中国对澳大利亚开展贸易与投资的政策建议

周亮　严大伟

摘要：中国与澳大利亚都是亚太地区的重要国家，近年来两国经贸合作规模不断扩大。中国在澳大利亚有着非常重要的经济贸易和投资利益，特别是澳大利亚对于保障中国的能源资源安全有十分重要的意义。文章简要分析了澳大利亚的经济、能源和气候政策的最新发展战略和发展环境，并有针对性地提出了中国投资澳大利亚的政策建议。

关键词：中国；澳大利亚；贸易与投资；政策

一、 中国对澳大利亚投资的现状、特点及问题

（一）中国对澳大利亚贸易与投资现状

中国与澳大利亚是亚洲与太平洋地区的重要国家，近年来双边关系得到迅速发展，经贸合作规模不断扩大。2012～2013年中澳贸易额达到1225.8亿澳元，中国已成为澳大利亚最大的商品贸易出口市场，最大的进口来源国和最大的服务贸易出口市场。澳大利亚则是中国第11大出口市场和第6大进口来源国。2012～2013年，澳大利亚对中国商品出口额为781亿澳元，占澳商品出口总额的31.6%，出口额排名前三位的商品分别是铁矿石产品、煤炭、和金（非货币），占澳大利亚对华商品出口总额的比例分别是53.7%、9.6%和7.6%。其次是农产品。澳大利亚对中国的商品进口额为444.7亿澳元，占澳进口总额的18.8%。排名前三位的商品是电信设备、纺织品和电脑，占对华商品进口总额的比例分别是10.5%、9.75%和9.73%。澳大利亚对中国的服务贸易出口额为66.6亿澳元，以旅游和教育服务为主。但服务贸易进口额仅为出口额的四分之一强。

中国企业对澳大利亚投资也不断增加。澳大利亚统计数据显示，澳联邦政府2011～2012财年批准中国投资申请金额162亿澳元，2012～2013财年批准中国投资申请金额167亿澳元，中国继续保持澳第三大外资来源地地位。截至2013年6月，澳联邦政府累计批准中国投资申请金额1112亿澳元。不过澳大利亚对中国投资占中国吸引外资的比例则要小得多。目前澳大利亚对中国投资呈现逆差态势。澳大利亚驻中国大使馆公布的数据显示，2012年澳大利亚对中国投资逆差约为31亿澳元。

值得关注的是，凭借资源优势澳大利亚在世界大宗商品市场上有重要影响力。目前澳大利亚是中国重要的矿产资源产品进口来源国。以能源产品为例，2012年澳大利亚是中国第二大煤炭进口国，进口量占中国煤炭总进口量的20%；澳同时也是中国第二大液化天然气（LNG）进口国，进口量占中国LNG总进口量的24%。再比如铁矿石产品，2012年中国从澳大利亚进口铁矿石3.51亿吨，占全年铁矿石进口总量比例超过45%。

中国政府与澳大利亚联邦政府于2005年5月正式启动了中澳自由贸易协定谈判。截至到目前，谈判已经进行了19轮。阻碍谈判取得实质性进展的问题包括农业市场开放问题、企业投资审核问题、服务业市场开放问题等。

（二）中国对澳大利亚贸易与投资特点与问题

近年来，中国对澳大利亚贸易和投资呈现出三个特点。

一是中国对澳大利亚商品和服务贸易呈现逆差态势，且进口商品服务产品比较集中，主要是矿产能源资源类产品、农产品以及教育和旅游服务以2012～2013年为例，中国对澳大利亚商品贸易逆差高达336亿澳元，服务贸易逆差超过40亿澳元。中国对澳出口商品则种类更加多样，且比较分散，并以劳动密集型产品和制造业产品为主。

二是中国对澳大利亚投资领域非常集中，主要是矿产资源和能源领域。统计显示，截至2010年底在中国对澳投资总量中，对采矿业投资比例超过80%。虽然投资领域有多元化的趋势，但是占比依然较小。

