经济“新常态”与我国宏观经济调控转变

李 停

一、“ 新常态”的内涵

2014年5月，中共中央总书记习近平在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”随后8月5日、6日和7日，《人民日报》连续三天头版刊登“新常态下的中国经济”系列评论，阐述了经济“新常态”的内涵。《人民日报》对“新常态”的解释是：当前中国经济正经历着巨变，处在经济增速的换挡期、结构调整的阵痛期和前期宏观调控政策后遗症消化期“三期叠加”的关键阶段，“新常态”便是完成这些巨变后相当长一段时期内的经济稳定状态。

学术界对“新常态”内涵的主流观点包含两个层面意思：一是全球经济缓慢复苏将长期存在，“低增长、低贸易和不平衡逆转”成为未来世界经济的常态；二是2012年“破八”后，国内宏观经济学界断言潜在的GDP增长率已经大幅下落，“7.5%的增速和2%左右的通胀”是我国未来经济的新常态（刘元春，2013）。在其他观点中，有人认为“新常态”就是潜在的增长率下降（吴镇宇，2013）；也有将“新常态”理解成新机遇、新条件和新失衡正逐渐成为经济发展较长时期内的稳定特征（刘伟等，2014）。《人民日报》总结出中高速、优结构、新动力和多挑战是“新常态”的主要特征。笔者认为，优结构和新动力属主观上改革目标而非特征。而多挑战并不是“新常态”下的新鲜事物，1997年亚洲金融危机期间，中国经济面临挑战的忧虑甚于今日，不适合将多挑战归纳成“新常态”的本质特征。

如果一定要从特征来概括“新常态”的内涵，应从“旧常态”下经济增长方式弊端和不可持续的事实中去总结，大体上有三。一是过去外贸出口推动经济增长的贡献度过大，内需和外需结构性失衡。我国外贸依存度曾连续多年高达70%左右，这对于大国经济极不正常，也是不可持续的，需要有一个总需求构成中外需和内需结构再平衡过程。二是内需中投资和消费的结构性失衡问题。最终消费支出对GDP增长贡献率2007年以前基本都在40%以下，2008年以后缓慢上升并于2010年达到56.5%的高点后有下滑趋势，2013年回到50%。资本形成对GDP增长贡献率长期维持在50%左右的高水平，2009年更是达到87.6%的惊人水平。而发达国家内需中消费比重通常都在70%以上。内需中消费和投资结构性失衡，不符合以人为本的执政理念，也需要有一个再平衡的过程。三是三次产业的结构失衡问题。我国目前经济发展阶段上，产业结构演变的正常状态是服务业比重上升，制造业比重逐渐下降。但在2008年4万亿元投资刺激后，2009年到2010年产业结构出现逆向变动，第二产业比重由46.2%上升到46.7%，第三产业比重由43.4%下降到43.2% 。尽管数额不大，但产业结构优化的正常轨迹遭到破坏，使得结构扭曲问题更严重，因此产业结构也需一个再平衡的过程。

如果说经济失衡是经济“旧常态”的本质特征，便可顺理成章地将“再平衡”归结为经济“新常态”的本质特征。本文聚焦经济“新常态”下宏观调控的思路、方式和目标转变问题，笔者认为主要要搞清楚三件事。首先是“新常态”的内涵，这是对“新常态”所有问题的研究基础；其次是我国经济增长潜力问题，也就是潜在的国民产出增长率在未来一段时期内的变动情况，一国内经济增长潜力的科学判断是正确应用宏观调控手段，避免过度刺激或政策缺位的基础；最后是“新常态”下宏观经济政策目标之间的关系，如经济增长和结构调整的关系、经济增长和就业的关系。研究政策目标之间是否存在冲突，如果存在冲突，目标间的轻重缓急就变得尤为重要。只有科学界定经济“新常态”的内涵、明晰我国经济增长潜力和正确的宏观调控目标后，才能理顺宏观调控思路，并在错综复杂的宏观调控手段中寻求合适的政策工具。

