国际化背景下高等教育服务性产业化发展初探

刘怡琳

摘要：高等教育服务性产业化是将服务经营理念和经营模式的产业化、规模化相结合的一种发展战略，通过坚持高校“去行政化”、支持民办高等教育发展、推进高等教育机构的社会化服务等路径，寻求国际化背景下高等教育的创新性发展模式。实践中可从明确政府管辖权与高校办学自主权的法律界限、加速民办高等教育配套法律法规和政策建设、促进高等教育教学标准体系建设和完善等方面，构建支持高等教育向服务性产业化发展的法律保障体系。

关键词：高等教育服务；高等教育产业化；高等教育国际化；法律保障

中图分类号：G640文献标志码：A文章编号：10017836（2015）06001603

近年来，高等教育的国际化是诸多学者研究的热点。随着国际教育交流与技术合作发展的加速，各高等院校都在积极探索适应这一背景的教育方式，希望培育出更多具有国际化能力的高素质人才。笔者以为，我国的高等教育要在国际化背景下取得长足发展，应当突破传统观念，创新性地走出一条服务性产业化的发展道路。

所谓高等教育的服务性产业化，是笔者结合我国高等教育研究与发展现状提出的一个综合性概念，它是指高等教育作为一种服务来形成产业，由各高等教育主体按照教育的基本原则和市场竞争规律来发展、集合成社会承认的规模程度，形成服务性和产业性共同发展的教育模式。其中，服务性是前提，产业化是发展的路径。二者有机结合，才能有利于我国高等教育国际竞争力的提升。在本概念内涵的界定上，笔者不仅仅是按照传统观念将高等教育归结为服务行业，也没有仅从办学经费的解决方面理解教育的产业化，而是同时强调了高等教育的服务经营理念和高等教育行业的经营模式向产业化和规模化转变，以利于将我国的高等教育服务推向国际服务贸易市场，形成良性循环。

一、国际化背景下，支持高等教育向服务性产业化发展的原因（一）高等教育的性质决定其适合向服务性产业化角度发展

1.高等教育具有服务产品的性质

服务性产业化之“服务”，可以从两个方面来理解。

一是高等教育提供的是一种服务。从行为模式上来说，教育是一种以教师作为劳动提供者，向受教育者提供知识、技能、观念、思想和行为规范等特殊使用价值的活动。高等教育作为教育的一种类型，是由各高等教育机构组织优秀教师资源，为受教育者提供具有较强专业性的教育服务活动的。无论高校本身是否获利，都不可否认其为受教育者和社会的利益而服务的性质。《服务贸易总协定》第13条规定：除了由各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。这一界定也突出了教育作为服务产品的性质。

二是“服务”一词本身含义的外延。在许多人的理解中，服务通常与“竞争”密切相关，具有“优质高效”“态度良好”等要求。那么如何提高服务产品的质量，是服务提供者需要关注的重要问题。以“服务性”作为要求来界定高等教育行业，无疑有利于提高高等教育机构的素质和水平。

2.高等教育具备产业化条件

产业化的教育模式从实质上来说是追求在遵循教育规律和法规的前提下，将市场机制引入教育领域，利用政府机制和市场机制共同配置教育资源，以提高教育的质量与效率，最大限度地实现教育的社会效益与经济效益。

高等教育由于其特殊性质，实际上可以不必过多考虑产业化所带来的弊端。原因如下：首先，高等教育的目的是向社会输送高等专业人才，其作为一种相对稀缺的资源和准公共产品，并不可能也无必要完全公平地提供给所有人。第二，高等教育产业化能够弥补政府主导模式的不足，引入各种社会资源作为高等教育整体发展的经济基础，发掘各高等教育机构的竞争潜力，培养高素质、紧跟社会发展需要的高级人才。第三，高等教育产业化能够在竞争中整合教育资源，同时提高各高等教育机构的综合素质。在教育服务国际化的背景下，有利于我国的教育服务水平与国际接轨。

（二）国际化背景下高等教育向服务性产业化发展的优势

高等教育国际化是当今世界高等教育发展的重要趋势，也是国际社会和国际组织积极推动的一项活动。由于我国长期以来单纯依靠政府兴办公益性教育，很大程度上限制了高等教育行业的发展水平，存在着教育资金投入不足、教学方式僵化、以人为本的培养观念不能有效建立等弊端，使我国的高等教育在国际化的浪潮中竞争力显著不足。

倡导高等教育领域的服务性和产业性共同发展的原因在于：产业性可以使高校更加了解市场需求，随时调整人才培养目标和方案；服务的定位可以帮助高校树立正确的观念，增强服务意识，明确自身定位，以此促进其竞争力的提高，形成良性循环[1]。

二、国际化背景下促进高等教育服务性产业化发展的路径探究（一）坚持高等教育机构的“去行政化”

各高等教育机构作为教育提供的基本元素，其内部管理模式会直接影响其自身教育效果，进而会对整个高等教育行业的发展带来影响。然而，高校管理行政化与服务性管理方式和产业化发展目标具有天然矛盾。

