分权与制衡：高职院校内部治理的重要着力点

我国的高职教育开始于上世纪中后期 [1]，并随着社会的发展而逐步上升为国家战略 [2]。在国家支持、市场需求旺盛、生源压力持续存在的大背景下，高度集中的、传统的内部管理体制已经不再适合高职院校的发展需要。与此同时，高职院校与本科院校在职责定位、办学模式、教学管理等诸多方面存在差异，单纯地借鉴本科院校的两级管理模式，只能导致“事权下移，财权、人权仍然集中在校级”的结果 [3]。2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》当中，为高职教育提出了建设适应发展需求、产教深度融合、衔接中职的中国特色、世界水平的任务目标，这就使如何结合高职院校办学实际，进一步完善内部治理结构，成为关系高职教育发展全局的重大课题。从当前的研究来看，搞好高校内部治理的核心在于处理好分权与制衡的关系。

1　分权和制衡学说及其高职院校内部治理中的适用性分析

分权制衡学说是由古希腊哲学家亚里士多德的分权思想演变发展而来的。亚里士多德以“法治优于人治”为出发点，提出了将政府的权力分解为讨论、执行和司法三个要素。后来，资产阶级便以亚里士多德的分权思想为基础，提出了分权制衡说，主张将国家的立法权、执法权和司法权交由三个不同的国家机关行使，使三种权力相互牵制、相互约束，防止出现独断专行的局面。法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》当中特别提出，只有约束权力，才能防止权力被滥用，才能保障人民的自由；而当国家权力集中于一个人或一个机关手里时，人民便不再具有自由了 [4]。

与普通本科院校相比，高职院校除了具有高等教育的属性之外，还在人才培养、社会服务等方面呈现出了职业教育属性。这也就意味着，高职院校既要完成现代科学、现代参化、现代管理和专业知识为基础的高智力水平的教育；也要围绕生产、管理和服务一线岗位需求，开展以实用性、针对性和综合性为特征，以必须、够用为度的职业本位教育。高职院校的特殊性使之成为典型的利益相关者组织。在去行政化改革的大背景下，高校“管评办”分离已经成为必然趋势，高职院校与利益主体之间建立起了“委托—代理关系”，高职院校的治理目的也就演变成了通过“政校分开、管办分离”和内部多元化利益主体相互关系的协调，实现代理成本的降低和办学效益的提高。这样一来，其治理结构的本质就归结为权力与利益的规则体系。高职院校内部治理的研究与实践就是为了建立一种组织框架和机制，通过权力分配、制约和利益实现的制度、体制及机制的建构，形成能够应对多元利益冲突需要的决策机构。面对多元化的利益主体，提高高职院校内部治理的有效性，就意味着以利益相关者的组织属性特征为依据，根据实际需要，将决策控制权合理地分配给不同的治理主体，使不同的治理主体之间实现权力的依赖与制约关系，有效地避免“内部人控制”现象，消除权力异化风险。这实际上也就是分权制衡学说在高校内部管理当中的具体应用 [5]。

2　高职院校内部治理现状分析

从高职院校的发展历史来看，真正大规模地举办或者设立高职院校只是近十几年的事。尽管起步晚，但高职教育也乘着高校扩招的春风，为国家和地区经济社会的发展提供了大量的人才支撑，也在艰辛的探索当中取得了令人鼓舞的成绩。但是，从总体上来看，我国典型的高职院校管理模式主要决定于国家教育制度，而并非利益相关者的主观设计与选择，所积累的矛盾和问题也越来越突出。

2.1 领导权和监督权失衡，经浅会出现两个“一把手”的现象

根据《高等教育法》，我国的高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，其目的是为了凸显高校的公共性特征。但从实践来看，党委书记成了逻辑上的负责人，出现了党委的“统一领导”和校长“全面负责”之间的矛盾，经浅会出现两个“一把手”的现象，而这也是高校内部治理当中各种问题产生的重要原因。与此同时，高职院校的监督机构也并没有发挥其应有的作用，校委会实际上也只是一个议事机构，没有办法对党委和校长的决策进行监督和约束。教代会制度也由于领导和群众的认识不足、自身工作薄弱等原因而流于形式。遇有重大事项，所有的决策都由校长或党委书记做出决定，形成了“领导决定，基层执行”的工作模式。

