市场决定资源配置形势下的矿产资源总量调控研究

刘天科，周 璞

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

市场决定资源配置形势下的矿产资源总量调控研究

刘天科1,2，周 璞2

(1.中国地质大学(北京)，北京 100083；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

自然资源的稀缺性、环境容量的有限性以及经济社会发展需求的持续旺盛，决定了总量调控在市场决定资源配置的形势下依然适用。结合新形势与新要求，对比借鉴土地资源、环境、产业等相关规划总量调控的经验做法，结合矿产资源的隐蔽性、流动性等特性，建议取消下达开采总量控制年度计划，充分利用矿山企业设计生产规模，从注重需求管理转变为供需双向调节，培育具有国际竞争力的矿业大企业、大集团，以及科学论证、适时调整开采总量调控矿产种类等。

矿产资源；总量调控；规划对比

当前人口、资源、粮食、能源、环境等问题已经成为全球性普遍关注的主题，资源环境作为人类社会不可替代的自然基础，其数量和质量特征决定着一个国家或地区社会经济的可持续发展。人口增长与经济发展对资源、环境所带来的巨大压力，加之自然资源的稀缺性和环境容量的有限性，使得规划总量调控成为了当前各类资源、环境、空间规划和管理的核心内容之一。矿产资源开采总量调控的根本目的是为经济社会长期较快平稳发展提供矿产资源保障，并通过优化资源配置，引导矿业结构调整，保护矿山生态环境，促进矿产资源合理利用和保护水平的整体提升。在两轮矿产资源规划的编制和实施过程中，众多学者和管理者对开采总量调控范畴、预测方法、政策手段等进行了探索性研究[1-3]，并初步形成了相应的管理体系。十八届三中全会后，国家提出了“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“大幅度减少政府对资源的直接配置”等新要求。顺应社会主义市场经济体制改革形势，如何在矿产资源管理领域(尤其是开采总量调控这一环节)处理好政府和市场的关系，值得深入思考和研究。

1 关于规划总量调控内涵

总量调控是指在社会主义市场经济条件下，运用政策手段，对资源、环境及相关产业规模的控制，以实现经济、社会、生态的健康可持续发展。从狭义上理解，资源、环境总量调控就是对资源、环境容量利用总规模的控制；从广义上理解，资源、环境总量调控的出发点是参与宏观调控，是通过总量调控结构、布局、效率、时序的一种手段和措施。总量调控的关键是要形成以供给引导和制约需求的机制，以维护资源、环境的经济价值、社会价值、生态价值。

总量调控不能简单地被归结为计划经济时期的产物，在社会主义市场经济体制下，发挥市场在资源配置中决定性作用的同时，也不能否认总量调控的作用，关键在于如何用市场政策机制来实现总量调控的目标。传统的“控制”意味着限制和禁止，现代意义上的规划控制不再是进行狭义的限制，更注重趋势引导和管理，使开发活动偏离目标的变化维持在可允许的限度之内[4]。总量调控在现代规划体系中已经得到越来越广泛的应用，旨在通过规模控制，提高资源利用效率和以资源利用方式转变促进经济发展方式转变，引导经济社会由“数量型”增长转向“质量型”增长。

2 各类规划关于总量调控的实践

2.1 各类规划总量调控的对象和手段

总量调控广泛应用于国土、环保、水利、产业等领域的规划管理，由于规划对象的性质、特征存在差异，各类规划总量调控的目标、指标亦有所不同(表1)，但总体上体现了规模总量、地域范围、时间跨度三个方面。通常约束性指标是规划总量调控目标的核心，强调空间、资源或环境容量的有限性。

