法治视阈下农民“信访不信法”消极心态的产生与破解对策

文/ 谷 玲（中共河南省委党校，河南郑州 450002）

法治视阈下农民“信访不信法”消极心态的产生与破解对策

文/ 谷 玲（中共河南省委党校，河南郑州 450002）

当前我国农村基层信访大量发生已有“常态化”倾向。破解农民“信访不信法“的对策是：强化法律在化解矛盾中的权威地位，将信访纳入法律手段保障农民的各项权利，加强法治宣传，培养知法、懂法并会用法的农民。

法治 “信访不信法” 原因 对策

当前我国农村基层信访的大量发生似乎已有“常态化”的倾向，在一些敏感的领域，如拆迁补偿、土地流转、土地征用、村委会选举等领域就特别突出。因此，农民“信访不信法”消极心态的出现和破解已经不再单纯化为一些社会现象，而是迫切地需要对它进行制度化的考量。中共十八届四中全会提出 “要强化法律在化解矛盾中的权威地位”，那么对于如何将法律的权威融入到我国乡村社会法治化建设的过程之中仍是重大课题，即：使法律成为保障农民权利实现的最有效的手段，实现社会的公平和正义，就是摆在我们面前的突出问题。我国农民在经历了权利意识的初醒之后，已逐渐懂得运用规则去伸张权利。但是近几年却出现了对“信访”维权的过渡依赖，这使得我们的法治道路出现了一些挫折。

一、“信访不信法”消极心态形成的主要特征

农民信访问题的实质是权利救济问题，农村信访案件的大量发生凸显了我国农民权利保障手段的缺失。那么在纠纷发生时究竟会做出什么样的选择，用哪种方式更有利于维护自身的权利，这是一个利益判断、制度选择、同时也是一个心理纠结的过程。虽然对这个最终决定起决定性的因素有很多，但是根据对已有案例的统计，农民“信访不信法”的选择普遍占优，其主要特征有以下几方面。

（一）主动性与被动性兼具。农村基层信访的大量发生，一方面表明农民对信访解决纠纷的过分选择，即十分相信通过信访能够解决问题；或者是故意打法律与政策的擦边球，有些难以走正常法律途径的问题就毫不犹豫地选择信访。另一方面表明部分农民对信访的无奈选择，即通过正常的法律渠道往往困难重重，甚至远远超出了自己的承受之力，此时通过信访反倒有可能“赌”赢。

（二）及时性与有效性兼具。相较法律要求的正当程序以及客观公正，信访更侧重于问题“及时和圆满”的解决。在“大维稳”的严峻形势要求下，有关领导干部对信访事件，尤其是极易诱发的群体性事件高度警戒，各部门联合成立应对“全民信访”的大接待，使得对信访问题的处理多采用“特事特办”或“集中办理”，使许多问题最终获得“圆满的解决”。

（三）利益优先性。相较走司法的程序和追求可预期利益而言，信访人几乎零成本的付出，却换回高收益的回报。司法对程序性、时效性都有严格的规定，必须要严格遵守。但是一旦选择信访，就是几乎不需要花费任何费用也无需等待时间，又能得到较高的收益。也就是发生了从“维权”到“谋利”的心态演绎。各种越级、越位、甚至是无理上访的发生多是出于对“一己之私利”的满足。这种私利有时并不仅仅是纠纷中涉及的利益，而是企图借此谋求的其它利益。据对部分农村的调查发现，农村的有些待遇比如低保、补偿等并没有完全按照政策要求发放，而是给于了一些长期上访的“难缠户”。在利益的诱导下，许多上访人选择上访的理由并非是想真正的解决纠纷，而是为了满足自己某些特殊的要求。

（四）无奈性。盲目、跟风以及以小博大的侥幸心理使上访之路走起来更轻松。甚至对一部分信访人的调查发现，他们知法懂法，但却表示出了对法律的不信任，不相信法律能够还给他们期待的利益。他们认为自己的“理”不能够获得法律的充分保障，而只能另辟蹊径。

（五）行为无序性。哭、缠、闹、要以及行为的偶发性、突然性使人防不胜防。农民信访人选择信访往往不是走可以预期的行为模式，而是采取的方法多式方样、不走套路、不按常规出牌，常常以达到最终目的为目标，丝毫不考虑手段的合法性和正当性，以此为诱因也极易引发一些群体性事件，给社会稳定带来恶劣的影响，成为社会治理的突出难题。

二、“信访不信法”消极心态形成的具体原因

（一）利益驱动因素。对利益的追求可能源自市场经济条件下的人的本性，尤其是在农村，农民更容易选择做“利益人”而非“理性人”。考虑到信访在化解纠纷方面比法律的突出“优点”，更能“体察民情”和“维护民意”，比如：对无理要求的变相满足；对违法利益的变相容忍以及对当事人的无比宽容，等等。这些都会造成当事人的选择更多地追求现实的利益，而不是信奉法律并愿意主动遵守规则。