2.2 学术权与行政权失衡，滋长了高职院校内部的不正之风

在高职院校内部治理当中，行政权与学术权之间存在严重的失衡与冲突。尽管高校去行政化管理一提再提，但高职院校内部管理“机关化”的现象并未从根本上改变，通过行政权力来干预甚至取代学术权力的现象时有发生，以学术委员会、教师职称评定委员会等为代表的学术组织只不过是一种形式上的存在，难以发挥其应有的学术权力。再加上校委会、教代会制度的缺失，学者难以参与到学校决策的制定过程当中，与学术相关的资源分配也转而由行政机关完成，学术事务呈现出了间接的“行政化”趋势，教学科研人员想维护自身利益，就必然要花费大量的精力去经营“权术”，滋长了高职院校内部的不正之风。

2.3缺失有效的权力监督制约机制，民主监督管理流于形式

尽管《高等教育法》当中将教职工代表大会确定为教职工参与民主监督管理的基本形式，但实际情况令人堪忧。由于相关制度当中，并没有给出有效的权力实现途径，对于大多数高职院校来说，教代会形同虚设，根本不可能行使其应有的监督和制约权，最终使得民主参与机制失灵，学校领导不重视、教职工参与意识淡薄等问题油然而生。长期以来，教职工对学校整体建设缺乏关注，使学校的决策在执行过程中缺少了群众基础，形成了决策“效率”高而执行成本“大”的现象。

2.4 权责分配不合理，服务意识差

从演进历程来看，我国的高职院校多是由中职学校升格而来。在我国长期的计划经济体制影响下，中职学校确立专业和教育模式的依据是行业(企业)的人才需求，升格为高职院校之后，这些院校仍然在沿用这一模式。由于统一集中、简单直接的扁平化的管理体制更有利于高职院校保持鲜明的职教特色并魏利实现转型，但并不利于高职院校对时代特性的把握，使之难以深刻地认识高职院校制度建设的意义。从现实情况来看，尽管高职院校都借鉴本科院校的管理模式，实行了系部管理，但职能划分过于宏观，系部缺乏办学自主权，在学科发展、课程建设、资金支配等方面都需要经过校级职能部门的审核才能执行，没有实现实质意义上的管理重心下移，难以适应市场经济对高等职业教育的发展需求 [6]。

3　以分权和制衡为基础的高职院校内部治理思路分析

3.1转变管理理念，明确价值定位和管理框架

以分权和制衡为基础的高职院校内部治理更多的不是在管理体制上的改革，而是管理理念上的转变，是更加突出高职院校为区域经济发展服务的职能。因此，我们认为，以分权和制衡为基础，调整高职院校内部治理结构的前提是管理理念的转变。

对于高职院校来说，管理理念转变的核心就是正确处理学术权力和行政权力的关系 [7]。首先，高职院校必须明确自身的价值定位。与普通高等教育不同，高职教育是以地方社会经济发展需要的生产、管理、服务一线所需的应用型人才为培养对象的，其人才培养模式应该与生产一线的人才要求相符，其评价标准是毕业生是否与社会需求相符、是否具有实际工作能力。因此，高职院校必须摆脱教育产业化和“官本位”参化的影响，回归到学术范畴、回归到教书育人、服务社会的轨道上来。具体来说，就是要强化高职院校的学术性，使高职教师的学术研究、系部的专业设置和教学改革具有更大的自由度，减少行政干预对教师的教学和学术研究的影响，使之有更多的精力和时间来开展教学和科研，使高职院校成为技能型人才成长的发动机、技术转化为生产力的孵化器。

3.2管理部门整合，促进管理人员素质的提高

就目前来说，高职院校的管理体制呈现出了统一集中、简单直接的扁平化特征。尽管很多高职院校已经开始借鉴本科院校的管理模式，但仍未达到“精简、统一、效能”的目的。因此，高职院校应该在机构设置上有新的突破，按照教学、科研、生产经营、后勤服务、人事组织等不同职能整合组建管理机构，剥离原有的职能界限模糊的附属机关和行政职能部门，实现教学与行政、教学与服务、行政与党务的分开管理，明确各机构的职责，防止多头领导导致的令出多门、责任推诿的现象 [8]。