二、经济“新常态”下我国经济增长潜力问题

1.经济增长潜力的正确判断是宏观调控的基础

宏观经济学通常使用潜在国民产出概念，用以反映一国经济增长的未来潜力，也是宏观经济政策的重要指示器。宏观经济运行最理想的状态是实际增长率等于潜在产出增长率，或在决策者可以容忍的范围内上下波动。但现实经济中二者不一致却是常态，宏观经济政策的最终目的是应用各种政策工具使二者趋于相等。具体而言，当实际产出率低于潜在增长率，存在产出缺口时，宜用扩张性政策；而当实际产出率高于潜在增长率，存在通胀压力时，宜用紧缩性政策。

中国目前的潜在产出增长率究竟有多高？这个问题在学界仍存在争议。但我国潜在的产出增长率未来一段时期内呈下降趋势，几乎是得到广泛认同。目前经济增长潜力肯定低于2008年金融危机以前，2008年之前可能在8%以上，现在的增长潜力究竟是多少，是7%还是6%？经济增长潜力的测算是非常复杂却又是十分重要的基础性工作，增长率数字1个百分点的差异，对宏观经济政策取向有截然不同的影响。举例来说，如果潜在产出增长率是7%，而实际增增长率为6.5%低于潜在增长率，存在产出缺口，则宏观经济增长取向上就应该是“松”的；而同样的实际增长率下如果潜在产出增长率是6%，存在通胀压力，则宏观经济政策取向应该是“紧”的。由此，准确预测我国经济增长潜力变动是科学应用宏观调控手段，避免过度刺激或政策缺位。

2.潜在产出增长率理论方法在我国应用的局限性

经济学家设计诸多测算潜在国民产出增长率的方法，有的注重长期，有的注重短期，各有利弊。从理论上讲，判断潜在产出增长率变动既可以从行业产能利用率，也可以从失业率上找依据。如果企业资本设备利用率明显低于正常水平，说明实际经济增长率低于潜在水平。不过，我国目前尚没有公开、权威且覆盖面广的产能利用率数据。同时究竟多高的设备利用率属正常水平，无论是对经济学家，还是政策制定者，乃至企业经营者自身都并非易事。一个被广泛认可的事实是，因市场竞争结构和生产技术特点的差异，不同行业的“正常”设备利用率也应该不同，并不存在普适的共同标准。

西方学者倾向于使用就业率作为判断潜在产出率变动的风向标，提出著名的自然失业率概念。如果实际失业率高于自然失业率，说明劳动力市场供大于求，实际增长率低于潜在增长率；反之则很可能高于潜在增长率。使用失业率判断潜在增长率变动在我国同样存在难题。首先是学界对自然失业率水平存在争议，早期研究普遍将5%的失业率水平定为因摩擦、结构性因素导致的自然失业率，现在越来越多的学者认为自然失业率水平已经上升，但到底多高属正常水平同样是饱受争议；其次，现阶段我国并没有完整的失业率官方数据，只有城镇登记失业率。城镇登记失业率最大弊端是没有纳入广大农村居民，同时城镇失业人员即便失业但没有向人社局登记仍不在其中。从我国实际来看，近10多年来登记失业率都在4%上下变动，年变动幅度不超过0.1个百分点，通过失业率变化也很难反映我国经济潜在增长能力的变动。

3.影响经济增长潜力变动的长期结构性因素

本文无意梳理国民产出增长率测算方法的利弊，只是从宏观经济学常识出发，提出判断潜在经济增长变化的简单有效标准，考察影响经济增长的长期结构性因素。当前，宏观经济学界普遍存在使用“三驾马车”来分析中国宏观经济走势的理论误区，认为中长期的增长靠消费、投资和出口等需求因素决定。“三驾马车”属凯恩斯短期分析框架，但现在被普遍用于分析诸如潜在国民产出这个中长期问题。中长期问题的分析框架应是生产函数，毫无疑问，使用错误的宏观经济学分析框架结果是致命的。由于生产函数是要素投入量和要素使用效率的函数，如用宏观生产函数判断潜在产出的变动，研究者自然会聚焦到劳动要素供给、资本形成和全要素劳动生产率等影响经济增长潜力的结构性因素上来。

