域外社区矫正制度辨析及对我国的启示

林子坚

(吉林大学法学院，吉林长春130012)

我国的社区矫正制度，源自对西方国家特别是美国经验的借鉴。正确借鉴外国经验，在了解其国情和刑事诉讼制度变迁的基础上，与其他制度的联系中考察，避免就事论事、“想当然”。目前，社区矫正制度立法正在加快推进。有必要对一些重要问题正本清源，为推进立法提供参考。

一、美国联邦层面没有专门的社区矫正制度安排

(一)美国刑事法律中涉及社区矫正的制度安排仅有两处

社区矫正的提法来自美国。英文为Community correction，是从Community based correction——“以社区为基础的矫正”演化来的。虽然社区矫正于上世纪六七十年代在美国兴起，但美国联邦层面，没有社区矫正的专门立法。美国法典第18主题“犯罪和刑事诉讼程序”明确规定“社区矫正(设施)”的制度性安排有2处，分别涉及缓刑和监禁刑执行。一是在“由法庭裁量的缓刑条件”中规定了缓刑期间接受社区矫正的措施。即“(可要求被缓刑人)在全部或部分缓刑考验期内，居住在社区矫正设施内，或者参与相关的矫正项目。该社区矫正设施可以是联邦监狱局运行或与其签订合同的机构”①美国联邦法典第18主题227章3563节(18 U．S．C．§3563)。。二是在“释放罪犯”中规定了释放前的社区过渡措施。即“监狱局应当或根据实践扩大范围，在在押罪犯服刑期即将届满之前(不超过12个月)，将其附条件释放，确保其有机会为进入社会做好准备。该条件包括居住在社区矫正设施。”②美国联邦法典第18主题227章3624节(18 U．S．C．§3624)。

(二)美国联邦社区矫正措施属于缓刑和附条件释放的配套制度

就美国联邦刑罚制度而言，除死刑外，现行联邦法典规定了缓刑、罚金和监禁三种量刑措施，以及可附加适用的没收令、通知被害人令和赔偿令、特殊罚金。如果按照“非监禁的矫正措施”来把握社区矫正的范围，与社区矫正有关的制度安排主要有以下4类:

一是缓刑。自1987年量刑改革法(the Sentencing Reform Act)颁布以来，美国缓刑制度的惩罚性、矫正性明显增强。法律规定必须适用的9项强制性缓刑条件(Mandatory Conditions)，以及法院自由裁量确定的23项缓刑条件中，含有社区矫正措施。例如，在强制条件中，除不犯新罪、不得持有受控物质或枪支、履行报告义务外，犯重罪人员应当赔偿被害人或提供社区服务，家庭暴力犯罪人员必须接受法庭许可的公共、私人康复程序(rehabilitation program);在自由裁量条件中，针对缓刑人员的特点，法庭可以要求其认真就业或者参加教育、就业培训，提供社区服务，在特定的机构内接受酒精和药物依赖性治疗等医学、精神和心理治疗，在全部或部分缓刑考验期内，居住在社区矫正设施或参与相关的矫正项目，限制其活动范围或要求在家中监禁，对其采取电子监控措施等。

二是监督释放(supervised release)。1984年犯罪控制法在联邦层面废除了不定期刑和配套的假释制度。①1 984年废除假释制度，并非立即取消。根据法律规定，其相关法律规定有效期至1987年后26年，即2013年。在过渡期间两种制度的并行，往往导致对美国刑罚制度的误解。1987年量刑改革法将缓刑考验机制引入监禁刑执行，设立了监督释放制度。对判处监禁的重罪或轻罪罪犯，除属法律规定必须判处监督释放和第一次犯家庭暴力罪之外，法庭可以判处其在监禁之后进行一段时期的监督释放。②参见美国联邦法典第18主题227章3583节(18 U．S．C．§3583)。对A、B级重罪的罪犯，应附加处以3年以上5年以下的监督释放。对C、D级重罪附加2年以上3年以下监督释放，对E级重罪和A级轻罪附加处以1年以下监督释放，对联邦法典§2332b(g)(5)(B)规定下的恐怖犯罪，导致或可能导致他人死亡或严重伤害的犯罪、性犯罪，可能附加终身监督释放。③参见美国联邦法典第18主题227章3559节、3583节(18 U．S．C．§3559、3583)。对监禁超过1年的罪犯，倡导附加判处监督释放。监督释放的条件、执行与缓刑基本相同，但缓刑可以接受间歇监禁④I n termittent confinement，参见美国联邦法典第18主题227章3563节(18 U．S．C．§3563)，指在其缓刑考验或监督下释放的第一年中，于周末、晚上或间隔的一定时间内到监狱接受羁押。为条件，监督释放则仅在被释放人违反条件之后才可处以间歇监禁，并且对违反条件处以监禁的限制更加严格。监督释放与假释的区别，在于监督释放由法庭决定，是量刑的组成部分，与监禁刑是并列关系;而假释为假释委员会作出，假释期限替代监禁期限。⑤美 国联邦法典第18主题4101节把监督释放也归入假释，但联邦量刑指南2013第七章第2部分“背景”关于监督释放的说明，明确指出了两者的区别。

