山东抗日民主政权的发展历程

苑朋欣

（临沂大学马克思主义学院，山东临沂276005）

山东抗日民主政权的发展历程

苑朋欣

（临沂大学马克思主义学院，山东临沂276005）

抗日战争时期，山东抗日民主政权的建立和发展经历了一个艰苦曲折的复杂过程。在这个过程中，有挫折，有失误；有缓慢发展，也有快速发展，大致经历了三个阶段：1937年10月至1939年夏为民主政权初步创建阶段；1939年夏至1941年冬为民主政权快速发展阶段；1941年冬至1945年8月为民主政权巩固和发展阶段。

山东抗日民主政权发展历程

抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地建立的抗日民主政权，是在血与火的抗日斗争中产生的一种特殊的政权组织形式，它不但是敌后抗日根据地形成、巩固和发展的重要标志，也是党在抗日斗争中更加成熟的重要标志。关于山东抗日民主政权的建立和发展情况，目前学术界还没有专门、系统的研究成果，以至于人们还不能对山东抗日民主政权的发展历程有个比较清晰的系统的认识。有鉴于此，本文以相关史料为依据，将山东抗日民主政权的建立和发展过程划分为三个阶段，并结合其发展特点及史实进行系统地总结和梳理。

一、山东抗日民主政权的初步创建（1937年10月至1939年夏）

抗日战争全面爆发后，日本侵略军于1937年10月侵入山东，12月27日占领省会济南，山东各地相继沦陷。国民党山东省政府主席兼第三路军总司令韩复榘弃地南逃，弃职携款而潜逃的专员、县长在90%以上，山东县以上旧政府纷纷溃散。韩复榘逃出山东，各地旧政权崩溃后，山东已陷入无政府状态，“敌骑所至，人心惶惶，汉奸大肆活动，到处建立维持会、伪政权”。中共山东党组织为抗击日寇，保家卫国，组织民众奋起抗战，当时由于主要致力于发动抗日武装起义，建立了人民抗日武装，开展游击战争，“无暇顾及推动民主政权工作”。许多地方，旧的腐败县长逃跑了，无人当县长，“游击队把日寇伪政权、维持会赶跑了，把地方收复了，无人愿干县长，好象去干县长，是对革命者的侮辱，而让那些逃跑了的腐败的旧官僚回来当县长”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P363-364），如清河、郯城、栖霞、牟平等地都是如此。当时只有胶东的蓬莱、黄县、掖县3县，经胶东人民抗日救国军第3军从敌伪手中收复后，在1938年3月由民主方式产生了3个县长，建立了山东最早的3个民主县政府。由于山东党组织当时没有引起对政权工作的足够注意，因而未能抓住韩复榘政权溃散的有利时机，放手发动群众，建立新政权。

日军占领徐州后，继续南侵，1938年5月到10月，日军集中兵力进攻武汉，在山东的日军只占大城市和重要交通线，无力向外发展。当时，“旧山东荒乱逃跑者惊魂甫定，企图重新恢复其统治”，共产党领导的抗日民众运动则在蓬勃发展中，总的看来，“山东局面比较稳定”。山东党组织本应抓住时机，放手建立新政权，但由于当时旧政权“大部分还未阻挠抗日运动”［1］（P364），以致建立民主政权这一急迫的问题仍未在山东党内引起足够的重视，“及至石友三率部北来，所到之处纷纷树立政权”［2］（P228），山东党组织已很难再争取到合法政权，在政权建设上又失去了这一历史良机。

韩复榘被处决后，蒋介石委任沈鸿烈为山东省政府主席。1938年冬，石友三部队北调河北，这时沈鸿烈还未到达山东，在这期间政权建设有大约3个月极为有利的时间，而山东党组织又未能够及时抓住并加以利用。到1938年12月，沈鸿烈由大后方经河北进入山东，并率其政府机关进驻沂水县东里店，占据了鲁山山区。东北军也于12月入鲁后，控制了鲁中、滨海、鲁南若干战略要地。