（1）未来我国劳动力供给会逐步下降，潜在的国民产出增长率也因此步入下行线。人口红利是我国改革开放经济高速增长的重要原因，但2012年后出现劳动年龄人口连续3年绝对下降，且降幅呈扩大趋势。统计资料显示，2012年末我国16至60岁劳动年龄人口93727万人，比2011年峰值减少345万人，2013年在2012年的基础上又减少244万人，2014年劳动年龄人口继续缩水减少371万人，降幅超过2013年 。与此同时，我国劳动参与率也呈逐年下降的趋势， 由 2005年的 76.0%降至 2011年的 70.8%（吴江，2013），给日渐严重的“用工荒”雪上加霜。无论从劳动年龄人口还是参与率变动，未来10年内我国劳动力供给全面下降已成定局，潜在的国民产出增长率也因此步入下行线。

（2）环境治理成本上升，企业投资利润率下降影响资本形成。毋庸讳言，近30年我国经济高速增长是以牺牲环境为代价。图1所示为近年来我国环境污染治理总投资变化情况，从2004年的1909.8亿元增至2013年9516.5亿元，年均增长率高达19.5%。环境成本增加挤占企业的利润。1998年至2008年，规模以上企业利润总额年均增长高达35.6%，2013年增速降至12.2%，2014年上半年仅为5.8% 。 居高不下的环境治理成本挤压企业的生存利润，投资回报率的下降严重影响资本形成，制约潜在的经济增长水平。

图1 2004－2013年我国环境污染总投资（单位：亿元）

（3）实物消费向服务消费的需求偏好转变，降低了全要素劳动生产率，也会限制潜在产出增长水平。大量理论和经验研究都指向，当收入达到一定门限水平后，需求会发生转向，实物消费的需求收入弹性下降，服务消费的需求收入弹性将提高。在需求引导生产的经济规律作用下，需求的结构性变化最终会引致供给，进而产业结构从制造业向服务业转变。图2所示为2004年至2013年我国三次产业比重的变化，第一产业占国民经济比重持续下降，第二产业比重先增后降，而第三产业比重持续上升，并在2013年达到46.3%，首次超过第二产业比重，与配第－克拉克规律相吻合。由于制造业的技术进步率显著高于服务业，前者比后者有更高的全要素劳动生产率，因此产业结构由制造业向服务业转变过程中客观上也会导致潜在的国民产出增长下降。

图2 2004－2013年我国三次产业比重

三、经济“新常态”下宏观经济调控目标

经济增长是我国历届政府宏观调控的首要目标，而结构再平衡是“新常态”的本质特征，结构优化也应是当前我国宏观调控目标的重要组成。对于多维的宏观调控目标，研究目标之间关系就显得尤其重要。

1.“新常态”下经济增长和就业正向关系淡化甚至逆转

传统宏观经济理论认为，失业率和通胀存在替代关系，经济增长和失业是互动的。过去在我国被普遍接受的观点是保增长就是保就业。这个判断的重要前提条件是，经济增长和就业之间存在稳定的正向关系，经济增长的就业弹性相对稳定。在经济体系中适龄劳动人口、参工率和经济结构变动都比较正常的情形下，经济增长和就业的确存在稳定的正向关系。

