“留守村”的困境与治理路径——以S村为例

文 罗家为 何 鹏（..华中师范大学，湖北武汉 430079）

一、“留守村”面临的治理挑战——以S村为例

S村原本是一个乡镇，后被划到M镇；整个村子依山而建，前后距离十几里地，居住相对比较松散。村内有S村小学、东村中学、村卫生室、大小超市、酿酒室、新田水库、村集体鱼塘（400多亩）、东村集市街，其中村两委办公地点在S村小学校园内。该村共有2600多人，被分为12个组，每组大约50到80户。S村属于典型的“三六九”村——留守村，年青男子大部分外出务工，留守儿童、留守妇女和留守老人较多。石溪村存在两个大姓，即胡氏和陈氏，其中胡氏人口1000多人，占村总人口的五分之三，陈氏人口占总数村总人口的五分之一，宗族势力较强；从调查情况来看，S村从政治参与、经济发展、文化传承、公共服务和社会管理方面面临着多重挑战。

（一）村庄政治参与主体缺位，参与能力不足

上个世纪90年代以来，S村大量的青壮年劳动力涌入大城市，村庄内越来越多青壮年进入大城市务工，成为农民工。我国农民工遵循着年初离家，年底归家的流动规律，造成了村庄政治参与主体严重缺位，其参与能力也大打折扣。一方面，大量青壮年向城市流动，影响了村庄的政治参与，给村委会的选举工作和日常的政治生活带来了不利的影响；在选举中，由于选民的缺位，导致参选率难以过半，村民选举委员会为了提高参选率不得不大肆动员，甚至以金钱或者奖品吸引村民参与选举，浪费了大量的人力、物力和财力；选举中委托票的设置和管理不当也影响了村庄选举的公平性和公正性。另一方面，留守人员的政治参与能力和参与意愿不高，在留守人员中，留守儿童因未成年而没有政治参与权利；留守妇女由于繁重的农活、家务活以及思想观念的限制，其政治参与意愿也比较低，甚至出现政治冷漠；留守老人由于年纪大，行动不便以及自身文化水不高，对于村庄的政治生活也参与较少。在广大“留守村”，由于自治主体的缺位以及参与能力的不足，村民自治一定程度上沦为了村委会自治或者精英自治，村庄政治由少数精英把持，S村的村庄政治主要由胡姓和陈姓两个大姓的村民控制。

（二）村民以务工收入为主，村庄内生性经济基础薄弱

经济治理是村庄治理的一个重要面向，村庄经济发展水平对其他方面具有直接的影响。S村作为一个典型的留守村，从村民的收入构成来看，S村村民的收入以务工收入为主，村庄内生性经济基础比较薄弱，主要依靠青壮年外出务工，支撑日常的生产、生活以及教育、医疗、住房等开支。从S村的产业结构来看，其产业结构以农业产业为主，仅有的工业为村庄内的三个采石场，但效益不高。此外，S村管理混乱，集体所有资源处置不合理；S村主要的公共资源有水库、鱼塘、荒山林地；根据调查，该村有150亩的水塘是上届村委会书记在一些村民外出务工期间，联合其他村民将其抛荒的水田强行变成鱼塘，而养鱼所得收入则不知去向；该村2000多亩荒山林地以户为单位承包给了村民，由于大部分青壮年劳动力外出务工，林地资源被长期闲置，得不到开发，一些村干部将其据为己有，私自处置集体资产。

（三）村庄缺乏文体设施和活动场所，乡村文化发展后继乏人

文化活动是村民日常生活不可缺少的一部分，对丰富村民文化生活，提高村民生活质量具有不可替代的作用。S村的文化发展主要存在两个问题，一是文体活动设施以及场所的缺乏，据村民所说，S村里没有适合村民文化娱乐的活动场所，村民的文化需求得不到满足，对村庄的文化生活和社会风气产生了不良的影响，在正常文化需求得不到满足的情况下，村里面的主要娱乐活动变成了打牌，甚至聚众赌博，严重影响了社会风气以及邻里之间的和谐。二是乡村传统文化后继无人，出现断层，传统文化的一个特征就是口耳相传，耳濡目染，经过长期的习惯而形成的，“留守村”大量的青壮年长期在外务工，其生产生活方式逐渐向城市生活转变，随着其思想观念的转变以及长期与传统文化分离的现实，乡村传统的一些手工艺、传统节日、风俗习惯逐渐消逝。

