以卡迪夫为例简析英国城市规划历程和城市更新

綦晓萌

(重庆大学建筑与城规学院，重庆 400030)

以卡迪夫为例简析英国城市规划历程和城市更新

綦晓萌

(重庆大学建筑与城规学院，重庆 400030)

文章通过对英国城乡规划组织架构和层级的简析，结合以卡迪夫市城市更新为案例的相关城市形象的营造的政策，梳理出在城市更新中城市的城市意义。

英国； 城市； 规划； 更新

1 英国城市规划简析

1.1 规划机构与规划框架

英国整个规划历史对世界的影响和贡献我们都有目共睹并不能小觑，但就二战结束以后，除了对战争带来的城市及社会问题的改良，如，应对人口及失业人口的增长，工业格局的转变等问题外，还对新城的扩建、公共自然资源、道路市政等方面的规划做了更深一步的开发与实践活动。其中值得深思的是城市规划作为一种协调利益的手段或者工具已经被一系列不同范围的战略政策所侵蚀成为政府组织机构的傀儡。战争的胜利让英国有自信并乐观地认为一个全新更好的英国会被建设起来。新的信念被用以军事行动来实施。缺乏深思熟虑与过度的乐观，使规划规模过于宏大，被认为是乌托邦式的幻想。

1.2 规划同市场的关联性

欧盟的不断壮大和扩张致使城市规划不仅仅要处于国家层面或国家以下层级考虑，更发展为一种国与国之间的政府之间的博弈。欧盟各国在相互利用的同时也存在对资源贪婪的占有欲望。这让规划也卷入了全球化的经济浪潮中。城镇规划经济学一面日益凸显，除了政治外，市场也足以成为主导城市发展方面的重要因素之一。规划市场性和政治性相互依赖，是规划活动成为一种求同存异的协作关系。随着对土地价值认识的增强，全球性城市逐渐摆脱政治力量的控制，市场与需求之间相互制衡的关系凸显，合作的概念在英国得到广泛的传播与支持，规划行为也逐渐接受市场手段，进行着从大规划到小规划的演变。

当规划与市场相关联时，那么必然出现了一种政治行为，权力下放(Devolution)。1997年以后的布莱尔政府，为城市规划革命性的转变起了很大的推动作用。这一理念一直是英国规划界不断强调的重要政治理论支持之一，布莱尔执政期间的一系列根性的法律变化和其欧盟成员国的身份让英国政府的权力削减，权力下放不仅在二十世纪末，以至于现在，也都是政府机制影响规划活动的重要因素。

1.3 多层级的城市

整个欧洲的政治权力分布体系是一个多层级的统治，从超国家级、国家级、副国家级、区域级、地区级、直到邻里级别，每一层级所能传递的不同功能的效率也不同。例如，贸易和市场整合的相关政策在欧盟级别层面上传达更为有效。国防和政府财政收入的再分配方面需要在国家级层面上展开。在分配其他公共产品上需要基于不同国家不同的具体情况具体分析。一个国家的人口愈多，越应分配更多种类的公共商品，这则需要在国家级和地区级之间进行协调，即区域层面。

欧联邦国家由于在地缘上的联系而结成联邦，是一种地理上概念，也可以说是一个过程。欧盟不断地扩大，不断地吸纳周边各国，总有一天欧盟的扩大会截止。欧洲的确是先进的发达的，同样显示在政策上。欧盟可以说是全球化的一个缩影，或者是未来全球化的趋势。欧洲各国率先完成了欧洲化的协作，若将其直接放大，是不是也正是全球化的结果，又是否是分形理论在政治上的应用。从权力的纵向分配上来看，欧盟成员国的身份让欧洲大部分国家的城乡规划多了一个超越国家级别的层面。不断增强的欧洲影响力促使国际间跨境跨国的规划的形成。欧盟尺度下的规划注重经济竞争力的增强，社会的和谐与融合，可持续的生态发展等。各国的活动都不再仅仅受到一个国家的限制，而是在多个国家相互制衡下进行的。权力除了在下放的同时，也逐渐向更高层面的方面游离。欧盟的建立，引发人们对空间发展走向的关注，虽然欧盟旨在协调各成员国之间的资源分配和利益关系，但其空间规划权力上存在不公正性与不确定性。主席国在成员国之间轮转更替虽然能够在一定程度上解决霸权现象，但破坏了规划过程中重要的连续性。上届、本届和候选国三国共同执政的体制下，权力分配到三个国家，也加强了每届主席执政的连续性，但仍不能均衡地可持续进行规划活动。