然而，经济“新常态”下经济增长和就业稳定关系的前提正悄然发生变化，保就业必须要保增长的判断就未必成立。一个不争的事实是，经济结构由制造业向服务业转型过程中，经济增长的就业弹性是不断增加的，原因是服务业对就业有更大的吸附能力。2012年第二产业每亿元GDP可创造980个工作岗位，而在第三产业可达1200个 。经济增长和就业率的关系在转型期内弱化，经济增速下降未必以失业率上升为代价。近期统计数据也支持这个判断，如表1所示，2010年季度经济增长率持续下降，但城镇登记失业率反而降低，经济增长与失业率同向变动。进入2010年第二季度以后，城镇登记失业率一直维持在4.1%的固定水平长达12个季度之久，而期间经济增速较大幅度下降。2013年第三季度后，经济增速进一步下降，同期失业率情况反而有所好转。

表1 2010－2014年城镇登记失业率与经济增长率季度数据

2.为什么增速太快不利于结构调整

为什么增长速度太快，结构就难以调整呢？结构失衡在我国经济领域许多场合都有表现，但就宏观调控主要目标来看，调结构主要是调整总需求和总供给的结构性失衡，其现实表现是行业产能过剩却没有合理的退出机制。经济增速太快（通常伴随着扩张的财政和货币政策），纵使行业产能过剩，行业内的低效率企业也不会因为缺乏流动性和市场机会而被市场淘汰。前几年，政府始终在“保增长”和“调结构”之间徘徊，而“保就业”或许成为二者间的平衡点。在保证一定就业水平上，容忍经济增速适度下滑，这样政府好腾出手来进行结构调整。

3.经济“新常态”下宏观调控短期和中长期目标

正是因为经济“新常态”下宏观经济变量关系的内生性变化，决策者熟悉的宏观调控思路也要调整。很长时间以来，我国宏观调控都是把保增长作为首要目标，是因为当时有一个高于8%的潜在产出增长率。本文已经指出经济“新常态”的重要特征是潜在产出增长率下降，由奥肯定律可知，为保就业的实际增长压力也会减轻。

经济结构升级后经济增长和失业率关系的弱化也为结构调整提供了契机，适度降低经济增长率并不一定要以失业率为代价。从这一个意义上讲，“新常态”是一种“富态”，可以使宏观调控时兼顾过去我们一直想做但做不起的结构调整工作。经济“新常态”的本质是经济再平衡，而不平衡的突出表现便是经济结构扭曲。因此，短期内我国宏观调控目标应在稳定增长的前提下将结构调整摆在更突出的位置，紧紧抓住经济增长和失业率关系弱化，以及因劳动年龄人口下降就业压力减轻的契机，采取切实有效的措施以最低的成本实现经济再平衡。从中长期来看，当经济结构得到有效改善不再掣肘经济发展后，宏观调控目标再适时从“稳增长”向“稳就业”过渡，体现“以人为本”的执政理念。

四、经济“新常态”下的宏观调控转变

1.需求管理和供给管理的统一是“新常态”下宏观经济调控的重要原则

当前普遍存在一种倾向，认为宏观调控等同于需求管理，宏观经济政策无外乎财政政策和货币政策。事实上，以凯恩斯理论为核心的需求管理主要是解决经济短期波动，而长期经济增长的原动力来自于供给方面。需求管理在解决总量失衡的短期问题上具有比较优势，而供给管理在解决结构失衡的长期问题上具有相对优势。当国民经济运行中总量失衡和结构失衡同时存在，特殊情况下的结构失衡又是总量失衡的诱因时，单纯的需求管理（无论是财政政策还是货币政策）都无法从根本上解决（刘伟，2014）。因为需求管理作用点是总量关系，对结构调整无能为力。鉴于目前经济“新常态”下，结构失衡已成为经济进一步发展的瓶颈，宏观调控引入供给管理就很必要。于是，将需求管理和供给管理统一到宏观调控的实践中，是协调宏观调控的总量效应与结构效应的关键。供给管理的核心在于通过制度设计和机制完善，改善微观主体的生产经营环境，降低其生产成本，鼓励资本形成，推动企业创新。