三是监禁刑的社区过渡措施。为有利于在押犯回归社会，美国监狱管理机构有权在其刑期即将结束前将其附条件释放。理论上，前述监督释放实质上也属于附条件释放的一种。但就制度设定而言，监督释放作为量刑措施，由法院作出，而此处的附条件释放属刑罚执行，由监狱管理机关作出。2008年，美国立法将附条件释放的期限从刑期的1/10且不超过6个月，延长到12个月，并明确如果采取家庭监禁，不得超过刑期的1/10或6个月。⑥参见美国公共法律110－199(2008—Subsec．(c)．Pub．L．110–199)。虽然美国立法还允许临时释放(temporary release)在押犯，供其参加近亲属葬礼和就业、培训等活动，⑦参见美国联邦法典第18主题227章3622节(18 U．S．C．§3622)。但该临时释放依申请作出，实质上是人道举措，严格而言不属社区矫正措施。

四是非监禁的其他量刑措施。如可单独或附加适用的罚金刑、附加适用的没收令、通知被害人令和赔偿令等。这些措施往往作为缓刑、监督释放的条件，虽然具有非监禁的特点，但功能侧重于惩罚和恢复因犯罪损害的社会关系、利益，也无需社区力量参与，不是典型意义上的社区矫正措施。

因此，严格而言，在美国联邦刑事制度中，社区矫正措施性质上属缓刑和释放的条件，是以延期、提高条件强度或重新收押为威慑，具有强制性的非监禁矫正措施。美国司法统计局将社区矫正定义为:与在有守卫的矫正设施内监禁罪犯相对应，是在常住人口中对罪犯进行监督的措施。并认为，社区矫正就是社区监督。⑧参见司法统计局网站http://www．bjs．gov/index．cfm?ty=tp＆ti，该局隶属美国司法部司法程序办公室。

(三)美国还将社区矫正机制引入审前分流程序

1982年美国《审前服务法案》(Pretrial Service Act)确立了审前分流法律制度(pretrial diversion program，或称审前转处程序)。该制度源自对未成年人案件的暂缓起诉实践。轻微犯罪案件自提起指控到开庭审理之前，犯罪嫌疑人自愿与起诉机关达成协议，在缓刑监督机构的监督下，履行赔偿被害人、提供社区服务等协议条件，并在特定期限内没有重新犯罪的，检察机关将不再对其提出指控。监督期协议开始执行之日起计算，不超过18个月。根据司法部《美国检察官工作指南》的解释，“审前分流是起诉的替代性措施。目的在于把某些罪犯从传统的刑事司法程序中分流出来，纳入由美国缓刑管理机构的监督和服务项目中⑨见 Untied States Attorney＇s Manual，Chapter 9 －22。。”该制度有利于法院节省时间和司法资源，将精力集中于更为严重的犯罪案件，同时还能够避免刑事诉讼的标签化效应，弥补被害人损失和社会关系，促进轻微犯罪人员回归社会。

(四)缓刑和释放条件的灵活性干扰了对美国社区矫正措施法律性质的认识

美国法庭设定缓刑和释放条件，具有比较大的自由裁量空间。除强制条件之外，相关措施只要与当事人的罪行性质、环境、前科、经历、性格具有合理联系，如涉及剥夺人身自由或财产，应与其罪行严重程度相适应，都可以设定为缓刑或监督释放的条件。⑩参见美国联邦法典第18主题227章3553(a)1、2和3563节(18 U．S．C．§3553、3563)。由于缓刑和监督释放条件的灵活性，美国社区矫正措施具体表现形式纷繁多样。如“社区监禁(community confinement)”，一般不超过6个月，包括居住在社区处遇中心(community treatment center)、中途之家、复归中心(restitution center)、精神健康机构、酒精和药物康复中心或者其他社区机构，并且在居住之外还要参加就业、社区服 务、职业培训或教育，以及为该机构所同意的其他矫正项目。①参见2013联邦量刑指南第5章第6部分5F1．1节(2013 GUIDELINES MANUAL CHAPTER FIVE，PART F，§5F1．1)。再如“家庭监禁(Home Detention)”，当事人在从事法庭允许的就业、培训等活动之余，都应呆在家中不得外出，一般还对其实行电子监控。②参见2013联邦量刑指南第5章第6部分5F1．2节(2013 GUIDELINES MANUAL，CHAPTER FIVE，PART F，§5F1．2．)。如果不考察美国刑罚制度，把握根源，往往很难理清社区矫正措施内涵、范围、性质及其相互间的关系，而导致现有研究莫衷一是的状态。