无论资源、环境还是综合性空间规划，实施总量调控的手段主要呈现几大特点。一是部门内各项管理制度和政策的组合，包括年度计划、审批和许可制度、供应方式和条件(准入门槛)、价格、储备等。二是多部门各项政策的组合，包括财政、税费、货币、金融、产业政策等，如环保部联合发改委、监察部、财政部、住建部、水利部制订了《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》。三是指标层层分解落实，约束性指标任务分解下达到省(区、市)，甚至市、县级人民政府，由地方作为责任主体组织实施、严格落实。如土地利用规划中的耕地保有量、基本农田保护面积等指标，环境保护规划中的污染物排放总量控制目标等。四是总量调控与结构调整、效率提升、布局优化等规划管理内容相辅相成，可概括为“总量指标不突破、利用效率不降低、空间界限不超越、执法监管不放松、责任考核不脱离”。此外，与全球经济发展形势相适应，宏观调控方式也逐步由计划调控转向重视发挥市场配置的作用，如逐步建立了土地、矿业权、水权、排污权市场交易制度和平台，探索行政、经济手段的最佳组合。

表1 各类规划总量调控的目标(指标)对象[5-7]

注：《重点流域水污染防治规划》中，不同流域实施不同类型的污染物排放总量控制。

2.2 各类规划总量调控执行效果

从以上各类规划的实施情况来看，国民经济与社会发展“十二五”规划的4项指标完成情况基本良好；土地利用规划中的耕地、基本农田总量调控效果较好，但城乡建设用地规模有较大突破；水、大气污染物排放规模总量调控不尽理想；产业发展规划在执行过程中，各类总量调控目标完成的情况不一。规划总量调控在一定程度上抑制了资源环境消费的规模扩张，但实施效果还需进一步加强。

影响各类规划总量调控执行效果的原因主要有以下几点。一是总量调控目标难以准确预判。资源环境总量规模指标多数是采用供需平衡分析的方法来确定，实际操作中倾向“以需定供”。经济发展、人口迁移、政策变动的动态性、复杂性、多因素性决定了资源、环境需求规模很难精确预测[8]。二是指标逐层分解结果不够科学。以排污总量指标为典型，总量调控指标在地区间的分配方法科学性不足[9]，很难实现与地区发展需求、资源环境供容能力相平衡。三是制度建设不完善、执行监管难度大。目前，除国有建设用地以外，农村土地、水权、排污权等市场交易制度不完善，交易市场和平台不成熟，水资源、大气环境等监控体系等仍在健全完善中，监管与考核力度亟需加强。

3 矿产资源规划开采总量调控情况

3.1 总量调控对象与手段

全国矿产资源规划(2008～2015年)将原油、原煤、煤层气、天然气、铁、钨、锡、锑、稀土9个重要矿种纳入开采总量调控范围。调控方向有保有压，对原油、原煤、煤层气、天然气、铁5个鼓励性开采矿种提出预期性指标，规划引导资源开采量和供应水平平稳上升；对钨、锡、锑、稀土4个限制开采矿种为约束性指标，规划期内矿产资源开发规模不得突破规划总量目标。各地在落实国家规划基础上，也根据本地矿产资源实际禀赋条件，区别优势矿产和紧缺矿产，在本地矿产资源规划中提出了总量调控对象和指标。

对于规划鼓励开采矿种，积极鼓励加快资源勘查步伐，推进大型开发基地和储备基地建设，鼓励技术研发和应用推广等。对于稀土等保护性开采特定矿种以及部分限制矿种采取以下措施。一是将约束性开采总量调控指标逐级分解落实到省、市、县甚至到矿区、企业，推行年度实施方案。从2006年起，国土资源部陆续对钨、锑、稀土、高铝黏土、萤石等矿种下达年度计划开采总量调控指标，规定开采总量控制指标不得跨年度使用，对超指标进行开采的企业，在下一年度的指标中扣除。二是严格规划审查和许可制度，采矿权的申请、出让、变更、延续等，不符合规划、年度计划的不予审批、颁发采矿许可证。对稀土、钨、锡、锑、煤、钼、重晶石、萤石等优势矿种或产量过剩的矿种，采取了暂停颁发采矿许可证管理等措施。三是严格监督检查，开展矿山储量动态监测和矿业权核查工作。四是将总量调控等重大规划目标纳入主要领导业绩考核范围。

3.2 矿产资源开采总量调控效果

鼓励开采国内短缺矿产方面调控成绩显著，增强了国内资源供应能力，有效遏制了部分重要矿产对外依存度的过快增长。2012年石油、煤炭、天然气、铁矿产量分别达到了2.07亿t、36.6亿t、1072.2亿m3、13.1亿t。除天然气外，石油、煤炭、铁矿产量分别超出规划期末(2015年)调控目标3.5%、10.9%、19.1%，助推了我国城镇化、工业化的加快发展。