（二）文化传统因素。受我国传统法律文化的影响，四千余年古代法向短短百余年现代法的急促转变间，由于没有时间充分化解内部的危机，使传统法律的“泛道德化”倾向、法律的“治人”以及“无讼”等观念早已根深蒂固地扎根于中国人的内心。特别是农村乡土社会的传统情结更甚。乡土“熟人社会”使得农民愿意信奉熟人、关系、门路，不愿意相信陌生人（如律师、法官）；相信“青天大老爷”、“上一级政府”，相信“权”大于相信“法”，而不是选择依靠和遵守规则。再加上信访的“个案”处理结果更助长了对法治公平正义的消减。总之，农村法治文化建设的相对迟滞，使法治权威难以有效树立。

（三）制度的因素。如果说以上的原因都比较具有外部性和长期性，那么制度的原因则更具有现实性和短期性。主要表现有：第一、制度供给的“缺失”。当前农村基层组织建设的问题颇多，自治往往难以充分有效的实现。具体问题表现在：基层领导干部工作重在“外围”不出事，缺少“内部”搞建设；重在“堵”难在“疏”；重在“形式”难在“内容”。因此，缺少对农民利益的切实保障。第二、制度的“侵权”。信访制度在实际社会中的运用早已超出它本来的功能，这种不当甚至粗暴越位打破了制度设计之初它与法律的功能配合，使原本应当并行和互为补充的关系变成了你中有我、我中有你的尴尬境地。严重消减甚至阻碍了法治功能的正常发挥。第三、制度的“漏洞”。对农民权利的保障不充分。例如：欠缺合理的利益表达机制，农民缺少“话语权”、更没有“代言人”，在争取利益时往往是“孤军奋斗”、“孤家寡人”；欠缺政治参与意识，不是“不愿意”，而是“不能够”；农民的知情权缺乏保障，往往是事后的“被告知”。

（四）法制的因素。2010年形成中国特色社会主义法律体系后便进入了一个具有系统法律的时代，也基本上解决了无法可依的状况，这确实是法律体系方面的重大进步。与此同时，法律体系还存在各种各样的问题，尤其是与基层有关的法律体系还不是很全面。法律的应然与实然状态不免存在巨大差距，在我国农村需要怎样的法治环境，需要在制度设计层面作出怎样不同的选择？即在我国全力推进法治化建设的进程之中，如何破解乡村社会结构与法治系统结构的协调难题，让法治做到“入乡随俗”。比如：仍有因现有法律涵盖不全而出现找不到适用法律的状况；部分法律还不接地气，与各地具体情况不衔接；部分法律规定的还不够精细，没有关切到人们的日常生活。因此直到目前，法律在农村社会生活中的作用发挥仍十分有限，农民不懂法、不信法、不用法的一系列问题都比较突出。而一部好的法律必须要充分体现和保障人民群众的利益，让人们体会到法治的关怀、法治的力量，离开了法治就什么也干不了。真正让法治走进人们的生活，它才能成为引领人们的思考方式和行为准则。

（五）农民个人因素。农民守法、信法、尊法、崇法的法治观念尚未形成。农民在我国传统农业文明的熏陶下、在缺少法治传统的土壤里，固守着思想深处的小农意识，在面对纠纷解决途径选择时往往不理性，即：农民个人的真实感受往往导致做出最现实的选择。也就是农民对实质正义的看重更甚于法律对程序正义的追求。走法律的途径解决问题往往难以成为大多数人的首选，只有在较无奈的情况下才会考虑。农民面临纠纷时所做出的行为选择并不单纯出自于法治的教导，而是植根于乡村社会的固有结构。再加上长期对农民缺少专项教育与专业素质培养，于是造就了追逐于“上访”的“刁民”，习惯于从制度的缝隙中攫取利益。

三、破解农民“信访不信法”问题的具体建议

（一）破除不当利益的误导，强化法律在化解矛盾中的权威地位。

信访制度功能的“异化”无限放大了人们对待利益的期待。试图通过非正常的程序获取不正当利益的心理已经代表了相当一部分信访人的心态。要破除这种不正当利益的误导，必须树立法律在化解矛盾纠纷时的权威地位。即要求任何人对于利益的获取必须通过正当的程序，而不是走法律的边缘、钻制度和政策的漏洞。那么必须继续完善基层社会的多元化纠纷解决机制，重视“本土资源”、“传统文化”或“民族精神”对人们思想和规则适用的有效性的影响，树立对法的价值的信仰和追求。也就是让法治文化逐步融入到人们的生活，从而对人们的行为进行法律上的约束，即所有的行为都具有法律上的规定性。具体举措有：进一步完善基层司法服务来就地化解矛盾；引导农民通过合法的途径来表达诉求；加强对农民的法治教育和文化教育，不断提升法治素养，等等。