(五)美国联邦没有专门的“中间性制裁”法律制度

“中间性制裁”，源自于美国上世纪80年代社会对当时刑罚制度过于宽缓、放纵犯罪的质疑，指严厉程度处于传统缓刑和监禁刑之间的处罚措施。不少学者把中间性制裁(intermediate sanctions)归为社区矫正措施，令人误解美国存在专门的中间性制裁制度。实际上，在联邦层面，“中间性制裁”的学术色彩比较浓，实践中未建立专门的法律制度。现行美国法典仅在42主题“公共健康和福利”的14193节规定:国家犯罪控制和预防委员会应建议更有效地使用刑事司法资源，包括将有限的矫正设施用于最严重或暴力犯罪，并且考虑对合适的罪犯增加适用“中间性制裁”。从前面对美国现行刑罚制度的简述可以看出，法律上，中间性制裁作为被告人应当遵守的条件，纳入了缓刑和监督释放的监督考验机制。改造后的制度更具刚性，使缓刑和释放的监督从被动放任转向主动干预，强化了矫正、预防的效果。美国官方研究报告，将以一段时间监禁为条件的缓刑、与监禁刑附加适用的监督释放和间歇监禁列为典型的中间性制裁。③参见美国审计署1994年1月给众议院的报告《SENTENCING Intermediate Sanctions in the Federal Criminal Justice System》。不少学者作广义解释，认为可分为治疗性、监督性、补偿性三类。其中，治疗性措施包括酒精、药物依赖性治疗、心理干预治疗等;监督性措施如化学物质检测、集中社区监控、家庭监禁、电子监控、宵禁等;补偿性措施包括社区服务、缴纳监督费、赔偿被害人等。

(六)审前附条件释放候审制度不应归入社区矫正措施

美国的审前释放，类似我国的取保候审制度，分个人保证、附条件释放和担保释放三种④参见美国联邦法典第18主题3142节(18 U．S．C．§3142)。类型。其中附条件释放，是指法庭认为被告的个人承诺无法保证其按要求出庭或可能危害他人或公共安全，而采取的以被告承诺遵守特定要求为条件的释放措施。审前释放的监督由联邦法院审前服务机构负责。⑤均隶属于联邦法院司法管理办公室，设在地区法院内。因审前释放与缓刑、监督释放的条件类似，执行场所、执行主体相同，不少学者将其归入了社区矫正。但审前释放监督的基本功能与社区矫正有明显区别。其适用于尚不能确定有罪的被告，设定条件的目的是保证被告按要求及时出庭和不犯新罪，内容虽与缓刑、监督释放的条件部分重合，但没有矫正之意。同时，在法律上，审前释放监督与缓刑、监督释放的执行主体明确的区分，职责任务各不相同。虽然目前71个司法区的审前服务机构与缓刑监督机构合并设立，但仍有23个区是分设的。即使合并设立的，其内部一般也分设了负责审前调查和缓刑、释放监督的部门。因此，应追本溯源将审前释放监督与社区矫正措施予以区分。

(七)美国也在发展多方参与的社区矫正帮扶机制

2002年美国司法部司法援助局报告统计，刑释人员因药物依赖、精神问题、缺乏足够的教育和就业技能难以回归社会，大约有2/3的比例在释放后三年内犯重罪或严重的轻罪。⑥参见 Reentry Trends in the United States．Washington，D．C．:U．S．Department of Justice，Bureau of Justice Assistance，2002［4］。为降低累犯率，立法授权由总检察长负责，于2003年启动联邦复归社会中心示范项目。该项目适用于监狱管理机构认为复归社会存在中等或高度危险，或者缺乏支持其融入社会的技能和家庭关系的释放人员。该项目包含以下核心措施:一是为每位罪犯配置复归评审团队(reentry review team)。该团队由联邦监狱局、联邦缓刑管理机构、联邦假释委员会和社区矫正设施的代表组成，负责为适用对象量身定制复归计划。二是具有社区矫正设施及严厉程度逐级变化的监督制度，以及违反参与复归计划条件的有效惩戒办法，保障社区安全，激励罪犯落实复归计划、赔偿被害人。三是提供物质滥用治疗和看护、精神或医学治疗和看护、职业和教育培训、生活技能介绍、解决冲突技巧培训、家庭虐待介入，帮助获得合适的住房保障，以及其他有助于复归社会的措施。

2008年通过的2007第二次变革法，对1968年综合犯罪控制和街道安全法作出修正，⑦参见the Second Chance Act of 2007(Public Law 110－199)和 the Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968。正式立法授权建立以就业、住房、物质滥用与精神健康治疗、家庭四个方面为核心的刑释人员复归社会帮扶机制。依据该法建立的国家复归资源中心(the National Reentry Resource Center)隶属司法部司法援助局，为州和地方政府、非盈利组织、矫正机构提供复归社会的教育培训和技术援助。⑧参见该机构网站 http://csgjusticecenter．org/nrrc/about/。