限制开采矿种资源保护和开采管理得到加强，总量调控初见成效但不甚理想，资源效益未能充分发挥。2012年，全国持证矿山钨矿、锑矿、稀土矿产量分别为8.18万t、5.21万t、7.35万t，分别占同年国土资源部下达年度指标的91.9%、49.6%和78.3%，均未超计划生产。但从钨、锡、锑、钼、稀土以往各年度完成情况来看，多年超标但是超标率有所减弱，产量增长过快的势头基本得到有效控制。受多种因素影响，优势矿产资源效益未能充分发挥，稀土、钨、锡、锑等资源国际话语权不足，限产保值不到位。以钨矿为例，储量从2007年的140万t下降到2012年的113万t，储采比从17.5下降到9.1，资源优势逐步丧失，全球钨精矿价格相应从165美元/t下降到150美元/t，市场前景不容乐观。

4 进一步完善矿产资源规划开采总量调控的建议

矿产资源开采总量调控与国土、环境、产业等规划相比应有所区别，一是矿产资源具有隐蔽性，赋存状况和储量等方面存在许多未知因素，指标制定和监管难度更大；二是矿产资源具有很强的流动性，用途、功能管制等手段不完全适用于矿产开采总量调控；三是调控介入时段不同，其他各类规划一般是先期调控，即要素使用权配置伊始控制，而矿产资源规划是后期调控，即资源配置给矿业权人后再介入控制。综上，在比较借鉴相关规划的基础上，从矿产资源的属性特征出发，对现有总量调控管理体系提出几点建议。

4.1 探索取消下达矿产资源开采总量控制年度计划

目前矿产资源总量调控的主要做法是每年下达开采总量控制计划，并将指标分解到企业，这与市场经济体制不相适应，违背了市场在资源配置中决定作用的发挥。采矿权通过招拍挂等市场方式的投放(出让)过程，实质上是国家已经将资源配置给了企业，而企业的开采量(产量)纯粹是市场行为，在确保安全等条件下，政府无权再去干预控制企业的产量。现行做法正如房地产开发商通过市场价格取得土地使用权进行房地产开发，而后政府又通过行政手段干预房价的行为如出一辙。因此，应取消下达矿产资源开采总量控制年度计划这种与市场机制不符的措施。

4.2 科学论证、适时调整开采总量调控矿产种类

矿产资源开采总量调控必须从国际国内资源、经济发展形势出发，动态分析矿产资源的需求变化，以矿产资源保障程度和开发利用现状为基础，合理确定纳入总量调控范围的矿种。选择总量调控矿种的三大基本范围，一是将供给不能满足需求，需要大量进口的紧缺矿种，二是在国际上资源优势明显，生产严重过剩、需要限制低端出口的矿种，三是对生态环境破坏性影响大的矿种。根据社会经济形势发展变化和矿产资源应用领域的技术革新，对总量调控的矿种进行充分论证、适时调整，并根据地方实际，分清各级矿产资源规划调控的重点。

4.3 统筹部署矿业权配置是总量调控管理的重要源头

科学引导和统筹部署矿业权投放，是落实矿产资源总量调控、加强矿产资源宏观管理的重要起点。按照矿产资源规划编制实施办法等规定，强化矿业权投放的杠杆作用，调节产量与产能之间的关系，在矿产资源规划中合理确定矿业权投放数量和规模。对于重要优势矿产资源，依据其保有资源储量，用合理的服务年限计算出资源储量能够保证的开发设计规模，作为产业部门设置资源性工业项目的依据。按照矿产资源规划中资源开发准入门槛，严格矿业权审批。建立总量控制矿产资源及相关行业动态监测体系，发布矿业开发与矿产品市场需求、价格信息，公告市场形势，引导矿业投资方向和企业生产。