在严重民族危机面前，国民党顽固派不以国家和民族利益为重，反而处心积虑地限制共产党、八路军的抗日活动，压制广大人民的抗战热情。1939年1月，国民党五届五中全会制定了“溶共”“防共”“限共”“反共”的反动政策，秘密颁布《限制异党活动办法》等文件。山东以沈鸿烈、秦启荣为代表的顽固派，更是蓄意制造磨擦，破坏抗战。沈鸿烈组织省政府后，推行消极抗日、积极反共的政策，他网罗山东境内一些旧官吏、豪绅地主和部分国民党分子，到处任命司令，建立武装；又到处委派专员、县长，企图恢复其旧的统治。他们先是将鲁南鲁西北各县比较开明的县长全部撤换。接着，在鲁西北及鲁南破坏各种抗日救亡团体，解散自卫团，改组动委会，以至限制八路军的发展，封锁根据地，断绝交通。而“太河惨案”则是由政治磨擦到军事摩擦开始，“民族内部新旧势力斗争的新阶段，首先在山东大规模的开展起来”。“因此在这对外对内的残酷斗争的血的经验教训中，使一切坚决抗战的先进人士，深刻的认识到腐败与顽固政权对抗战的障碍、抗日民主政权与抗日战争胜利的血肉关系”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P365）。但这时山东已形成了敌、我、顽三角斗争的严重局面，八路军被日顽排挤至沂鲁山区外围地区，局限一地，再加上沈鸿烈等人的种种阻挠，放手建立新政权已非常困难。

综上，从1937年10月日军侵入山东到1939年夏这一时期，中共山东党组织全力投入到发动群众、组织抗日武装、开展游击战争的斗争中，再加上山东党过去长期处于地下地位，对抗日民主政权建设的意义与作用还缺乏充分的认识，以致没有放手大胆地创建政权。这一阶段，山东党组织仅初步建立了部分政权：先在胶东建立了蓬黄掖3个县政权，并于1938年8月建立了北海专署；接着在冀鲁边建立了盐山、无棣、乐陵，庆云、南皮、沧县、东光、宁津8个县政权；其他如鲁西、泰西，鲁南、泰山个别地区也产生了政权组织。在山东抗日根据地，这一时期“政权的建设是点滴缓慢的诞生时期”［2］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第十辑）［M］.山东人民出版社，1983.（P227-228）。

二、山东抗日民主政权的快速发展（1939年夏至1941年冬）

对于山东党内存在的忽视政权工作的倾向，1939年4月中央书记处对山东分局作出批评，指出“山东方面过去退让太多，……未能于省府、县长西逃时普遍委任自己的县长；……如上述情形不加改变，山东创造根据地与坚持抗战是要受挫折的。”并建议，“今后如有专员、县长逃跑，我即委任专员、县长”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P60）。接着，中共中央又对山东政权建设发出了一系列指示。5月，在《关于山东工作的指示》中指出：“在政权问题上，应认识无论八路军部队或地方游击队，如无政权则决不能发展巩固与建立根据地。”［2］《中共中央北方局》资料丛书编审委员会.中共中央北方局：抗日战争时期卷［M］.中共党史出版社，1999.（P70）12月，中共中央再次指示山东：“应当用一切努力争取政权”。并建议：“在敌人扫荡中，旧政权跑了，我军立即委任新的专员、县长、区长、乡长，然后再行民选，以树立新立政权。”“在武装磨擦中，要注意夺取县印等物，以便委任新政权，如无县印则立即自刻县印”。还提出要在斗争中改造反动政权，在群众拥护及有足够武装力量的条件下，委任新县长、新专员，对抗日政权，不怕双政权现象。要求“除自上而下的争取政权外，还应自下而上争取政权，决不应该放松争取县区乡政权的一切机会”［2］《中共中央北方局》资料丛书编审委员会.中共中央北方局：抗日战争时期卷［M］.中共党史出版社，1999.（P209）。中共中央的指示，为山东抗日民主政权的建立和发展指明了方向。