三是从投资金额来看，中国对澳大利亚投资以大型国有企业居多，资金主要来自中国政策性银行或国有银行贷款。比如中国中钢集团收购Midwest集团有限公司，中国五矿公司并购Oz矿业公司，中国兖州煤业公司并购澳大利亚Felix资源公司，中国山东能源集团收购RCI煤炭公司等等。

这三个特点也反映了当前中国对澳贸易和投资的三个问题。

一是从中澳目前的贸易状况来看，中国从澳大利亚进口产品结构过于单一和集中，脆弱性比较高，更容易受到来自澳大利亚市场波动的影响。这种风险也充分表现在中国对澳大利亚进口产品的价格波动上。统计显示，过去十年中国从澳大利亚进口商品的进口额增长速度高于进口量的增长幅度。主要是由于过去十年矿产资源，特别是铁矿石产品价格暴涨造成的。

二是从中澳目前的投资现状来看，中国对澳大利亚投资领域过于集中和单一，且大部分与矿产资源和能源产品相关。然而由于多种因素特别是气候保护方面的影响，比如开征碳税，矿产资源和能源领域的投资前景又面临很大的不确定性。因此中国在澳投资面临很大的风险。

三是从中国对澳投资主体过于单一。一般以大型国有企业居多，这一特征已经引起了澳大利亚的高度关注和疑虑，甚至影响到中澳两国有关自由贸易协定的谈判进程。澳大利亚在野党和其他社会团体都担心批准中国对澳矿业投资，会导致本国对矿产资源控制权的丧失，进而威胁到本国的经济安全和国家安全，因此希望对来自中国的矿业投资和国有企业投资实行更严格的审查，而严格的审查制度导致审批时间变长，推高了投资成本，降低了投资效率，增加了结果的不确定性，最终影响到中国在澳大利亚的经济利益。

二、澳大利亚中长期发展战略与发展环境

（一）澳大利亚的中长期经济发展战略

澳大利亚的中长期经济发展战略可以概括为“面向亚洲”战略，即抓住亚洲崛起的巨大机遇，促进澳大利亚的发展与繁荣。要面向亚洲进行经济结构调整，提高本国劳动生产率，努力与亚洲市场接轨，并通过更多途径与亚洲国家建立更广泛的联系。澳大利亚将“面向亚洲”确立为国家发展战略经历了一个漫长甚至曲折的过程，最根本的是由亚洲经济崛起的现实和未来发展前景决定的。为确保“面向亚洲”战略的实现，澳大利亚联邦政府提出了25个国家目标，涉及到经济、文化、社会等多个方面。就产业层面来讲，澳大利亚将主要通过采矿业、制造业和服务业抓住亚洲机遇。从中长期看，未来无论是工党执政还是自由党执政，澳大利亚都将继续坚持实施这一战略，因为这符合历史发展的趋势和潮流，符合澳大利亚未来的经济社会利益和国家安全利益。

（二）澳大利亚的中长期能源发展战略

澳大利亚的中长期能源发展战略是为消费者提供安全、可靠、清洁和有价格竞争力的能源，并且通过对能源资源安全可持续的开发促进整个国家的财富积累和公平分配。其内涵包括三点：一是为本国消费者提供安全可靠廉价的能源，积极发展清洁和可再生能源。二是提高国内消费和出口增长的潜力。三是促进能源资源财富的积累和公平分配。为实现上述目标，澳大利亚能源政策至少侧重四个方面：一是提高能源市场效率，二是开发澳大利亚关键的能源资源，特别是气体燃料资源。三是加速向清洁能源型经济转变，四是开征矿产资源租赁税。从中长期来看，澳大利亚向清洁能源转型和促进能源矿产财富的公平分配是大势所趋，但这一过程会受到各种因素影响。如何处理其与经济战略和气候战略的关系将是摆在澳大利亚政府面前的重大问题。