二、美国各州社区矫正立法重在建立授权地方实施社区矫正的法律机制

(一)在制定了专门法律的州，社区矫正也不是专门的刑事法律制度

自1973年美国明尼苏达州率先立法①参见MinnesotaCommunity Corrections Acts，现行明尼苏达州法典第401章。以来，至2007年全美已有36个州制定了社区矫正法或者具有类似功能的法律。②截止2007年有36个州有专门的社区矫正法，其中27个州使用社区矫正法或社区矫正设施和程序法的名称，其他州使用社区刑罚程序、社区复归法、(州县)刑事司法合作法、社区分流促进法—Community Diversion Incentive Act等，Illinois则为缓刑考察社区服务法—Probation Community Service Act。North Dakota州在州法典的惩罚和判决部分(Penalties and Sentencingsec．12．1－32－07)对社区矫正做出规定。但在这些州，社区矫正仍然不是一项专门的法律制度。其立法目的是，在州与地方(主要是郡③英文county，中文有译为郡或县，美国为邦联制国家，公民自治的特征很突出，各州的行政层级设置差异较大。一般在郡(县)之下还有并列的市、镇。为免受我国行政层级划分的影响，本文译为“郡”。)政府之间确立社区矫正实施的法律授权和运作机制，引导地方政府、社会力量在矫正罪犯中发挥更大作用，加强社区矫正相关工作和服务的衔接、协调，减少运行成本。在该机制内，属于州事权的预防和矫正违法犯罪事务，得以委托、授权地方实施。地方可以使用州财政资金来改善和扩展对罪犯的监督和服务，同时鼓励社会公众或私人参与设计和运作各种社区矫正项目。

各州社区矫正立法除确立授权机制外，还普遍规定了以下内容:一是对公民参与社区矫正项目的实施及其作用做了规定。二是明确了州和地方政府(包括司法和行政两个分支)在执行社区矫正项目中的职责、权限。三是确定地方的实施规划是发展、执行和改进地方矫正性制裁和服务的基础。四是明确州负有为地方开展社区矫正提供资助和支持的责任。五是建立了由地方控制的评估地方需求、规划社区矫正项目的程序。由于美国社区矫正措施的实施是采用项目管理的方式，因此有关立法将其称为项目、规划或计划(program、project、plan)。根据立法模式的差异，各州社区矫正立法可分为4种类型。一是以明尼苏达州为源头的中西部模式，强调发展合理、节约的政策和实践。二是以科罗拉多州为源头的西部模式，对宏观的价值和目标宣誓性倡导比较少，强调由社区公民来逐案决定如何针对性开展矫正。三是以爱荷华州为代表的模式，强调采取清晰明了的政策，引导全面、可持续的非监禁制裁和服务的发展，对美国传统刑罚制度的变更起到了重要的推动作用。四是以维吉尼亚州为代表的南部模式，对州的义务规定得比较广泛，授权则相对谨慎。④参见 M．Kay Harris:Key differences among Community Corrections Acts in the United States:an overview，Prison Journal．76．2(June 1996):p192．立法模式的不同，体现了各州社区矫正立法在立法目的、适用范围、管理模式、财政激励措施和拨款模式上存在较大差异。

(二)社区矫正相关制度在美国联邦与州、州与州之间有较大差异

联邦制下的美国，州实际是国家。各州殖民历史渊源不同，司法传统和制度规定差异较大。一是在刑罚制度上存在差异。以假释制度为例，目前有16个州同联邦一样废止了假释制度，4个州规定对特定犯罪不适用假释。实行监督释放的州，具体机制也与联邦不尽相同。如明尼苏达州的监督释放，只限于在押犯的附条件释放激励机制，对成功服刑两天监禁犯人，给予一天的监督释放奖励，不能作为量刑措施与监禁刑附加适用。同时，不少州对社区矫正理念的探索实践比联邦更深入，对引入社区矫正措施的相关法律制度，也规定得更具体、明确。例如，明尼苏达州规定了分阶段的集中社区监督、挑战监禁程序⑤参见明尼苏达州法典(Minnesota code§244．17 CHALLENGE INCARCERATION PROGRAM)。挑战监禁程序，即被取消暂缓判决的罪犯以及监禁刑期在48个月以内并没有受到强制性监禁限制的罪犯，如果不是犯法律规定的犯罪，可以自愿并提供书面保证后，由矫正当局决定交付挑战监禁程序。该程序对罪犯进行严格的日常计划管理，包含体能训练、个性化的教育培训、心理咨询、药物检测评估等。时间上分为三个阶段，第一阶段6个月，必须在州属矫正场所内集中进行;第2阶段为6个月，场所和强度类似集中社区监控的第一阶段。第三阶段没有固定期限，直到矫正当局认为该罪犯表现良好，已经符合要求后，由矫正当局对其采取监督释放措施。如果罪犯违反了挑战监禁程序相关规定、违法犯罪，必须收监执行剩余刑期或者原判刑期的2/3，并不得给予减少羁押时间奖励(credit)。等具体实施方式。二是在刑罚执行制度上也多有不同。美国联邦监禁刑和非监禁刑的执行界限比较分明。缓刑监督和释放监督由隶属联邦法院系统的缓刑管理机构承担;监禁刑由隶属司法部的联邦监狱局负责。而大部分州，没有将非监禁刑和监禁刑的执行分开。比如明尼苏达州，由选举产生矫正专员，领导矫正机构，负责所有刑罚的执行。

