，科学地制定评价方面的行政规章，则能调动公安民警，尤其是在预防和制止家庭暴力方面起着关键作用的社区警察的工作主动性和创造性。[6]

反家庭暴力工作最重要的是建立完善的法律制度体系。《征求意见稿》是对我国29个省、区、市既有反对家庭暴力法规、条例及决定的提炼和升华。《征求意见稿》共40个条款，内容较为全面，基本能够满足当前处理家庭暴力案件的法律需求，具有时代性，符合我国基本国情。但笔者认为在以下几个方面，《反家庭暴力法》可以做些补充和参考。

（一）对家庭暴力主体的认定

《征求意见稿》在家庭暴力的定义中对家庭成员进行了解释：“本法所称家庭成员，包括配偶、父母、子女以及其他共同生活的近亲属。具有家庭寄养关系的人员之间的暴力行为，视为家庭暴力。”笔者认为，对具有同居关系或者曾经有过配偶关系者之间的暴力侵害也应认定为家庭暴力。事实上，在对民众的调查中，发现有69.23%的受访者认同这一观点。随着生活节奏的加快和人们对性认识的解放，越来越多的男女选择同居生活；经济独立、追求平等的女性，也勇于以离婚来结束夫妻关系。统计发现，离婚数呈现逐年上升的趋势。以常德市鼎城区民政局近几年的离婚登记数据为例：2005年离婚登记为872对，2008年为1337对，2010年为1923对，2011年已达到2120对，占整个婚姻登记的26.1%。[7]然而这些主体之间发生的暴力侵害同家庭暴力一样，都因存在感情纠纷而具有复杂性和特殊性，不适宜直接适用治安管理处罚法、刑法等法律。

（二）对家庭暴力定性的探讨

《<婚姻法>司法解释一》中所称的家庭暴力，是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。其实，除了身体伤害、精神暴力外，性暴力也应划入家庭暴力的范畴。后者也在国际公约、国外立法以及学界得到普遍认可。[8]据调查，涉及家暴的婚姻家庭中，性暴力发生的比例很高，严重的家暴基本都伴随有性暴力。性暴力严重损害人格尊严，对受害人的身体和精神伤害很大，但目前由于法律对这部分行为缺乏明确的规制，婚内强奸是否为罪的争议也很大，造成性暴力特别是婚内性暴力受害人无法获得救济。而在国际上，《消除和预防一切形式暴力侵害妇女和女童的商定结论》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》等多份国际人权条约和文件，均明确将性暴力或性侵害列为家庭暴力的一种表现形式。在我国即将出台的《反家庭暴力法》中将性暴力或性侵害纳入家庭暴力的范围，不仅是履行我国承担的国际法律义务的需要，也是弥补现行法律规定不足的需要。

（三）警察干预家庭暴力告诫制度的借鉴价值

《征求意见稿》第19条借鉴了《江苏省家庭暴力告诫制度实施办法》。对于家庭暴力行为轻微，尚未构成违反治安管理行为和犯罪的，公安机关可以书面告诫加害人不得再次实施家庭暴力。家庭暴力告诫制度采取教育与惩处相结合的原则，这种案件处理形式既对加害人起到了一定程度的警示，又有利于家庭关系的恢复。告诫制度的优越性还体现在公安机关、妇联、法院、检察院四部门建立起分工明确的合作机制，部门间的连环配合形成了打击家庭暴力的一记重拳，妇联的跟踪回访工作更是有效地抑制了家庭暴力的再次发生率。《江苏省家庭暴力告诫制度实施办法》已在南京市12个公安分局试点派出所推行，2013年各试点派出所已发《家庭暴力告诫书》80多份，目前这些家庭都没有发现第二次家暴事件。[9]公安机关家庭暴力告诫制度在实践中取得了良好的效果，对《反家庭暴力法》的立法具有很好的参考价值。然而，《征求意见稿》中对家庭暴力告诫书的样式以及发放告诫书的法律价值并未作进一步的说明，而当下告诫制度在全国并未普遍知晓和实施，故笔者建议在制定《反家庭暴力法》时可对这一制度进行更多的借鉴和详细的规定。

【参考文献】

[1]黎光宇.当前警察干预家庭暴力问题的难题及对策[J].科普天地(资讯版),2009(6):12.

[2]欧阳艳文.警察应不应该干预家庭暴力[J].云南警官学院学报, 2011(2):92.

[3]欧阳艳文.关于编写警察干预家庭暴力实操规范几个问题的思考[J].政法学刊,2011(4):112.

[4]赵敏.警察干预家庭暴力实证研究——基于江苏四地（市）的调查[J].湖南警察学院学报,2013(2):124.

[5]王芳.关于家庭暴力警方干预问题的若干思考[J].浙江工商大学学报,2004(4):50.

[6]姜虹.警察机关干预家庭暴力法律问题的几点思考[J].中国青年政治学院学报,2004(2):50.

[7]对当前离婚率上升的现状调查及思考[EB/OL].http://changde.m ca.gov.cn/article/dcyj/201211/20121100378056.shtml, 2015-03-05.

[8]马忠红.我国警察干预和处置家庭暴力案件应避免的认识误区[J].广州市公安管理干部学院学报,2010(1):116.

[9]江苏妇联推广“告诫书制度”给家暴绑上缰绳[EB/OL].http:// jiangsu.sina.com.cn/news/general/2013-12-03/15248 2477.html, 2014-12-10.

收稿日期：2015-03-16责任编校：江流

【基金项目】江苏省高等学校大学生实践创新训练计划省级一般项目“警察干预家庭暴力的制度研究——以家庭暴力告诫制度为视角”及江苏省高等学校优势学科资助项目（PAPD）成果（项目编号：201410329026Y）。

【中图分类号】D912.1

【文献标识码】A

【文章编号】1673―2391(2015)04―0074―03