少数民族地区贫困县基本公共卫生服务与扶贫开发联动——以内蒙古自治区9个国家级贫困旗县为例

张天舒

（内蒙古财经大学 公共管理学院，呼和浩特 010070）

1 基本公共卫生与扶贫开发的逻辑关系

基本公共服务包括3个方面：①保障人类的基本生存权；②满足基本尊严和基本能力的需要；③满足基本健康的需要。扶贫是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一种社会工作，旨在扶助贫困户或贫困地区发展生产，改变穷困面貌。实践证明，在传统的扶贫开发视角下，将扶贫开发领域引入公共服务范围，将会对扶贫开发工作起到积极的促进作用。

2 内蒙古贫困县现状分析

2.1 贫困人口数量大且多集中于蒙古族

（1）贫困人口集中于蒙古族。以科右中旗为例，在科右中旗的人口结构中，蒙古族人口占总人口的比例高达84%，因此可以说，科右中旗的扶贫开发问题主要体现在解决蒙古族人口贫困的问题上。

（2）贫困人口数量大，分布广。科右中旗所辖的8个苏木镇、173个嘎查中，贫困嘎查占嘎查总数的80%，达到138个。 通过对科右中旗近年来贫困人口的数量统计，不难看出科右中旗的贫困人口、贫困发生率逐年有提高的趋势。

2.2 贫困县域所在地自然资源不足，可开发资源有限

以奈曼旗为例，奈曼旗位于内蒙古通辽市西南部，地处科尔沁沙地南部边缘，地形、地貌特征在当地一般被概括为“南山中沙北河川，两山六沙二平原”，即南部为辽西山地北缘，海拔400～600米的浅山丘陵，中部以风蚀堆积沙地为主。大多数贫困人口分布在生态脆弱的山沙地区，土地条件差，水资源短缺，沙化和水土流失没有从根本上得到遏制。部分贫困户居住的地方彼此距离较远，地理环境较差，全旗仍有100多万亩耕地不能灌溉，占耕地总面积的36.4%。有26.3万人、45万头（只）牲畜处于缺水或饮水不安全状态，尤其在南部山区，现有水源无力进行配套设施建设，不能充分利用，短期内无法摆脱靠天吃饭的农业状态。这些地区难以提供水、电、气、交通等基本公共服务，耕种难度很大，发展工业又没有足够的条件。

2.3 基础设施建设不完善

以固阳县为例，固阳县位于内蒙古自治区中部，总面积4 970平方千米，多山地、丘陵，其中耕地面积240万亩、草场面积360万亩。辖6个镇，总人口21.3万人，居住着蒙、汉、回、满、朝鲜、达翰尔、布依、藏、维吾尔、壮、哈尼等民族。2011年，尽管扶贫开发和新农村建设工作已经开展多年，但因路、水、电等基础设施涉及面广、工程投资大，而扶贫资金相对较少，农民自筹资金困难，因此贫困村基础设施仍然薄弱，农民生产条件比较落后，这已成为制约脱贫和发展的重要因素。

2.4 贫困人口老龄化趋势严重，贫困地区开发潜力较低

扶贫、减贫开发政策往往依托青年及中年人口，其劳动力富足且脱贫、减贫心理较强，老龄人口的增加无疑为扶贫开发带来一定程度的影响。以察哈尔右翼前旗为例，据相关资料显示，察右前旗60岁以上的贫困人口有2.1万人，60岁以下丧失劳动能力的贫困人口有0.4万人，此部分人群占贫困人口总数的52%，需要通过加强社会保障和财政直补才能解决增收问题。贫困地区因不具备生产条件而需要整村搬迁的自然村有94个，占贫困自然村总数的35.9%。以此数据为基础，2011年察右前旗全旗贫困地区人均纯收入约为2400元人民币，同比自治区2600元人民币的贫困线标准相比还存在一定差距，因此贫困程度较深。

3 贫困县基本公共卫生服务与扶贫开发联动面临的困境分析

3.1 基本公共卫生服务供给水平较低

（1）技术人员不足，基本公共卫生服务供给能力较差。以多伦县为，该县目前12所乡镇卫生院（包括社区）共有技术人员66名，平均每所5.5名，每个人员都身兼多职，没有专职的妇幼医生或防疫医生。除个别卫生院能够开展X光、心电、常规检验、B超等业务外，大部分卫生院由于缺乏技术人员，设备只能闲置，连老年人体检的一些常规检查项目也不能开展。

（2）由于目前城镇化速度的加快，使农村人口流动性大，部分人员外流，因此卫生院对已建立的居民健康档案进行管理、更新难以落实，造成死档数量逐年增多，群众或居民电子健康档案的更新率和利用率偏低。

（3）健康教育主题宣传活动频次少，讲座数量和质量偏低，农牧民参与活动人数少，形式单一，人群单一，地点简陋，造成农牧民健康知晓率低。①居民长期养成不良的生活习惯，例如农牧民食盐使用量明显高于健康食用量，短期内通过有效的健康教育干预，无法起到明显的效果；②农牧民防病意识淡薄，“小病扛、大病托”，不注重预防。