正是基于司法传统、刑罚制度的差别，各州纳入社区矫正运行框架的制裁和服务范围也宽窄不一。范围宽的，涵盖了从审前到审后的所有非监禁的处置措施，包括审前分流的暂缓起诉措施，审判中使用的缓刑、中间性制裁，以及审判后适用的假释、监禁刑执行期间和执行完毕的社区过渡措施等。范围窄的，如加利福尼亚、新墨西哥等州，没有把缓刑、假释纳入社区矫正运行框架，堪萨斯、印第安纳、维吉尼亚和密歇根等州甚至将监禁刑的社区过渡措施也排除在外。同时，就已经纳入社区矫正运行框架的社区矫正项目，各州对实施权限在州与地方、机构和社区中的分配，公众参与社区矫正政策、项目的规划实施，社区矫正措施去机构化的程度，社区矫正在减少监禁人数中能够起到多大作用等问题上，采取的政策、措施存在明显差异。比如，堪萨斯州和田纳西州的缓刑和假释，虽然都已纳入社区矫正法框架，但仍由州属机构管理，康乃狄克州的矫正机构则全部由州一级管理。不少州，社会公众参与社区矫正决策方式是作为政策建议或决定委员会的成员，而科罗拉多、蒙大拿、新墨西哥等7个州则赋予地方、社区决定特定类型的罪犯能否进入社区矫正的权力。

三、从世界范围看社区矫正也不是专门刑事法律制度

大部分国家社区矫正措施，属于非监禁的刑罚方法，是行刑人道化和社会化运动的结果。19世纪，欧洲各国社会矛盾日益尖锐，犯罪率、重新犯罪率上升，监狱人满为患，引起社会对监禁刑作用的质疑和刑罚功能的反思。经实证考察，公众对生理、人格、社会等犯罪原因的认识不断深化，反对以报应、惩罚为目的，主张通过刑罚教育矫治犯罪人、防卫社会的刑事社会学理论逐渐兴起，推动了各国刑罚制度的变革，监禁刑的运用更加灵活。19世纪中后期英美国家率先建立的缓刑和假释制度，逐步发展成为世界普遍适用的行刑制度。将缓刑、假释人员置于社会生活中监督进行考察的措施被视为社区矫正的雏形。19世纪末，在教育刑和社会防卫理论的影响下，大陆法系国家为弥补刑罚在预防犯罪上的不足，建立了与之配合适用的保安处分制度，防止存在人身危险性的罪犯和无法追究刑事责任的精神病人、未成年人等特殊人群再次危害社会。其中限制自由的保安措施，也在社区中执行。但是，由于上述非监禁制裁措施，侧重于监督考察，矫正功能不足，并且社会公众对宽缓处刑放纵犯罪存在疑虑，长期未得到广泛应用。

20世纪70年代以来，人权保障、恢复性司法、刑法谦抑理念日益深入人心。欧洲理事会、联合国预防犯罪和罪犯待遇大会等国际组织，在各国探索实践的基础上，倡导采用非监禁的刑罚方法，刑罚轻缓化、行刑社会化逐渐成为世界潮流，刑罚教育矫正功能全面强化。一是罚金刑、缓刑、假释等原有宽缓的刑罚制度广泛应用，缓刑、假释执行过程中的监管、教育和帮扶机制日益完善。二是监禁刑执行中引入了罪犯回归社会的过渡适应机制，形成了开放式和半开放式监禁、监禁和非监禁相结合等有利于罪犯复归社会的行刑方法。三是社区服务纳入刑罚制度，用于替代短期监禁刑，或者作为缓刑、假释的附带义务。四是监禁性保安处分中也出现放置于社区考察的暂缓执行制度。如德国《刑法典》第68条规定的行为监视措施。此外，人权保障、恢复性司法等理念与节约司法成本、提高司法效率的需求相结合，还推动了轻微犯罪的非罪化处理。对这些非罪化处理的人员，许多国家也实行了社区矫正措施。如比利时、南非等国家在未成年人和轻微案件审前分流制度中引入社区服务措施，作为不予追诉的条件，促进当事人积极补偿被害人、弥合社会关系。