1.4 国家层面的土地规划

英国是由苏格兰、英格兰、威尔士、北爱尔兰组成的联邦国家，并没有国家层面的土地利用规划，也不存在相应的全国性空间规划或者规划政策。英国的规划也是相应地各自展开的。在威尔士和苏格兰地区，政府结构由两层级到单层级转化。在两层层级中，上层被称为国会或者区域议会，下层被称为区级议会或者城市议会。自1996年起，四个国家也都逐渐从双层级向单层次的政治体制转变。如威尔士两个层级的8个国家级议会和37个区级议会改为单一层级的22个统一议会，英格兰也形成了多个郡级政府。在地方发展中，确立的也只是一个框架而不是规划，囊括了当地发展的相关文件及组织架构。

1.5 土地利用的本质

从土地利用的特点的角度来看，英国的城市规划的作用是协调土地利用中产生的利益冲突和不同利益组织机构的争论，而不像欧美其他地区，强调对私有财产以及所有权的保护上。自由裁量权这一概念，是英国规划体系中最为显著的特点之一。也正是这种特点增强了评判或者评估公共事件时的灵活性。自由裁量权得以广泛的应用，除了其应对变化的灵活性外，也是规划行为本身的复杂性，在实践过程中，我们很难发现一个完美的设计方案或者策略来处理各种问题。一方面人们对规划的理解不同，自然对规划实施的结果也有着不同的理解。这就导致了个体对规划的不认同或者是对政府部门的不信任，争论的产生不仅扩大了规划成果中必然的、情有可原的瑕疵，也让规划个案实施的难度加大。

1.6 住房政策与城市更新

英国住房政策也是经历由拆除到更新的过程。在19世纪工业革命留下的住宅，以当代的生活标准来看，他们已经不能满足当今生活的需求了。二战前后拆除住房和清除贫民窟的行动和当今中国拆除房屋的情况相似。但自从20世纪90年代开始，住房从拆除转向了更新。其中包括乡绅化、体面住房的运动。首先是对不合格的房屋制定各方面的基本标准，再对单个房屋的修缮，再到后来的对建筑群体的修缮和邻里更新的评估。也是一个从物质层面的修葺到对社区价值的改善。十年前，全国的舒适性住房标准也进一步更新，添加了包括对炎热和严寒抵抗度，房屋的拥挤度、供水等问题，标准日渐增高。

十多年前在卡迪夫港口投资的商业项目与十年后的今天才彰显出其重要的休闲功能。城市的更新更强调的是对邻里关系和社区的复兴。包括现在来讲，规划业界内的关注点也多集中在生态、住房、区域等方面，但对于增加就业等问题的深入研究和成果还是停滞不前。

2 以卡迪夫为例的城市形象更新

1975年以后，卡迪夫在后工业经济时代的发展以及当地政府的影响和城镇规划等方面对城市特点等方面进行阐述分析。卡迪夫市作为曾经的煤矿工业都市，到如今的威尔士首府，在国家层面以及国际层面上，正经历着后工业时代的转型，面对全球化的进行反思，寻求独具一格的城市特点成为城市的重要发展方向。城市从1955年至2020年，由一个国家省会，逐渐成长为一个优异的港口城市变化的过程，以及其持续转型的动态特征。当地政府通过大范围的政策驱动以及和其他政府机构企业的合作，促进经济、社会、文化、物质空间以及环境等多方面的转型，使得卡迪夫市成为能够活跃在世界舞台上的欧洲中型首都城市。

2.1 卡迪夫市城市形象更新的背景

自二战重建以后，英国的城市规划主要以城市重建、城市再开发、城市更新等几个过程，在这其中的城市规划法案政策层出不穷，大同小异，主要针对的城市开发重点不同，说法名目也就颇为繁多。但城市再生(Urban Regeneration)将城市规划从以物质空间规划为重点转向以城市非物质方面为主导的城市规划，在经济、环境、文化、社会等各方面的生活进行改善。在1970年代，卡迪夫的主要煤矿钢铁等产业的工厂关闭，导致城市人口下降与城市的衰落。此时的城市需要转型，新一轮的城市营销由此产生。

2.2 产业的转型与更新

在全球化的经济环境中，经过城市的经济发展理论与实践的分析与总结，城市竞争力、城市企业、和城市的自我推广，成为促进经济增长的重要部分。在微观经济学的认识中，企业竞争力被扩展到城市、区域或者国家竞争力的层面。城市地理边界范围内的企业经济优势以及城市整体的经济现状，如繁荣程度、财富、居住条件等也是作为衡量城市竞争力的重要指标。然而，城市经济，并不能与企业的运作和竞争相提并论，在政策决策当中，对于区域竞争力的痴迷可能导致不佳的城市经济发展策略。在区域经济中，竞争力被认为是相对狭隘的概念，在对区域经济发展的理论和政策制定上会产生较严重的局限性。