4.4 矿山设计生产规模应成为总量调控的重要抓手

矿山设计生产规模是指根据市场对此种矿产的需求程度、矿产储量规模以及矿区的自然经济地理条件等因素，在矿山企业设计中确定的矿山生产能力。矿山根据生产规模对水、电、路、巷道等生产基础设施进行配套能力建设，超能力开采会造成基础设施配套能力不足，甚至引发安全、环境事故，故而企业实际生产规模浮动范围有限。首先，严格按照规划部署矿业权投放的时序、数量和规模，并执行矿业权设计生产规模，实际上也就把握了资源总量调控的节奏。二是企业按照矿山设计生产规模生产过程中，需要国土、安监、环保等有关部门和地方政府通力配合，通过供水、供电、用地、运输能力设计及火工产品供给、“三废”排放规模等外围手段来严格监管。三是严格监管，实际上当前总量调控指标突破很大一部分来源于私挖盗采，严格控制下游选冶能力建设，让非法矿产品难以获得有效加工途径，从而达到调控目标。四是借鉴阶梯式水价的经验，实施差别化资源价格制度，对超过矿山设计产能部分加收税费，强化经济杠杆作用。

4.5 适应市场经济形势必须转变单一需求侧管理

从资源管理部门角度来讲，以提高资源保障能力为己任，经济社会需求多少资源就力图供给多少，这种管理理想本身没有错误。但从环境演进和人类演化规律来看，人类生活水平的提高某种意义上是以人均占有使用更多的资源能源为标志，可以说人类对资源需求是无止境的。矿产资源的耗竭属性不可改变，从这个角度讲，提高其保障能力实际上是人类在为寻找可替代资源尽可能来赢得充足时间。因此，要打破资源管理的路径依赖和思维惯式，加强调查研究和形势分析，及时、准确把握和预测国际国内经济发展、市场供需等宏观形势，从注重需求侧管理向供需双向调节管理转化，用好矿产资源储备这个砝码，科学调节确定矿产资源的合理供给量。通过合理控制供给总量，推进勘查结构、技术结构、产品结构、贸易结构优化调整，缓解转变产业发展对资源需求的倒逼被动境地，真正实现以资源利用和管理方式转变促进经济社会提质增效升级。

[1] 赵鹏大．矿产资源总量预测若干问题[J]．中国地质，1984(1)：14-17．

[2] 吴荣庆．论矿产资源开发利用总量调控[J]．中国金属通报，2007(48)：4-9．

[3] 阴秀琦．继续坚持矿产资源总量调控政策——规划先行[J]．中国国土资源经济，2012(2)：18-21.

[4] 严薇．市场经济下城市规划管理运行机制的研究[D]．重庆：重庆大学，2005．

[5] 姚树洁，张丛，李峰．“十二五”规划解读与展望[J]．西安交通大学学报：社会科学版，2013(2)：1-7．

[6] 胡健，王雷．土地利用规划的刚性与弹性控制途径探讨[J]．规划师，2009，25(10)：85-89．

[7] 矫勇．《全国水资源综合规划》解读[J]．水工业市场，2011(1)：14-16．

[8] 唐力，赵勇，肖伟华，刘建刚．水资源总量控制和定额管理制度实施进展[J]．人民黄河，2008，30(3)：43-45．

[9] 韩慧，林志刚．浅析排污许可证制度在总量控制中的作用[J]．中国环境管理干部学院学报，2006，16(3)：23-25．

Mineral resources exploitation amount adjusting control under the situation of market-allocated resources

LIU Tian-ke1,2，ZHOU Pu2

(1.China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China；2.Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China)

Due to the scarcity of environment-resource and the booming demand of economic-social sustainable development，amount adjusting control is still applicable under the situation of market-allocated resources.Comparing associated planning with mineral resources planning on total amount control，and considering the characteristics of mineral resources，we suggest canceling annual exploitation amount quota，paying close attention to the design capacity of mining enterprises，implementing two-way regulation of supply and demand，fostering internationally competitive large-scale mining enterprises，while adjusting scientifically the mineral resource types.

mineral resources；total amount control；plans comparison

2014-06-10

中国地质调查项目”矿产资源综合评价与区划研究”资助(编号：12120111088028)

刘天科(1978-)，男，内蒙古赤峰人，理学博士，副研究员，主要从事区域经济与国土资源规划等研究。E-mail：tiankeliu@126.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)05-042-04