从世界范围看，各国法律基本上没有直接规定社区矫正，也没有专门的制度安排。绝大多数国家将社区矫正既作为理念融合在法律制度里，又作为方法落实在具体实施中。各国(地区)社区矫正措施的法律定位可分为以下几类:一是主要作为缓刑、假释的配套制裁措施，属于保护观察机制的组成内容。监管措施如英美国家和我国香港的禁止令、监管令、感化令。强制性比较弱监管措施如行为报告、强制培训等。强制性比较强的措施一般由法院判处缓刑、假释时单独作出，并成为缓刑监督考察的重要内容。二是作为可独立或附加适用的一种刑罚。如社区服务，葡萄牙规定为主刑之一，瑞士、我国香港规定社会服务既可以替代罚金和监禁刑，也可以作为附加刑。①参见《香港特别行政区社会服务令条例》。三是作为监禁型保安处分暂缓执行的配套措施。四是作为对轻微犯罪人员免予追诉的条件。②参见 http://www．revisor．leg．state．mn．us/stats/有些学者将日本的保护更生制度也纳入社区矫正范畴。但其适用于权利地位与普通公民一样的刑释人员，目的、功能在于帮扶而非矫正。虽然帮扶有助于矫正，在社区矫正中不能缺位，但两制度的性质和动力机制有本质区别。保护更生制度定位于特别的社会保障制度更合适。

四、对我国社区矫正制度立法走向的意见

我国实行单行立法，建立专门的社区矫正制度，体现了中国社会治理的特色。推进社区矫正立法，应既借鉴他国经验，又充分考虑我国的法律制度、社会资源和实践需求。

(一)保持社区矫正的开放性，逐步扩大适用范围

从惩治和矫正违法犯罪的现实需要来看，我国法律制度还不够完善。一是部分屡教不改行为缺乏有效的管控和矫正措施。劳教制度废止后，对一些法律没有规定为犯罪的屡教不改行为，治安处罚威慑力不足，矫正效果不好，需要有类似社区矫正的措施对其进行一段时间的有效管控和矫正。二是收容教养实施的制度空白需要填补。目前完全实行限制人身自由的集中教育管理，不利于保障未成年人合法权益、帮助回归社会。这些人员经必要的集中管理后，对确实悔改且家长无法履行管教职责的，可考虑实行社区矫正的过渡措施。三是附条件不起诉的未成年人的监督考察制度有待完善。刑诉法规定由人民检察院监督考察，与检察机关的职能和机构设置不相适应，实践难操作。如交由社区矫正机构监督考察，可发挥其依托社区和专业性强的优势，效果会更好。四是社区戒毒中应加强对吸毒人员的管控、教育，纳入社区矫正可以有效整合资源、提高效率。五是监禁刑缺乏社区过渡的措施，不利于在押人员回归社会。

社区矫正具有轻缓化、社会化和专业化特点，兼顾维护社会治安秩序和法治发展进步的需要，引起各国刑罚基本制度、执行制度乃至追诉制度的深刻变革，在处理违法犯罪行为中得到了广泛应用。虽然我国在定性和处置上对违法犯罪人员进行多种区分，但就矫正目标和方法而言，无论是治安违法还是刑事犯罪，人道、科学、有效地矫正和预防违法犯罪行为的要求是一致的，社区矫正不应被局限于刑罚的执行。有必要根据我国执法司法实践需求和条件成熟程度，结合收容教养、治安管理处罚等制度的改革，逐步扩大社区矫正的适用。一是改革刑罚制度，建立监禁刑的社区执行和过渡机制，严格限定在押犯适用社区执行条件，人身强制程度应高于缓刑执行。二是从刑事诉讼领域入手，先在已有法制基础的收容教养、附条件不起诉制度中引入社区矫正。比如，收容教养可以考虑参照精神病人强制医疗程序，由法院裁定，社区矫正设定为收容教养的一个执行阶段。三是社区矫正法立法时，对“社区矫正”可不做定义，对适用范围予以开放性规定。哪些程序可以适用社区矫正，由哪一机构决定，建议依从其他相关法律。对邪教人员是否适用社区矫正，取决于对其行为的定性和处置，可待修改相关实体法时确定。四是社区矫正法应针对不同性质的违法犯罪人员，分层次明确矫正的方式方法和违反规定的处罚措施，其严厉程度与被矫正人员违法犯罪的性质和所处的刑罚相适应。