（四）村庄公共服务滞后，社会管理混乱

为村民提供公共服务，满足村民日益增长的多元服务需求是村委会的主要职责之一；“留守村”公共服务不仅具备所有村庄共有的特征，也存在其特有的需求。从村庄共有的公共服务来看，S村的基础设施建设比较滞后，村庄自来水、灌溉和防洪渠道、路灯架设、垃圾处理等基础设施虚置或滞后，给村民的生产、生活带来了不良的影响。从“留守村”的特点来看，“留守村”大量青壮年男子外出务工，村庄大量的留守儿童、留守妇女、留守老人，其公共服务应该进行精细化分类，以满足不同群体对公共服务的差异性需求，而S村对留守儿童、留守妇女以及留守老人的关注不够，相应的对口服务、社会救助和帮扶机制没有建立起来。此外，村庄社会管理比较混乱，由于流动人口的增加以及青壮年人口的缺位，社会管理还停留在传统的熟人社会、宗族管理与自治组织管理相结合的层面，计划生育工作难以开展，村民违规建房难以制止，社会治安存在隐患。

二、“留守村”何以难治理

（一）城乡二元分割经济与体制结构阻碍了城乡人口流动和资源配置

一般而言，城乡二元结构是由城乡二元经济结构与城乡二元社会结构构成，城乡二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。城乡二元社会结构是我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题。城乡二元结构不仅是造成国家权力对农民权利忽视和对农民权利保障的法律救济不力的社会制度根源，而且是造成农民的权利意识薄弱和农民维权组织失声的重要因素［1］。是形成农村“留守村”的直接原因，在城乡二元结构体制下，农村青壮年劳动力大量进入城市，而不能享受和城市户口均等的公共服务，大量农民工并不能在其工作地实行落户，取得当地的户籍，只能将妻子、孩子、老人留在了家乡，从而形成了“留守村”，在城乡二元结构的束缚下，“留守村”无法根除。

（二）人口大规模流动造成了社会治理主体的缺位

在工业化和城镇化快速发展的背景下，出于经济利益的驱使，大量青壮年进入大城市，乡村社会人力资本大规模流失；其结果是人才大量流失、自治主体缺位、土地大量抛荒、集体公共资源无人经营和监管、传统文化无人继承。经济上，人力资本的流失导致农村生产经营劳动力不足、劳动力素质降低，阻碍了农业现代化发展的进程，从当前农村社会经济的发展情况来看，妇女种田，“老人农业”逐渐成为了乡村社会农业经济的一个典型特征，由此，导致了农业经济发展长期处于一种破碎、分散经营的状态，阻碍了现代农业的发展；政治上，人口大规模的频繁流动加速了传统乡村共同体的消解，自治主体原子化加剧；文化上，传统口耳相传的文化和手工艺因缺乏传承载体而不断衰落。在人口大规模流动背景下，与之相关的现代开放流动的人口管理体制没有建立起来，从而造成了“留守村”的社会治理困境。

（三）熟人社会的逐步消解导致了社会互助关系网络的破碎

熟人社会的概念最早由费孝通先生提出，他认为，中国传统农村是一种熟人社会［2］，其治理依赖于传统的血缘、人情、风俗等关系网络。然而，随着市场经济的发展和现代化的推进，人们在越来越大的社会空间里成为陌生人，其发展依赖于契约和制度，人与人之间的交往通过制度和规则，建立起彼此的关系与信任。传统上熟人社会里，村民之间在生产、生活上具有天然的联系，邻里之间多为互帮互助关系。然而，社会变迁的过程中，农村社会逐渐由熟人社会向陌生人社会过渡，贺雪峰教授称这样一种状态为半熟人社会［3］，传统社会中农民天然的生产和生活联系逐渐被打破；在现代契约和制度尚未被乡村社会所完全接受的情况下，农村留守人员既失去了传统社会的生产、生活上天然的联系，又得不到现代契约和制度的保障，尤其是农村的留守人口，其权益不可避免地遭到了侵蚀，由此造成了“留守”村的治理困境。