3.2 基本公共卫生服务供给不均衡

近年来，贫困县地方政府加大了公共卫生体系的构建，广大贫困地区的人民群众生存条件与卫生条件有了明显改善，但是从整体来看，城乡医疗卫生资源配置不合理的问题仍然存在。城乡之间、发达地区与贫困地区之间、贫困地区不同贫困程度区域之间等，医疗卫生资源配置不合理的状况尚未根本改变，这些地区的基本公共卫生基础设施薄弱，卫生人员队伍和能力建设有待提高。部分公共卫生服务机构基础设施薄弱，经费投入不足，影响服务的有效开展。同时，公共卫生服务机构缺乏稳定和吸引人才的条件，卫生人员业务素质不高、结构不合理，部分地区人员能力达不到工作要求。此外，群众对基层卫生服务的信任度还不高。

3.3 基本公共卫生服务供给与扶贫开发需求存在差异

实践证明，基本公共卫生服务与扶贫开发具有本质上的目标一致性和互动、互促性。基本公共卫生服务供给能力的提升，能够改善贫困地区贫困人口的基本生存发展质量，进而增强其自我脱贫的能力。因此，基本公共卫生服务供给的质量越高，越能满足贫困地区和贫困人口的公共卫生服务需求，即基本公共卫生服务与扶贫开发联动性越强，效果越好。目前，受贫困人口基本公共卫生服务需求表达机制的限制，政府在提供基本公共卫生服务上，对贫困地区农牧民的需求偏好了解不够，造成供给结构比例失调，基本公共卫生服务供给的主要作用难以发挥，影响扶贫开发的效果。

4 基本公共卫生服务与扶贫开发联动关系下贫困县发展的实现途径

4.1 积极构建基本公共卫生服务体系，提升基本公共卫生服务供给能力

（1）以提高疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、采供血机构能力为基础，以实施公共卫生服务项目为抓手，以有效干预主要卫生问题为目标，构建与贫困地区人口健康需求相适应的公共卫生服务体系。按照“供需平衡”原理，遵循“效率优先，兼顾公平”原则，采取城乡统筹、一体化发展等措施，充分发挥城市社区卫生服务中心（站）、苏木乡镇卫生院、嘎查村卫生室作用，为城乡居民提供基本公共卫生、基本医疗服务、基本医疗保障、基本药物供应等服务。

（2）提升卫生人才素质与能力，树立人才资源是第一资源的观念。以高层次卫生专业人才为引领，以实用型卫生专业人才为基础，以创新型卫生管理人才为重点，制定和实施卫生人才发展规划，造就一支结构优化、素质优良的卫生人才队伍。重点推进“全科医生、住院医师和公共卫生”3类规范化培训基地建设。在部分地区重点探索建立“统分结合”的人才教育培养模式，取得经验后向全区推开。通过建立目标明确的分层、分级、分类培训体系，来满足不同层级、不同岗位卫生人才的培训需求，规范不同级别的医疗机构的职业行为，从而推进“双向转诊、分层诊疗、急慢分治”机制的形成。同时，继续完善人才评价和考核机制，大力实施人事分配制度改革，建立有效的绩效考核和激励机制，充分调动医务人员的积极性。继续推行“县聘乡用”的柔性人才引进和使用机制，破解基层卫生人才短缺的瓶颈。

（3）强化卫生信息化服务平台能力建设，在加强硬件建设的基础上，严格执行统一的数据标准。建立起符合医改任务要求的医药卫生平台，逐步实现医疗服务、公共卫生、医疗保障、药品监管和综合管理等应用系统的互联互通。

4.2 做好基本公共卫生服务供给与扶贫开发的衔接

结合贫困人口的公共卫生服务需求，建立和完善基本卫生公共服务需求和利益表达机制。为提高贫困地区公共卫生服务供给效率，必须充分了解贫困地区公共卫生服务需求种类、顺序、偏好等，确保基本公共卫生服务供给充分体现贫困地区的公众医疗卫生需求。

4.3 增加基本公共卫生服务投入，积极促进公共卫生服务供给均等化

财政资金向公共卫生事业倾斜，制订有财力保证的基本公共卫生服务均等化规划。从贫困县的现实情况出发，合理确定与财力相应的基本公共卫生服务项目，保证列入均等化规划的基本公共卫生服务项目能获得稳定、可靠的财力支持。这就需要：①贫困县地方政府有能力承担所需的基本公共卫生服务的项目经费。通过省级财政转移支付，或省、市、县（市）共同承担的经费，其转移支付或分担比例，与当地开展基本公共卫生服务的实际成本相适应；②推出针对性强的惠民卫生服务项目。实行弱势、贫困群体门诊及住院费减免，对无业、低保或者监护人无业等患者，实施门诊免费配药和住院费减免，优先保障弱势群体有效获得公共卫生服务，缩小人群间的投入差距；③理顺公共卫生经费投入和管理机制。对卫生事业重点项目实施专项经费保障，针对贫困地区群众的特殊医疗卫生需求，列支专项经费予以保障。

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