政权是根据地形成的重要标志，没有政权也就没有巩固的根据地。对敌斗争的教训，也使山东党组织深受教育。1939年4月，罗荣桓在向山东分局传达中央六届六中全会精神时明确指出：山东的抗日民主政权建设不力，影响了山东抗日根据地的创立与巩固［3］中共临沂地委党史资料征集委员会.政权建设的创举［M］.山东人民出版社，1990.（P540）。6月，徐向前、朱瑞抵达山东后，分析、总结了山东根据地建设的经验教训，以山东分局的名义，发出《关于山东今后工作意见》，指出：“为造成山东巩固抗日根据地，我必须迅速建立抗日政权”。同时指出，“要深入关于政权工作问题的党内外教育，彻底转变忽视政权工作的观念。”［3］中共临沂地委党史资料征集委员会.政权建设的创举［M］.山东人民出版社，1990.（P541）党中央的关怀指导，以及三角斗争的实践，使山东党组织对政权的认识发生了很大转变。1940年2月29日，山东分局在关于政权工作的指示中，对政权建设中存在的问题进行了检讨，指出：山东在积极争取政权方面只有鲁西、泰西地区执行较好，大部分地区“忽视区村政权之改选及由下而上争取政权”，而且从分局到各地均未建立统一的政权领导机关［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P162）。于是决定成立政府工作部，“对内为实际上的领导及执行机关，统一山东政权工作”。要求各区必须切实负责，尽一切可能发动群众民主产生政权［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P163）。1940年6月8日，山东分局又作出《关于政权问题的新决定》，要求各级党委关心政权工作，各级政权实行“三三制”原则。并要求各级党委把建立抗日民主政权，争取抗战胜利及建立新民主主义共和国作为重要任务。《决定》的发出，标志着山东党内对政权工作的认识，已彻底发生了转变。

创建抗日民主政权，需要抗日武装作保障。山东纵队的组建，第115师人鲁等，加强了人民武装力量。八路军在游击作战中，给予日军以沉重打击，“如陆房战斗、梁山战斗，获得了在山东空前的伟大胜利”。八路军摧毁敌伪政权，缩小敌占区，开辟了广大的游击区域。“人民抗战信心与积极性更加提高，迫切要求民主政治的建立；对于破坏统战、旧的腐化政权已经再不能忍受下去了。”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P365）

日军占领广州、武汉后，抗日战争进入相持阶段。这时，日军不断向华北回师，加强对敌后战场的进攻。从1939年夏天起，日军开始“扫荡”山东抗日根据地。四五月间，对鲁北鲁西进行大“扫荡”，许多消极抗战的顽固部队闻风而逃。6月，日军以两万多兵力，对鲁中山区进行大“扫荡”，积极反共的沈鸿烈部队，一触即溃，丢弹弃枪，损兵折将，由他扶植的各级政府官员张皇失措，四处逃散。日军在6月大举“扫荡”鲁南时，那些平时专门压迫人民、制造磨擦的顽固部队与旧政权苟安一隅，对日军“扫荡”毫无准备，沂蒙莒日等中心地区很快被日军侵占。日军的连续大“扫荡”，使那些顽固部队与顽固政府，自省政府以至县区乡政府人员，大部弃职潜逃，国民党政权统治区大多陷入无政府状态。“悲观失望情绪高涨，汉奸到处横行”。在这种情况下，坚持抗战的共产党、群众团体，根据人民与抗战的要求，在八路军的支持下，迅速发展抗日民主政权。许多地方，召开村民大会，民主选举抗日村长。在此基础上，选举县区参议员，成立县区参议会，罢免国民党顽固县区长，民选产生抗日民主县区政府。到1940年夏，“计先后在鲁西、鲁西南各县建立5个专署”；在胶东的文登、荣成、栖霞、招远、莱阳、平度、昌邑、威海及福山9个县建立了县政权，并成立了北海、东海专署；在清河建立了临淄、桓台、长山、四边、寿光、邹平、博兴、高苑、蒲台、益北、广饶11个县政权；在冀鲁边建立了阳信、沾化、临邑、禹城、新海、吴桥、平原、无棣8个县政权；鲁中则建立了益都、章邱、新泰、泰安、太宁、费北、沂水、沂南、沂临边、蒙阴10个县政权；滨海建有莒县、日照2个县政权；鲁南建有邹县、费县、峄县、临沂、邳县、郯城、苍马、边联8个县政权。沈鸿烈各级政权在日军大“扫荡”中相继垮台，人民武装在军事上不断取得胜利，在八路军和群众组织能够控制的地方，先后建立了66个县政权，以致这一个时期成为“山东抗日民主政权大刀阔斧的建立发展阶段”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第十辑）［M］.山东人民出版社，1983.（P229-230）。

