城镇住房保障问题及对策研究：以A省住房保障情况为例

城镇住房保障问题及对策研究：以A省住房保障情况为例

李虞童1，邓一迪2

（1.湖北经济学院，湖北武汉430205；2.湖北省武昌实验中学，湖北武汉430061）

摘要：城镇居民保障性住房建设是关系城市弱势困难群体的民生工程，是政府应提供的基本公共服务。2008年以来A省保障性住房建设在规模、覆盖率、保障水平等方面都有显著提升，但也面临着征地拆迁难、建设进度慢、资金压力大等问题。为此需要采取财政支持、税收优惠、金融支持等措施来提高A省保障性住房建设的保障能力。

关键词：保障性住房建设；公共服务；财政资金；税收优惠

1998年中国开始推行住房商品化、社会化改革，随之以经济适用住房为主的城镇居民保障性住房建设开始纳入政府职能范畴。此后，国家明确提出将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，打造以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

一、A省保障性住房建设现状

A省高度重视兼具民生与经济的城镇居民保障房建设。2007年以来省政府先后出台多份政策文件对全省保障性住房建设加以指导，且成效显著。

从2008年到2012年底，A省启动实施了123.43万套（户）保障性住房建设，开工建设各类保障性住房98.05万套（已竣工51.4万套），其中：廉租住房17.13万套，公共租赁住房19.9万套，经济适用住房9.95万套，限价商品住房5.56万套，城市棚户区改造28.89万户，国有工矿棚户区改造9.17万户，林区棚户区改造1.15万户，垦区危房改造6.3万户；发放租赁补贴，2012年底达25.38万户。另外，2008年前已经建设经济适用住房38.83万套，如果全部竣工后，A省实物保障可达136.88万套，货币保障和实物保障累计可达162.26万户。以每户按3人计算，可保障人数486.78万人，按2012年A省常住人口5779万人、城镇化率53.5%计算，A省城镇住房保障覆盖率可达到15.7%。

从调研数据来看，2012年，A省所属市县中有15个市县都将保障性住房建设纳入政府的重要工作，且做到了各类别保障性安居工程建设全覆盖。其中，业绩最为突出的五个市县保障性住房覆盖率分别达到21.71%、20.36%、15.16%、27.39%、20.84%，全部超过该省“十二五”规划确定城镇住房保障覆盖率15%的目标。另据统计，上述五个市县2012年底保障性住房实施数已大大超出本地低收入人均住房面积保障标准以下户数，城镇低收入住房困难群众的住房保障可以完全覆盖，低收入住房困难群众住房困难实现应保尽保。另外，调研县市廉租住房补贴发放范围不断拓展，现已覆盖至所辖乡镇城镇户籍低收入住房困难家庭。

二、A省保障性住房建设面临的挑战

尽管短期内A省保障房建设的成效显著，但离实现“居者有其屋”的宏大目标还相差较远，保障性住房建设还面临不少挑战。

（一）征地拆迁困难，项目建设用地落实难

在保障性安居工程建设中，征地拆迁难是项目落地的瓶颈问题。一是新老政策过渡引发的拆迁难题。由于新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》从2011年开始施行，新的征收条例实行前已取得房屋拆迁许可证的项目，仍适用于老的拆迁条例，加上新条例施行前尚未完成的拆迁项目司法强制执行难，影响了保障房的落地和建设进度。二是少数被拆迁对象期望过高引发的拆迁难。少数被拆迁户抱着一拆致富的想法，对补偿安置存有过高预期，难以达成拆迁补偿协议，同时集体土地上房屋征收缺乏制度性规定，特别是城中村、城乡结合部的集体土地房屋拆迁与国有土地房屋拆迁补偿存在价格差别，拆迁矛盾纠纷在一定时期内有所加剧。

（二）部分项目建设进度较慢

据调研了解，一个项目从最初选址、用地规划咨询，到项目立项、用地许可、建设规划许可、建筑许可、开工建设等共有12道程序，涉及22个部门，每个程序不到位，工程不能正常开工。据房管部门的数据，在正常条件下办理完各项审批手续，A省所属两个副省级城市分别需要207和169天，一般情况下项目前期工作需要半年多时间，如果遇上拆迁安置、地质等原因，项目落地时间可能要更长。项目主体工程建设时间倒不是很长，大约需一年左右时间，加上竣工后规划、消防、质量验收、工程审计等因素，一个项目从规划—建设—竣工—入住需要2～3年的时间。

（三）县市建设配套资金压力大

近几年，A省所属的保障房建设业绩最为突出的五个市县通过预算安排、土地出让收入、住房公积金增值收益、地方政府债券等途径筹集住房保障资金7457万元、6700万元、5741万元、25065万元、9639万元，相比2012年五县市35752万元、106705万元、56102万元、202622万元、47208万元的地方公共财政收入来说，资金筹措存在很大的困难。地方公共财政以保运转、保民生、促发展为主，公共财政难以足额安排保障性住房建设资金，土地出让收益和公积金增值收益少，加之

保障性住房筹资渠道相对单一，社会资本、民间资本参与度不高，筹措资金给地方政府带来巨大压力，上述几个市县近几年将大部分地方政府债券资金用于了保障性住房的建设。

（四）项目融资难度大

一是融资主体要求高。金融机构针对房屋建设项目的贷款对象一般为具备有开发资质的房地产企业。由于A省公共租赁住房现处于起步阶段，为确保完成目标任务，大部分地方采取鼓励用人单位自建公共租赁住房的方式予以解决。

二是贷款条件过于严苛。根据银监部门有关规定，新建保障性住房项目的放款条件必须“四证”齐全，即《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《土地使用权证》、《施工许可证》，棚户区改造项目则须取得《土地使用权证》，贷款条件过于苛刻。棚户区改造项目在取得《土地使用权证》时，征收补偿费用已支付完毕，基本没有融资需求。