由此，在新的全球化经济模式下，城市传统的优势，如卡迪夫的煤矿、钢铁、及其运输产业等已经不能够吸引投资。知识、技能以及创新成为提升城市竞争力的主要因素。一个地区的知识的生产、技术和创造性的能力决定了它能否吸引投资，并代表了本地区的竞争能力。资本并不单纯的代表着劳动力，这一时期知识，人才及该地区的创新能力也成为了竞争的主要方向。在劳动力和劳动市场的全球化转移和重置中，新一轮的竞争又重新展开。英国作为资本主义社会中的佼佼者和领路人，金融业等第三产业也逐渐发展起来，卡迪夫市作为威尔士的首府，自然不甘落后，政府投资与企业发展的模式，居民职业技能与生活环境的提高，以及市政、基础设施和相关服务的升级都有所升级。

在产业转型中，其本质是劳动力的转型或者转移。技能、知识成为劳动力所要具备的基本素质之一。虽然在空间物质条件上，卡迪夫市努力营造着良好的生活、娱乐的氛围，但吸引投资的能力仍然有限。相反，在当前的物质空间基础上，金融业的良性发展必然能够如规划所愿吸引着劳动力与人口的增加。然而城市在后工业时代的转型与重构上的努力，仅仅算是成功了一半。

2.3 大事件的城市形象营造

在对未来的展望中，城市提出了大事件的策划和节庆活动对于城市形象和城市发展提高的重要性。所谓的事件，即以城市或者中心区承办的各种活动，比如每年定期在卡迪夫港湾举办的美食节、英式橄榄球球赛等大事件，或者神秘博士体验馆(神秘博士为英国著名电视系列剧)、卡迪夫剧院、卡迪夫城堡内展开的各种活动。

在最近于卡迪夫市举办的北约经济峰会，充分体现了大事件对城市知名度提升的重要性，一方面，各种国际内外对北约峰会的关注，不仅仅聚焦到会议本身，举办会议的城市，也备受瞩目。这和国内很多城市利用大事件提升国际地位的策略相类似，如北京的奥运会，上海的世博会，巴西的世界杯等等。另一方面，城市为举办会议也在城市美化与推广上下足了功夫。卡迪夫城堡，皇家音乐学院，卡迪夫港湾等著名场所，也作为会议的举办场所和各国领导的参观目的地。对于这些建筑或空间的改造，也标榜着人本主义为伊始的建设，其实际也更多的为整个城市的发展做出了贡献，可谓为一举多得。相比国内对于大事件的大拆大建，卡迪夫将原有的建筑做进一步的更新的做法，更加体现了其可持续的理念。最后，在从城市到以区域联动邻近城市为发展的理念出发，周边的纽波特市，也作为峰会的参观或举办场所，为这座小城也带来了声誉以及经济上的效益。但必须指出，这种大事件的影响力通常是即时的，短期的。能否营造长期的大事件的发生，成为城市努力的方向之一。

2.4 微观物质空间的改造

卡迪夫城市更新仍然是在某些经济或者社会方面主导下的城市设计改造，包括对商业中心的建设，具体到地标性建筑物的形态，景观节点的细化，维多利亚时期古建筑的维护，市政设施系统的进一步完善等等，从人们的生活和对城市的具体感受入手，对城市空间与景观的改造。从本质上来看，自20世纪70年代以来的改造，除了经济形势大环境中的衰退外，后现代主义思潮对现代主义的冲击，也是影响城市发展建设转型的重要原因之一。另外，全球化的产业调整与劳动市场的转移，作为资本的转移，也导致了包括英国在内欧洲很多城市的转型。在之后的城市改造中，方案具体到对街区绿化、景观以及城市标志建筑的细节中，也侧面反映出景观都市主义影响下的对于现代主义的批判和改造。增加人口，注重生活的品质等成为城市更新的重点。

3 小结

虽然城市更新的过程中不断强调卡迪夫作为威尔士首府，应该具有欧洲中型城市所具备的首都形象，但在首都形象的经营上似乎和中国有着很大的不同。首先，便是对首都形象的定位，但究竟何为城市形象，何为首都形象，作为对现有规划方案的概述与评价，通过反复强调的首都形象，也只是在通过一种近似于关于城市的美化运动，或者说是对事件发生的策划与推广。首先通过对物质空间的改造，其次对于城市活动的宣传与推广，进而提升城市知名度，才是作为主要首都城市形象的包装与强化。

[1] Hooper, A and Punter, J.2007. Capital Cardiff, 1975-2020. Cardiff: University of Wales Press

[2] Cullingworth, B and Nadin, V. 2006.Town and Country Planning in the UK. London: Routledge

[3] Jones,P. and Evans,J. 2013. Urban Regeneration in the UK: Boom, Bust and Recovery.London: SAGE Publications

[4] Thomas,H.2014. Constructing a Capital: The Local Politics of Planning in Cardiff.London: Routledge

綦晓萌(1988～)，女，在读研究生。

TU984.3

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[定稿日期]2015-03-17