(二)建立“中央为主、费随事转”的经费保障体制

自社区矫正试点以来，社区矫正经费主要由地方承担。这种保障体制，难以发挥地方积极性，导致工作落实情况存在较大的地区差异，社区矫正的社会化优势未能得到有效发挥。惩处和预防违法犯罪归属于中央事权，是世界共识和通行做法。根据权责统一的原则，社区矫正经费应参照监狱经费保障模式，由中央财政承担。如果社区矫正的适用范围扩大至治安违法行为，地方作为维护社会稳定的第一责任主体，也应发挥积极性，特别是社区矫正人员社会保障方面的帮扶费用，应纳入地方社会保障体系由地方承担。因此，社区矫正应当实行中央为主、地方为辅的保障体制。同时，社区矫正在社区进行、社会力量广泛参与的特点，决定了还要建立包括政府购买服务在内，“权随责走、费随事转”的经费转移机制和激励机制。这也是美国各州社区矫正立法的重要使命。对依托社区实施的监督管理和教育帮扶工作，实行在中央保障的基础上，费随事转和适当激励机制，可以形成社区矫正管理机关对其他社区矫正措施实施主体的有效监督，有利于保障社区矫正的工作效果。

(三)适当设置惩戒机制

对违反社区矫正管理规定的人员依法重新羁押，是保障社区矫正措施执行力的主要机制。我国《刑法》第77、86条规定，对缓刑、假释考验期间犯新罪，或者违反法律、行政法规、国务院有关部门关于缓刑、假释的监督管理规定，或者违反人民法院判决中的禁止令，情节严重的，应当撤销缓刑或假释。上述法律规定，确立了从严把握撤销缓刑、假释标准的方针，但也存在社区矫正惩戒机制不足的问题。一是对管制犯违反社区矫正管理规定无规制手段。二是对违反社区矫正管理规定未达到情节严重标准的，没有处理措施。

从域外经验看，美国对违反缓刑和释放条件的罪犯，法庭可以加重条件或延长监督考验期限，也可以撤销缓刑或释放，依法重新量刑。①参见美国联邦法典第18主题3565节(18 U．S．C．§3565)。联邦量刑指南将违反条件定性为“对信任的违背”②即“breach of trust”，见2013联邦量刑指南第7章A部分3(b)(2013 GUIDELINES MANUAL，CHAPTER SEVEN，PART A，§3(b)．)。，规定对考验期间新犯A级轻罪(6个月以上1年以下)以上罪行的，应当或可以撤销缓刑或监督释放，③参见2013联邦量刑指南第7章B部分1．3节(§7B1．3)。联邦量刑指南将违反条件分为三级:A级－－再犯严重犯罪，B级——再犯一般犯罪，C级——犯法定刑1年以下轻罪或其他违反。对犯A级轻罪以上罪行的，处以一定时期的监禁，与其未执行的监禁刑连续执行。处以一定时期的监禁，与其未执行的监禁刑连续执行，并对新罪另行追诉量刑;对其他违反情形，则延长监督考验期或调整监督条件。为保障社区矫正措施的执行，可借鉴他国经验，根据其违反规定的性质、情节、风险，增加其社区服务时间、禁止从事特定的活动、每日宵禁、家庭监禁等，形成有效惩戒威慑。考虑到我国社区矫正管理机构不隶属司法系统，由法院裁处惩戒司法成本高，可赋予社区矫正管理机构处罚权。不服惩戒措施的可申请复议或提起行政诉讼。

对惩戒措施中能否设定集中管理，需要深入分析。集中管理是对矫正人员人身自由的限制或剥夺，既可以是惩戒措施，也可以是矫正方法。从理论层面看，我国管制刑没有剥夺人身自由的空间，但缓刑、假释可以容纳集中管理，并且美国等国家也有社区监禁的类似措施。从操作层面看，为短期集中管理少量违反规定人员，设立专门的集中居住设施成本过高。但如我国将社区矫正引入监禁刑执行，则可以综合利用中途之家等社区监禁设施进行集中管理。因此，是否设定集中管理的惩戒机制，需要权衡利弊，慎重选择。如果设立，应严格条件，加强制约，防止变相羁押和滥用。

(四)建立区别对待的科学矫正机制

区别对待是科学矫正的基础，从社区矫正的决定到执行都应贯彻这一方针。目前，国内试点也参照域外经验，实行决定前调查评估、执行时设立多方参与的矫正评估小组量身定制矫正计划的机制。但试点情况反映，区别对待有待落实，矫正科学性需要提高，应当尽快形成横向分层、纵向分段的矫正管理机制。