三是融资成本较高。随着利率和存款准备金率连续数次上调，企业融资非常困难，融资成本也随之提高，虽然国家对廉租住房项目给予了明确的贷款利率下浮10%的优惠政策，但对公共租赁住房建设、棚户区改造等项目未明确利率优惠政策。

四是贷款期限较短。“十二五”期间公共租赁住房比重逐年提高，融资体量相对较大，贷款运行周期长，公共租赁住房收益主要是租金收入，从当前租金水平来看，租金收入仅能够偿付银行利息，却无力偿还银行贷款本金。

三、A省保障性住房建设的支持对策

（一）不断完善财政资金支持方式

一是继续给予财政资金支持。在现行保障性安居工程支持类别和支持标准基础上，中央财政应继续对中西部地区保障性住房建设给予专项补助资金支持，帮助中西部地区保障性住房建设。按照“省级负总责，市县抓落实”的要求，进一步强化市县政府保障性住房建设管理的主体责任，强化各项政策的落实，一是通过财政预算安排包括地方政府债券资金在内的资金；二是从土地出让收益、住房公积金增值收益、城市公用事业附加、城市基础设施配套费，以及国有资本经营收益等多渠道筹集资金。三是继续减免保障性住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金，降低保障性住房建设成本。

二是统筹使用中央补助资金。针对保障性安居工程类别多，专项补助资金用途不一，补助标准不一，存在多头投入，多头管理，不利于地方统筹保障性住房建设的各类资源，不利于提高资金使用效率的问题，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房，为此中央补助的廉租住房保障专项资金、中央补助公共租赁住房专项资金、中央补助城市棚户区改造专项资金、中央新建廉租住房预算内投资补助资金的使用在政策上应予整合使用，结合保障性住房由县市政府组织实施的实际，在完成各类保障性住房建设任务的前提下，应赋权地方政府统筹打通使用中央补助的各类保障性住房专项资金。

三是发挥财政资金的引导作用。利用市场机制，吸纳市场资金进入住房保障领域。一是对贷款利息给予补贴，即通过财政补偿差额利息，保障市场主体的利润空间；二是政府提供保证或担保，即政府采用保证或担保特定贷款群体偿还贷款本息的方式，降低贷款市场信用风险，增加中低收入群体的住房支付能力。法国于1993年设立了住房贷款担保基金，向使用零利率贷款的借款人提供担保，政府则向基金提供反担保，承担基金破产债务风险。

（二）完善保障性住房建设和运营税收优惠政策

财政部、国家税务总局《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关税收政策规定的通知》（财税[2008]24号），财政部、国家税务总局《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》（财税[2010]88号），明确了廉租住房、公共租赁住房建设和运营的相关税收优惠政策，对廉租住房、公共租赁住房建设和运营起到了一定的支持作用。财税[2010]88号文规定，有关公共租赁住房建设运营的税收优惠政策执行期限暂定为3年，而公共租赁住房从建设到分配入住一般需要2～3年时间，按照这一规定，大多数公共租赁住房建成后就享受不到免征城镇土地使用税、租金收入营业税和房产税的政策优惠了。从实际来看，相对于公共租赁住房建设中的土地成本、建设成本等投入，通过公租房租金收入的税收优惠政策不能满足开发商快速收回公租房投资的要求，因此，也难以吸引开发商参与公租房的运营管理。同时，保障性住房住居对象皆为中低收入群体，物业管理费收取较为困难，保障房的维护管理负担较重，下一步保障性住房的主要问题将由建设转为经营管理上，公租房小区物业管理单位收取物业费等服务性收费的税收问题应予考虑。为此：一是延续实施公租房建设和运营的税收优惠政策，不再设置优惠期限。二是按照公共租赁住房和廉租住房并轨运行的要求，统一公共租赁住房和廉租住房税收优惠政策。三是完善公租房建设和经营管理的税收优惠政策规定，对公租房经营单位取得的物业费等服务性收费收入给予一定期限免征营业税的优惠政策。

（三）加大金融资金对保障性住房建设支持力度

以政府的财力，不可能也完全没有必要独立承担建设足够保障性住房的责任。因此需要在政府的主导下，积极发挥市场机制的作用、调动市场主体的力量，吸引社会力量参与到保障性住房建设过程中来。中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》（银发[2011]193号），明确政府投资建设公租房的融资平台公司条件、项目资本金比例、贷款期限、运作方式等政策，并给予还款保障、贷款利率优惠等规定，对其他机构投资建设的公租房项目可按商业原则发放贷款。从A省市县运作情况看，由于公租房项目资产抵押不够，盈利能力差，且贷款周期长，很少能够以公租房项目名义借入贷款的。为此有必要建立与当前保障性住房建设相适应的金融资金支持机制，一是从中央层面要指定专门的金融机构，赋予其在一定时期内对保障性住房建设的融资职能，通过定额发行住宅金融债券作为其资金来源，实行专项管理、专项贷款。二是适当放宽地方保障性住房建设承借贷款的条件，建立单独保障性住房贷款通道，对政府融资平台借款的，将其纳入地方政府债务管理，地方政府明确还款保证后及时给予放款，对其他机构投资建设的保障房项目，可以项目批复文书、土地等资产抵押给予放款。三是实行优惠贷款利率，对保障性住房建设贷款

利率统一按基准贷款利率的90%执行，其优惠部分由总行汇总报经相关部门审核认定后，由国家财政给予补贴。四是优化贷款结构，增加中长期贷款，延长还款期限，切实解决保障性住房建设运营盈亏平衡周期长的问题。

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