（三）澳大利亚的中长期气候战略

澳大利亚中长期气候战略的核心问题是温室气体减排或者碳减排问题。澳大利亚政府确立的碳减排目标是到2020年碳排放总量比2000年下降5%；到2050年比2000年下降80%。澳大利亚碳减排机制主要包括四个方面：一是引入碳定价机制，二是鼓励可再生能源发展，三是鼓励提高能源效率，四是鼓励陆地部门（农业、林业等）减排并增加对二氧化碳的吸收。其中核心措施是实施碳定价机制，即开征碳税。澳大利亚联邦政府已经从2012年7月1日起向相关企业开征碳税。但目前本国碳排放总量仍在增长，并且推高了能源价格，导致企业生产成本和居民生活成本增加，影响到财政的稳定性，因此遭到各方批评。澳大利亚新政府上台后也表示要废除碳税法案。但从中长期来看，澳大利亚新政府尚不会改变前任政府确立的碳减排目标和低碳发展战略，不过在具体的政策重点上会有较大转变，其不确定性也将增大。

（四）澳大利亚中长期经济、能源和气候战略的关系

纵观澳大利亚中长期经济、能源和气候战略，可以用三个关键词来概括：亚洲导向，低碳经济和市场机制。亚洲导向强调“量”，低碳经济强调“质”，市场机制强调实现方式。但是三大战略之间也存在冲突，其实质是：实施气候战略要求社会总需求趋于稳定，但是澳大利亚经济战略恰恰通过拓展外部市场而改变了总需求。这一基本矛盾将持续影响澳大利亚的发展和繁荣。

虽然澳大利亚经济战略与气候战略存在冲突，共同影响澳大利亚的未来发展，但是考虑到全球经济前景不明朗的大背景，在短期内澳大利亚的气候战略可能屈从于经济战略。也就是说，澳大利亚在短期内为抓住亚洲市场，很可能会不顾降低碳排放的要求，采取经济发展优先的策略。所以对澳大利亚中长期经济、能源和气候战略未来走向的总体判断是：经济战略比较确定，不会出现大的变动；能源和气候战略相对来讲还存在很大的不确定性。当然受到美国“重返亚太”和中美关系的影响，“面向亚洲”战略在实施过程中也可能遇到很多困难，不会一帆风顺。

三、中国投资澳大利亚的政策和建议

（一）推动对澳大利亚贸易和投资领域的多元化

目前中国对澳大利亚进口和投资的领域主要集中在矿业部门，特别是铁矿石和煤炭。应当改变这种贸易和投资领域过于单一和集中的局面。根据澳大利亚中长期发展战略，澳大利亚未来值得投资的领域还有农业和食品业，基础设施建设，气体燃料产业。

首先是农业和食品业。面对亚洲巨大的市场，澳大利亚的农业和食品业未来有巨大的发展潜力。澳大利亚的经济发展战略也明确提出要积极发展农业和食品行业。澳大利亚发展农业和食品行业的条件十分优越，广阔的土地，气候和土壤多样性，清洁的自然资源，高标准的食品安全机制，发达的食品加工能力等等。然而受制于本国的人口和经济规模，澳大利亚要进一步发展农业和食品行业，还需要大量外国投资。中国目前对澳农业投资规模还非常小。据统计：从2006年到2012年中国对澳直接投资仅有2%流向农业领域。截止到2012年底，中国仅仅是澳大利亚的第9大农业投资国，投资额远远低于美国、英国和日本。因此中国企业对澳农业投资，譬如奶制产品、海鲜、水果、红酒和牛肉等还有巨大的发展空间。而澳大利亚联邦政府对农业类国外投资审批相对宽松，更容易获得通过。

其次是基础设施建设领域。随着澳大利亚与亚洲市场的关系日益密切，本国的基础设施，特别是与出口相关的基础设施日益成为制约相关产业发展的瓶颈。譬如采矿业的迅速发展，使得现有港口的出口能力无法满足矿产企业发展的需要，甚至给澳大利亚造成了巨额的经济损失。再比如近年来亚洲游客大量增长，澳大利亚政府估计未来10年需要投资130亿澳元用于建设新机场，才能满足亚洲客流需求。澳大利亚商会估计还需要在基础设施方面投入900亿澳元，才能满足经济发展的需要。澳大利亚联邦政府也意识到了这一点，并在经济发展战略中明确提出要对未来20年的基础设施建设进行规划。因此中国在诸如铁路、港口、高速公路等基础设施建设领域存在巨大的投资机会。