为了迎接更加艰苦的敌后斗争，山东各级民主政权亟需统一领导和深入发展。在山东分局领导下，1940年7、8月间，在沂临边联县（今沂南县）青驼寺召开了山东省各界代表参加的联合大会。这是抗战时期具有人民代表大会性质的一次会议。会上成立了山东省临时参议会和山东省战时工作推行委员会（简称战工会）。从此，经过多年来前赴后继艰苦斗争的山东人民，终于组建起自己的新民主主义性质的省政权。

联合大会后，遵照中共中央指示，在反“扫荡”和反摩擦斗争中，山东党继续发展壮大抗日民主政权。到1940年底，已成立主任公署2个、专员公署10个、县政权79个。1941年8月山东分局提出了十大建设运动，各地普遍掀起了民主建设的热潮，政权建设工作又有很大的发展。在此后的两个多月里，胶东建立了牟平、海阳、牟海、掖北、招南、莱东、平南、平西8个县政权及西海专署、胶东主署；鲁中建立莱东、新甫、泰北、淄川、新蒙、费东、淄临益博边7个县政权及沂蒙专署；滨海建立赣榆、沭水、海陵、莒中4个县政权及滨海专署；特别是清河、冀鲁边、鲁南三个地区，尽管敌我斗争形势在逐渐恶化之中，但政权建设工作仍有发展：清河区建立了清河主任公署，清东、清西、清中3个专署，沾化、垦区2个县政权；冀鲁边成立了2个专署及齐河县政权；鲁南建成滕峄边县政权，湖西也成立了专署。“合计此时期建立县政权23个，专署9个，主署2个，实为山东抗日民主政权领导上最初有系统、最广泛、最完整的时期。”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第十辑）［M］.山东人民出版社，1983.（P230-231）

在加强县以上政权建设的同时，山东抗日根据地还注重了乡村基层政权的建设。1941年10月，由省战工会制定、经省临时参议会通过的《关于村政组织与工作的新决定》中，确定村为政权的基层组织，决定取消旧的保甲制，废除闾邻制，实行行政村制，以村民大会为村最高权力机关。省战工会还划小行政区域，增多行政单位，减少行政层次，撤销乡一级行政建制，由区直接领导行政村。