三、“留守村”难题的治理路径

（一）打破城乡二元制度壁垒，实现城乡资源配置的优化

城乡二元壁垒是在国家主导的工业化和城镇化发展过程中形成的，其产生既有社会生产力和生产关系的影响，也和国家的规划和主导分不开。从长远来看，随着我国工业化和城镇化的逐步推进，城乡二元结构最终将消失；然而工业化和城镇化的发展是一个漫长的过程，我国城乡二元结构必将长期存在，当前应该从打破城乡二元制度壁垒着手，以促进我国城乡之间收益分配、资源配置的公正、公平。一是要逐步推进户籍制度改革，逐步放开中小城市的落户限制，加快农民工市民化的进程，从而减少农村留守人口。二是要深入贯彻落实党的十八届三中全会关于“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的决定，构建城乡均等的公共服务体系，将部分村民留在农村。三是要建立城乡之间自由流动、异地选举、异地教育、共享公共服务的机制，将户籍与公共服务的提供以及人口的流动的束缚剥离开来，以实现城乡资源的优化配置。

（二）培养新型农民，发展农村产业经济

实现农业现代化是我国农业发展目标，农业现代化的实现离不开职业农民的培养，只有培养新型农民，促进农业生产和组织方式的变革，才能实现农业现代化发展。当前“留守村”农业存在的重要问题是农地抛荒严重、农地利用效率低，农业生产方式和组织方式落后，内生性农业基础薄弱，主要靠外出务工所得支持家庭的各项开支。有鉴于此，要加快新型农民的培育，培养一批生产经营能力强，思想观念新、农业技术水平高的职业农民，政府和农技部门应进行农业现代化对口帮扶，加大财政支持力度；第二，要构建科学合理、激励创新的农技服务体系，加快农业技术的推广，提高科学技术转化为生产力的效率。此外，要转变农业发展方式，创新农业生产和组织方式，发展适度规模经营，大力扶持家庭农产、农民专业合作社、农技服务合作社、农业协会的发展，提高农业产业的比较收益，壮大和发展农业产业经济，激活农业造血功能，优化“留守村”的经济治理，推动其他各项社会治理的现代化。

（三）完善农村公共服务体系，建立多元需求的公共服务体系

公共服务滞后是“留守村”治理的一大挑战，提供优质便捷的公共服务是村委会的一个重要职能，也是村庄治理的重要方面。一方面，要加强农村基础设施的建设和管理，对于道路硬化、自来水、文体娱乐设施、路灯、垃圾处理站等关系到村民日常生活切身利益的公共基础设施要重点把握，在政府财政投入的基础上，通过引入市场机制，发展多渠道筹资，投入基础设施的建设；同时，探索多种方式提供公共服务，通过政府购买、委托授权、承包和转包等方式激发公共服务提供主体的积极性，激活农村社会的资本存量；政府应该制定好公共服务发展规划和标准，稳步推进政府购买服务的范围，加强监管，提升购买服务的质量［4］。此外，要加快村庄公共服务标准化建设，并建立相应的评估和监管机制，将留守老人吸纳到公共服务监管机制中来，充分利用现有的人力资源。另一方面，要建立需求多元的、分类指导的公共服务体系，从“留守村”内的留守儿童、留守妇女、留守老人各主体出发，深入分析与其自身特点相关的公共服务需求，并进行分类指导，对口帮扶；比如制定《儿童福利法》，完善《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》等相关法律，引导社会组织参与留守儿童救助，留守妇女帮扶，留守老人志愿服务等活动，关爱农村留守人员的生存状态。

（四）加快农村土地制度改革进程，破除农村生产要素流动性障碍

当前农村土地所有权为集体，按土地的用途分类，农村集体所有土地可分为农用地、建设用地、宅基地和未利用地。随着市场经济的逐步发展，农村土地制度改革逐步加快，2008年，党的十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出了农村土地可以流转；2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价［5］。农村土地制度的改革激活了农村土地生产要素、促进了农村生产要素的市场流动，提高了农民的土地收益；由于青壮年劳动力的大量外流，“留守村”出现了大量的闲置土地，在权利主体缺位的情况下，容易被少数村干部所操纵利用，不利于农村社会的发展，当前一些地区正在探索宅基地入市，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障等制度创新，对于破除生产要素流动性障碍，保障农民土地权益，提高农民土地收益，建立城乡市场一体，产权明晰，资源共享的城乡土地市场格局具有重要意义，也将有助于“留守村”的社会治理的优化。

［1］张等文，陈佳.城乡二元结构下农民的权利贫困及其救济策略［J］.东北师范大学学报，2014（03）.

［2］费孝通.乡土中国［M］.北京：人民出版社，2008.

［3］贺雪峰.论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角［J］.政治学研究，2000（03）.

［4］孙晓莉.政府购买公共服务的实践探索及优化路径［J］.党政研究，2015（02）.

［5］习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明［N］.文汇报，2013-11-16（04）.