一是将对矫正对象的调查评估时间提前至法院立案时(甚至起诉阶段)，范围扩大到所有的被告，保证及时为法院针对性量刑、发布禁止令提供充分的参考。二是建立与矫正对象违法性质、罪行轻重程度、犯罪原因相适应的矫正管理机制。对经济犯罪、暴力犯罪、受控物质滥用犯罪等社会危险性不同的矫正对象，以及对管制犯、缓刑犯、假释犯，在矫正管理的方法、严厉程度应有明显区分。比如，行为报告和社区服务，可适用所有的矫正对象，但在报告频率、方式及服务时间上应有所差别。三是建立与矫正对象的发展变化相适应的矫正措施调整机制。矫正对象犹如病人，需要因时对症下药。美国明尼苏达州法定“集中社区监控”①参见明尼苏达法典§244．30。其适用于被撤销缓刑或被判处30个月以下监禁的罪犯。第一阶段为6个月或者是剩余监禁刑期的1/2，实行家庭监禁。第二阶段为第一阶段结束后剩余刑期的1/3，家庭监禁严格程度适当放松。第三阶段为第二阶段结束后剩余刑期的1/3。第四阶段直到社区监控程序结束，在后两个阶段，对罪犯改为实行每日宵禁。如果社区监控程序结束时，剩余的监禁刑期还未届满，则该罪犯由矫正当局决定监督下释放直至刑期届满。在四个阶段，社区监控机构与罪犯面谈和对罪犯进行药物或酒精随机检测的频率逐渐减少。比如第一阶段面谈每星期4次，药检2次，第二阶段面谈每星期2次，药检每月2次。在四个阶段中，犯罪嫌疑人每周还要从事矫正当局认可的工作40小时或参加居家治疗和教育程序。如果需要，还可以在社区监控期间对其采取电子监控或者其他必要措施。措施，分段施策、逐次递减的特点很鲜明，可供借鉴。矫正方法的科学性、可行性，应经深入研究和验证。鉴于立法时间短促，可考虑立法对区别对待、分段施策予以原则规定。为保障人权，应根据矫正对象的犯罪性质、所处刑罚，明确界定管理矫正方法的严厉程度。

(五)妥当界定社区矫正机构

《刑事诉讼法》第258条规定，社区矫正由社区矫正机构执行。社区矫正机构是指司法行政机关的社区矫正管理部门，还是包括在社区矫正过程中承担不同职责的各有关单位，存在分歧。但根据责权利统一的原则，社区矫正机构应是在社区矫正实施中起到组织牵头核心作用并为此承担责任的机构，宜将其限定为司法行政机构的社区矫正管理部门。一是社区矫正执行主体的多元性，决定社区矫正机构不能将所有涉及的部门都包含在内。刑罚执行由司法行政机关承担;监督管理主要由基层组织和社区人员落实;教育帮扶相关的行政管理事项涉及民政、社会保障、教育等部门，具体实施还要通过购买社会服务、借助社会力量来完成。显然不可能将所涉及的众多机构统归为社区矫正机构。而在落实三大任务中真正起组织协调的核心作用的是社区矫正管理部门。二是人民法院、人民检察院、公安以及其他行政机关在社区矫正中的作用没有超出其固有职能，其职务行为均以本单位而非社区矫正机构的名义作出，不因支持、配合社区矫正而需要特殊授权。三是我国条块分割、界限分明的行政管理体制，决定了社区矫正机构无法由多元主体组成。

(六)赋予社区矫正管理部门执法权

就工作性质而言，社区矫正管理部门与监狱管理部门没有本质的区别。在教育刑的理念下，一些国家将传统的监狱管理机构改名为矫正机构。有的将监狱和社区矫正同归由一个部门负责。美国等国立法明确负责执行缓刑、释放监督考验的机构为执法机构，并赋予佩戴枪支的权力。②参见美国联邦法典第18主题3603节(18 U．S．C．§3603)鉴于社区矫正措施的强制性，应当立法明确社区矫正管理部门的执法权，为其实施惩戒等强制措施提供法制保障。对社区矫正管理部门是否配置人民警察需要慎重研究。不少专家学者认为，社区矫正依托社区、强调矫正的特色，决定了管理矫正工作不宜由警察来实施。从实践需要看，社区矫正配置警察的需求，来自于涉及押解、宣告和惩戒的工作环节。配置专门的人民警察有利于保障刑罚依法执行，增强社区管理的权威性和威慑力，但同时将意味我国需要增加新的警种，对我国法治形象有一定的影响。对此，可考虑三个方案。一是内部调整。将社区矫正管理部门与监狱管理部门合并，更名为教育矫正机构，相应修改人民警察法第八条关于警种的规定。将监狱管理机构节省的警力配置到社区矫正，工作范围限定于强制事项。长远看这一方案最具可行性，既避免了增加新的警种以及相应的编制负担，又有利于提升国家的法治形象。二是强化衔接。强制性刑罚执行事项，由监狱管理机关、公安机关的人民警察依法执行，并明确责任，严格纪律惩戒和责任追究，促进各部门之间工作的协调配合。同时为社区矫正管理部门配置专门的标识。工作人员可着装既权威又亲和的制服，增强矫正管理的权威性和执行力。三是依法试点一段时间后再根据实践需要配置适当比例的专门人民警察。