1939年夏至1941年冬，是山东抗日根据地民主政权快速发展的“黄金时代”。各级政权均实行民主制度，依据民主政权颁布的各级参议会选举、组织条例和各级政府组织条例、村政组织与工作新决定、选举工作大纲等文件，抗日民主根据地实行自下而上的民主选举。一般的村干部，由村民大会选举；各级参议会参议员和各级政府行政委员会先由人民代表大会选举，然后再由各级参议会、行政委员会分别选举。可以说，“这些政权的优点是战斗的，为领导反扫荡时的民主政权”。但同时它也有缺点：第一，由于当时战斗的环境，加上政权成立时间匆促，以致“广泛深入的动员群众还是不够的，一般的进步分子、中间分子吸收的还不够”；第二，“由于干部缺乏，组织不健全，未能建立全般的工作。所以这种政权还不够巩固，不够深入”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P366）。如到后来敌人扫荡停止，顽固分子又得以回来破坏抗战，到处发生严重摩擦之时，那些党和群众基础及群众武装较薄弱地区的地方政权，大多遭受摧残。第三，山东抗日民主政权在县份上虽已有了不小的数目，但各县民主政权区域还并未包括全县或只占县境的一部分，与敌伪政权及旧政权犬牙交错，县与县之间不能连成一片，形成点线现象。所以，今后民主政权工作的任务，“首先还是大量发展问题，要普遍的发展，全面的发展，向敌伪占领区域发展，全面的打成一片的发展”［1］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第四辑）［M］.山东人民出版社，1982.（P374），再就是克服它在发展上的缺点，健全组织，加强干部培训，深入发动群众，发扬民主，彻底贯彻“三三制”原则等。

三、山东抗日民主政权的巩固和发展（1941年冬至1945年8月）

从1941年冬开始，山东抗日根据地进入最艰苦的时期，民主政权建设也随着斗争形势的发展和工作任务的需要，出现了发展、挫折、继续发展等各种不同的情况。这时，日军对山东各抗日根据地频繁进行“扫荡”、蚕食、封锁、分割，并大量发展伪军，同时配合其政治上的治安强化阴谋，以总力战向根据地进攻。1941年10月10日，日军调集万余名兵力，对鲁南抗日根据地进行“长途奔袭”和“铁壁合围”。11月初，日军调集5万重兵，对鲁中沂蒙山区进行了空前残酷的大“扫荡”。从1942年1月至11月，又对鲁中抗日根据地进行了9次大“扫荡”，共用兵力5万人，用时137天。在胶东，日军在1942年大“扫荡”3次，共用兵力25000人，“扫荡”时间72天；清河区一年中经历了3次大“扫荡”，“扫荡”时间50天。除这些较大规模的“扫荡”外，日军还在1941年冬到1943年初一年半的时间里，进行500人以上的小规模“扫荡”79次［2］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第十辑）［M］.山东人民出版社，1983.（P232）。在上述“扫荡”中，根据地被摧残、分割和封锁，许多地方变为敌占区和游击区。民主政权的建设工作受到很大影响。

1942年春，刘少奇受中央委派来到山东，在深入调查研究的基础上，在山东干部会议上作了《改造政权问题》的报告，阐述了抗日民主政权的性质、任务和组织原则，并对山东的政权工作作了重要指示。从此使山东的抗日民主政权工作走上了巩固发展的道路。

山东抗日根据地的各级党委和政府，按照刘少奇的指示，在减租减息斗争的基础上，加强了对村级政权的改造。各县、区普遍成立了村政委员会，改选了村长，基层政权组织不断得到巩固，群众当家做主的民主意识明显增强。到1943年春季，在沂蒙区村选运动中，到会人数占公民总数的80%，最高的村庄达到95%；胶东选民登记共计533489人，参加选举者达472083人［3］《山东省地方政权沿革丛书》编纂委员会.山东省历届政府施政［M］.新华出版社，1993.（P148）。在村选中，当选的村级干部的各阶层比例逐步合理化。各级民主政权还采用开办训练班的方式，训练新选的村干部。