最后是气体燃料产业。澳大利亚有丰富的天然气和煤层气等气体燃料资源。为了实现向清洁能源方向转变，保证对国内能源供给的低廉和可靠性，保障对亚洲的能源出口，澳大利亚能源战略明确提出将开发气体燃料资源作为一项重要任务。相对于煤炭等传统能源，澳大利亚的气体燃料资源特别是液化天然气方面还有非常大的开发潜力，也吸引了众多西方能源巨头。澳大利亚在气体燃料产业方面，包括煤层气和页岩气的投资机会也应当引起中国企业的关注。

中国企业在继续投资铁矿石、煤炭等传统矿业部门的同时，也应该考虑向农业和食品业，基础设施建设领域以及气体燃料产业等其他行业积极拓展，最终实现贸易投资领域的多元化，有效的分散贸易和投资风险。

（二）鼓励中小企业加强对澳大利亚投资

从投资金额来看，目前国有企业在中国对澳大利亚投资中占据多数，投资领域又多集中在矿产资源部门，这引起了澳大利亚各界对自身经济安全和国家安全的忧虑，使澳大利亚政府对来自中国的国有企业投资审查日益严格。

为了改变这一问题，中国应当鼓励更多有实力的民营企业，鼓励更多的有条件的中小企业对澳大利亚进行投资。一方面，民营企业和中小企业由于规模较小，不太会引发澳大利亚的敌意，澳大利亚对中小企业的投资限制比较少。另一方面，民营企业和中小企业更多的以追求经济利润为目的，效率更高，创新能力更强，更容易发现其他领域的投资机会，也有利于中国实现对澳贸易投资的多元化。

（三）积极规避对澳大利亚的贸易和投资风险

澳大利亚经济、能源和气候发展战略中提示的风险主要有两个：开征矿产资源租赁税和开征碳税造成的不确定性风险。中国企业在规避上述投资风险的过程中不应该将矿产资源租赁税和碳税孤立看待，而是应该从全局的角度出发进行分析。比如矿产资源租赁税政策反映的是澳大利亚联邦政府希望促进矿产资源财富公平分配，缩小产业间和地区间差距的目的；碳税政策反映的是澳联邦政府希望降低碳排放，实现清洁能源转型的目的，二者背后其实是不同利益集团之间的博弈。只有对这两项政策进行全局性的把握，才能更好的预测“两税”政策的未来走势，做到未雨绸缪，更加有效的规避风险。

（四）重视对澳大利亚的文化交流

“面向亚洲”战略将是未来澳大利亚对亚洲关系的主流。从某种程度上讲，“面向亚洲”战略已经成为澳大利亚国家发展战略的重要组成部分。这意味着除了经济层面，澳大利亚也将从文化、社会、外交等层面进行调整，以确保抓住“亚洲机遇”。这为中国改善与澳大利亚的关系，为发展中澳经贸关系营造更好的环境提供了多种途径和渠道，中国企业对此必须给予重视。

澳大利亚为了抓住亚洲市场，在“面向亚洲”的战略中明确提出要鼓励学生学习亚洲语言和亚洲课程，鼓励政府和其他机构的领导人学习亚洲文化。这实际上是以文化软实力为突破口，为澳大利亚拓展亚洲市场赢得先机。反过来，作为亚洲地区重要成员的中国，也可以借此取得抓住澳大利亚机会的先机。

中国应当以此为契机积极开展同澳大利亚的文化交流。在具体实现途径上，除了官方渠道，应当鼓励更多的中小企业和机构特别是文化教育类企业机构承担中澳文化交流的作用。譬如鼓励相关的企业和公益组织等到澳大利亚开展汉语课程和东亚文化课程等。既满足了澳大利亚方面的需求，又改善了中国的形象。从另一个角度来讲，加强对澳大利亚文化交流也蕴涵了巨大的商机，值得中国企业的关注和投资。

中国政府还应当重视发挥澳大利亚华侨、华裔群体的作用，借助移民群体的力量积极改善澳大利亚各界对华态度，为发展两国关系营造更加和谐的环境。

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（作者单位：周亮，中国南方电网公司行政部主管；严大伟，中国人民大学经济学院国际商务硕士研究生