2.“新常态”下需要创新宏观调控的思路和方式

经济“新常态”的本质是再平衡，虽然近年来我国经济结构有明显改善，但结构优化的基础还不稳健，宏观经济面临经济下行和结构调整的双重压力。表2表明2013年部分重要的经济指标与2012年相比都有不同程度的下降，充分说明经济下行压力不容乐观。

表2 2013年重要经济指标增长率变动

如果按照过去宏观调控惯性思维，政府既可以采用积极财政政策，也可放松银根，向市场注入更多的流动性来缓解经济下行压力，只要能够容忍更严重的产能过剩。问题是在经济“新常态”下还有结构失衡另一个难题，决策者需要在阻止经济下滑和结构调整间找平衡。认识到经济下行在现阶段具有必然性，决策者不能也不应该像过去那样使用积极调控政策去阻止经济下滑，转而应抓住经济换挡降速的有利时机，加快结构调整、提高增长质量。政策制定者需要充分认识到经济“新常态”的宏观特征，不断创新调控思路和方式，确保经济处在合理运行区间，设法将经济下行压力化为转变经济发展方式的动力。

创新宏观调控思路和方式，在战略层面上，要求各种调控措施符合国家战略发展规划，积极推进宏观调控目标选定、工具应用的机制化。在技术层面上，要根据过去经验结合成熟的宏观经济理论，厘清重要宏观经济变量之间关系的技术参数，以实现宏观调控“精准化”。

3.“新常态”下宏观调控应以微刺激实现精细化管理为目的

传统宏观调控存在许多弊端，如产能过剩、地方政府债务、金融风险和通胀等。目前我国经济虽步入下行区间，但仍处在经济运行的良性区间。只要国内外经济形势没有大的变化，预期经济增长率在7%以上、通胀率在3%以下，就无需大规模的经济刺激，不论是财政政策还是货币政策。因为大规模刺激容易导致经济起伏过大，不利于急需的结构调整，也容易使近年来得到有效治理的通胀死灰复燃。

经济“新常态”下，财政政策应以“微刺激”为主，坚持年度财政预算平衡和预算赤字不扩大的原则，压缩行政性支出，优化支出结构。货币政策坚持“定向”和“定量宽松”原则，要从过去“漫水浇灌”式的总量控制向“精准滴灌”式的结构控制转变，找准节点，精准发力，逐渐实现宏观调控的精细化管理转变。2014年5月16日，中国人民银行对符合审慎经营要求且“三农”和小微企业贷款比例达到规定的商业银行，允许准备金下调0.5个百分点，标志着货币政策进入微调时代。

4.探索造成“旧常态”下宏观调控弊端的体制原因，推动深层次的系列改革

“旧常态”下宏观调控存在种种弊端，如杠杆率上升过快、地方债问题、经济结构国有化和重型化、产能过剩等。这些旧的调控模式及其后遗症原因是多方面的，不仅是宏观形势、增长潜力和调控目标的判断问题，还与旧的体制机制因素相关，如以GDP增速为核心的干部考核和晋升机制、地方政府和国企预算软约束问题、中小企业和国有企业融资渠道不对等问题。要彻底解决导致“旧常态”下宏观调控弊端，不是简单的宏观调控参数的设定调整问题，需要探求造成这些旧调控模式的体制机制原因，推动一系列深层次改革，破除体制机制障碍，培育经济增长内生动力。

1.刘伟、苏剑：《“新常态”下的中国宏观调控》，《经济科学》2014年第4期。

2.刘伟：《经济“新常态”对宏观调控的新要求》，《上海行政学院学报》2014年第9期。

3.刘元春：《迈向新复苏 超越新常态——2012年～2013年宏观经济分析》，《宏观经济问题》2013年第1期。

4.宋雷磊：《全球金融危机后的 “新常态”与中国宏观经济》，《开放导报》2012年第5期。

5.吴江主编：《人力资源蓝皮书：中国人力资源发展报告（2013）》，社会科学文献出版社2013年版。

6.吴镇宇：《基于省际数据的潜在增长率测算：前瞻至2020年》，《改革》2013年第 9期。