1942年以后，根据地县以上政权建设也得到加强。1942年3月，鲁南专署四行署与滨海专署合并成立新的滨海专员公署，由省战工会直接领导。4月，滨海区党委成立，滨海专员公署升格为与区党委同级的行政机构。5月，泰山专署和沂蒙专署分别改称鲁中区一、二专署。6月，鲁中行政联合办事处正式成立。7月，胶东行政联合办事处改建为胶东行政主任公署。10月，湖西专署划归冀鲁豫行署领导。12月，冀鲁边战时行政委员会成立，原冀南六、七、八专署改称冀鲁边战时行政委员会一、二、三专署。1942年底，在战工会领导下，共建立了4个行政主任公署，2个直属专员公署（相当主任公署），12个专员公署，90个县政府和663个区政府［1］中共临沂市委.沂蒙将军颂［M］.山东文艺出版社，1998.（P148）。经过1941年至1943年上半年抗日战争最为艰难的时期，到1943年8月，全省行政机构计有行政公署4个（另有相当于行政公署的专署2个），行政督察专员公署12个，县政府90个，区公所663个，根据地村政权10128个，游击区村政权12443个。解放区面积达到184697平方华里，比1942年扩大了10万多平方华里［2］《山东省地方政权沿革丛书》编纂委员会.山东省历届政府施政［M］.新华出版社，1993.（P303）。此外，很多地方县、区以上大多建立了参议会。据部分统计，至1943年8月，根据地共有县参议会42个，专署参议会7个，主署参议会2个。区以上参议员仅胶东区即有4158人［3］山东省档案馆，山东社会科学院历史研究所.山东革命历史档案资料选编（第十辑）［M］.山东人民出版社，1983.（P147-148）。

从1943年下半年起，山东抗日根据地形势有了明显好转。这时，根据地实行了党的一元化领导，世界反法西斯战争开始从战略防御转为战略进攻。国民党山东省政府以及苏鲁战区总部、东北军都撤离山东，反击顽军李仙洲部入鲁又取得了重大胜利，共产党、八路军支撑起了山东抗战大局。在这种有利形势下，中共山东分局加大了建政工作的力度。

1943年8至9月，山东省临时参议会召开了一届二次全体会议，会议决定，将山东省战时工作推行委员会改为山东省战时行政委员会（简称政委会），明确其性质为山东全省行政之统一领导机关，对山东省临时参议会负责。此时的政委会，实际上已是一个相当完善的山东政权的最高领导机构，领导清河、胶东行政主任公署和滨海、鲁南直属专署以及鲁中行政联合办事处、冀鲁边战时行政委员会。这次会议对山东抗日民主政权建设还是一个很大的推动。会议之后，山东根据地的抗日民主政权得到了进一步的巩固和发展。

进入1944年后，敌我力量对比发生了根本变化，山东各抗日根据地渡过了最困难的时期，对敌斗争转入了战略反攻阶段。抗日民主政权更加巩固。到1944年底，山东的抗日民主政权已发展到5个行政主任公署，22个专员公署，127个县政府，850多个区政府。根据地人口增至2千万［1］中共临沂市委.沂蒙将军颂［M］.山东文艺出版社，1998.（P305）。1945年8月13日，鉴于山东境内敌伪政权和国民党顽固派政权即将全部垮台，山东省临参会、省政委会在莒南大店镇召开第20次联席会议，决定将“山东省战时行政委员会”改为“山东省政府”。胶东、鲁中、渤海、鲁南、滨海5个行政公署改由省政府领导。此时的山东省政府，有行政主任公署5个、专员公署22个、县政府127个，辖有人口2400多万［4］中共临沂地委党史资料征集委员会.政权建设的创举［M］.山东人民出版社，1990.（P547）。在艰苦卓绝的抗日斗争中逐渐走向成熟的中共山东党的领导下，山东抗日根据地空前巩固，抗日民主政权建设也发展到一个新水平。

（责编：樊誉）

苑朋欣（1965—），山东临沂人，临沂大学马克思主义学院副教授，历史学博士，主要从事中国近现代史研究。

国家社科规划项目“马克思主义群众观视域下的沂蒙精神研究”（编号：14BDJ064）；临沂大学马克思主义学院社科研究项目“山东抗日根据地群众工作史研究”阶段性成果。