（二）加强制度建设，将信访逐步纳入法治化轨道。

党的十八大和十八届四中全会要求“把信访纳入法治轨道，将群众合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理的结果。”用法治思想和法治方式解决信访问题开展信访工作已成为全社会的共识。信访必须回归到自身的最初价值，即是信访是倾听群众呼声、表达诉求，咨询政策，提出工作意见和建议的窗口和渠道，是党的群众工作重要组成部分。在依法治访、诉访分离、逐级走访的大原则下，应该继续完善解决问题的办法：一方面是明确信访受理范围、办理程序等；明确分类解决信访投诉请求政策推行以及实施操作问题；同时在信访的体制和机制上入手，把全国信访任务纳入中纪委统一工作范围；加强信访机构的行政执法力度和权力，规范统一信访渠道和解决信访问题的方法和步骤。另一方面是明确对非信访事件和法律的导入口和衔接程序；明确对于可能出现的各种非正常上访、恶意非访、缠访闹访的及时有效地处理。

（三）加强农村法治环境建设，使农民各项权利得到切实有效的保障。

1.涉农立法继续完善。当前已有的一些法律，比如《土地管理法》、《宪法》、《民法通则》、《教育法》等其中事关农民切身利益的部分条款亟待完善。除修改已有的相关法律之外，还要加强农业专项立法：比如出台《职业培训法》等，让规则在基层更具操作性、让农民的各项权利都能够得到法治的充分保障。

2.进一步提升基层司法的公信力、落实司法责任制。当前的司法体制改革确实推动了司法公正，但是这种推动力在提升基层司法的公信力方面表现是最弱的。因为基层法治的建设面临着更复杂的社会压力：一方面面对基层老百姓的各种诉求，另一方面又要面对基层各种“特殊”的社会关系以及应对上级的各种检查。所以基层司法的改革一是要继续理顺司法体制，确保基层司法审判的独立性，二是要完善司法运行的外部环境，确保公正司法。努力排除司法体制外诸多干扰司法权正常运行的因素，排除其它可能对司法产生的各种“隐形”干扰，使司法体制“内”的人做到清廉公正，使司法的公信力不断得到提升，营造基层司法的良好外部法治环境。

（四）强化法治宣传教育，培养理性农民。

1.普法教育落到实处，不能搞形式、走过场。经过多年送法下乡和送法下基层的普法活动，农民的法治意识取得了一定的提高，但是因普法的形式较单一、方法较简单使得普法宣传一直难以发挥更大的作用，甚至个别地方仅仅是为了应对上级检查而搞形式主义。为此，要持续探索新形式、鼓励新方法，比如成立法律宣传示范队、法治诉讼代表团、建立法治文化公园，等等，让法治走进农民的日常生活。

2.撰写农村普法教育专用教材。多年来，我们的法治教育似乎一直难以深入人心，其中一个主要原因就是法治的引领作用不足。对老百姓而言，法治似乎就是高高在上的，只有迫不得已的时候才会去触碰。其实法治就是我们的生活，是我们吃穿住用行都离不开的帮手。法治的作用陪伴一个人的生老病死的全过程。所以，法治应当是让田间地头的老百姓都能了解、运用的生活工具。撰写农村普法教材，用生动、鲜活的实例，用简明的法治语言去勾勒出法治在社会生活中发挥着无处不在的重要作用。

3.设置专门的机构和专业的组织去负责农民的教育。对农民的法治意识培养绝不是一日之功，短期内往往难以见效，所以需要建立常态化的工作机制。因此，可以考虑在基层设置专门的机构或由第三方组织来具体负责。主要职责包括：结合农村实际情况，根据农民的生活状况，在农民的日常劳作和生活中进行普法宣传教育。

总之，让农民的内心信仰法律并愿意遵守法律，在发生纠纷的时候首先选择运用法律的武器，相信法律的途径是最公正的、花费最小的又是最高效的。这不仅需要国家法治建设的整体、有序推进，也需要基层社会治理的不断完善。经过30多年的法制建设之路和10余年的法治实践活动，当前社会法治环境总体形势有所改善，但是仍然面临着很多的问题，而基层法治建设是整个国家推进依法治国进程的重点和难点。如果不从宏观制度的法治化设计来逐渐培养出适合于法治生长的土壤，那么就很难迈出实质性的法治化步伐。

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责任编辑：曹丽娟

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1008-6323（2015）06-0048-03

谷玲，中共河南省委党校法学部副教授。

2015-10-26