在调整行政部门的同时，还要不断提高管理人员的素质。一方面，高职院校要以机构改革为契机，重新核定教学、科研和管理人岗位与人员安排，以工作量为标准进行人员分配，实现“设岗求人”。另一方面，还要不断完善人事管理制度，逐步推行岗位目标聘用制，营造出“能上能下、能进能出”的合理氛围，杜绝由于没有竞争压力而出现的办事效率低、服务态度差和工作主动性不强等问题。

3.3二元交融互补，重建校内权力机构

首先，要从法律层面保证学术权力应有的地位，使学术权力得到应有的承认与尊重，在校内的学术管理制度当中明确学术权力的地位和权威，为其效能的发挥建立制度保障；其次，要对学术要力与行政权力进行辩证分析。高职院校属于高职范畴，具有学术性，这使学术权力与行政权力在交叉重叠的同时又相互分离、相互冲突，必须明确规范二者发挥作用的领域和范围，使之实现分工、合作和相互制约。在组织体制上，两者应该尽可能地相互结合、相互渗透、彼此合作，但在权力优化时，又必须适当收敛行政权力的管辖范围，适度加大学术权力的比重，逐步消除由“官本位”思考所带来的不良影响，建立起一支专兼结合、高效多元的行政管理队伍。在管理过程中，要不断地调整职能部门的职责，使之转移到幕后，使管理重心真实下移，推行目标管理，建立以学术和学科为中心、以服务和咨询为重点的管理运行机制，促进行政权力和学术权力建立和谐关系。与此同时，要不断健全学术委员会、职称评审委员会等学术性组织，使专家、学者更多地参与到学校重大事项的管理与决策活动当中，使专家、学者、教授拥有必要的发言权，充分发挥他们在学校内部治理当中的作用，提高学校决策的科学性。

3.4推行民主管理，充分发挥学术权力的作用

在科学管理和现代管理当中，民主管理是不可愈越的话题。没有民主化的管理，就称不上是科学化、现代化的管理。只有民主治校，才能发挥出学术权力的作用。在高职院校当中，聚集了大量的高级知识分子，他们与社会生产实践联系紧密，思想活跃，识辩能力强，这就使高职院校的民主管理具有了良好的群众基础。要做到民主管理，首先，要进一步强化领导干部的民主意识，使之主动接受群众监督；其次，要建立与民主管理相适应的党代会、教代会等相关制度，充分发挥学科带头人、民主党派在学校管理当中的作用；其三，要不断增加管理干部任用的透明度，在部分岗位推行直接选举制度，使教职工有权参与管理干部的任免活动。总之，只有高度民主的管理才更适合高职院校的发展，才能充分发挥出学术权力的作用[8,9]。

参考参参

[1]杨杨杨.公立高等职业院校内部治理结构研究[D].湖南大学，2012

[2 ]国务院关于加快发展现代职业教育的决定国发〔2014〕19 号.

[3]王海王,张兴.高校实行两级管理的理论与实践[J].重重交通大学学报,2010(4)：101-103.

[4]余善云.基于分权权制衡视角的大学内部治理研究[J].天津电大学报,2013(3)：55-58.

[5]王明清.现代大学制度视域下我国公立高校内部治理结构改革[J].黑龙江高教研究,2013(7)：1-4.

[6]杨建国,刘刘刘,朱小朱.高等职业院校内部治理结构研究[J].当代职业教育,2012(10)：4-7.

[7]范胡,孙胡胡.论“大部制”改革在高校内部管理中的应用[J].辽宁行政学院学报,2013(11)：86-89.

[8]徐徐.对高校内部学术权力与行政权力的探究——基于“分权制衡理论”的分析[J].吉吉教育(高教),2010(1)：15-16.

[9]邸峰.高校管理中的权力制衡研究[D].太原理工大学,2012.

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