第一，高校管理行政化与服务性管理方式之间存在矛盾。首先，在行政化管理体制下，高校很难改变传统的强力管理模式，将学生作为需要接受优质服务的主体来对待，安排教学活动、进行教育管理时往往较少考虑到学生的民主性需求。教师则在僵硬的行政管理下按部就班，以“完成任务”为己任，容易忽略学生的真实需求[2]。其次，行政化的管理体制容易导致教学、科研人员边缘化，资源分配主要依赖于行政级别主导的非正常机构格局，导致教师心态不能端正，往往注重行政级别和待遇的追求。从高校内部来讲，难以使教学工作围绕学生的需要和学术利益展开；从整体的高等教育环境来讲，各高校之间也会为获取更高级别的行政待遇而盲目追求升格，上硕士博士点，而忽略了教育的服务性本质。

第二，高校管理行政化与产业化发展目标之间存在矛盾。首先，产业化发展的核心是以竞争方式来获得社会的认可，进而提高个体收益；而行政化不强调竞争，只需要在行政体系内部运作即可完成认可，导致高校内部和整体的竞争动力减弱。其次，产业化发展的最终目标是形成一定的社会规模，从而形成我国高等教育在国际上的整体竞争力；而行政化更加注重小团体和内部性发展，因竞争可能产生的兼并不符合行政性主体的利益。

在国际化背景下，高等教育机构的去行政化具有更为重要的意义，也会产生更为显著的效果，可以有效推进高校的服务性管理和产业化发展，吸引更多的留学生资源，引进更多高素质的师资力量，提高在国际高等教育服务贸易中的竞争力[3]。

（二）大力支持民办高等教育发展

我国的民办高等教育与公办高校相比，在资金来源、生源素质、教学条件等方面显然处于劣势，但是正是出于这种自身发展的压力，民办高等教育会不断寻求提高教育服务质量的办法；同时由于不受传统公办教育思路的局限，民办高等教育会更容易接受和推进国际上先进的办学管理经验，提供给中外学生优质的教育服务资源；也更愿意为了创出自己的教育品牌而与其他教育机构、企业、社会力量合作，自主选择发展方向以期更好地贴近社会需要。在国外，民办教育已经发展到了一定水平，很多优质资源都属于民办教育。在各国都推进高等教育国际化的背景下，我们应加大对民办高等教育发展的支持，以保持教育服务产业的充分竞争，推进整个高等教育行业的国际化改革[4]。

（三）推进高等教育机构的社会化服务

教育不仅仅要服务于人才培养，更要服务于社会。目前我国的高等教育大多还停留在务虚的层面之上，不能实现“社会定制”，对于“服务”这一教育的本质属性还无法切实贯彻。面对需要政策制定、计划执行支持等专业服务的政府和企业，许多教师却只能就某些具体问题提供一些理论性建议。如此，又何谈学生的综合能力？我们的高等教育服务产品，又如何能够具备国际竞争力？所以，从实践角度来说，只有真正做到产学研相结合，推进高等教育机构的社会化服务，使教师跳出学校的传统框架，了解服务对象的需要，才能有针对性地进行理论和实践相结合的研究，实现教学相长，实现高等教育对社会需求的支持；才能使各高校在国际化浪潮下凸显应用能力和办学特色，增强国际竞争力。

三、国际化背景下高等教育服务性产业化发展的法律保障体系建设（一）完善我国现有高等教育的相关法律规范

1.明确政府管辖权与高校办学自主权的法律界限

前文提到了高等教育的管辖权，在此要申明的一点是，为了保证高等教育的服务性产业化，必须赋予高校办学自主权，以避免政府的过度干预限制了行业竞争。

事实上，我国的《高等教育法》已经对高校的自主权进行了原则性规定，如规定高等学校有权根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案；自主设置和调整学科、专业等。但是目前，政府在很多时候仍然扮演着高校的管理者和办学者的角色，直接以行政命令的方式具体管理高校的日常办学活动，比如，主管部门统一规定高校的必修课程，对教师人事管理制度进行严格限定，所有对外交流学术活动都必须由主管部门审批等等，限制了具有创新精神和实践能力的高级专门人才的培养模式、人才的自由流动和学术血液的更新，更限制了高校的对外开放程度和高等教育国际化的进程。

这些情况发生的根本性原因在于我国法律对于政府在高等教育领域的管辖权与高校办学自主权的法律界限规定不明确，层级划分不清晰。我们应通过立法的手段明确界定：政府的必要控制或管理应主要体现在教育的规划和立法、教育经费的管理与控制、教育的评估与监督等三个方面；政府无权直接管理和控制高等学校内部的运行环节与过程，无权干预高等学校内部的日常事务，无权在学术领域里使用行政命令等，以使高校办学自主权得到真正解决。

2.加速民办高等教育配套法律法规和政策的建设

我国现行的民办高等教育的法律法规和政策主要包括：《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》等，构成了保障和规范我国民办高等教育发展的主要制度体系。但随着民办高等教育的长足发展，这些制度在实践中已经表现出诸多不足。

从实践上来看，我国民办高等教育的发展动因最初是弥补公办高等教育的不足，而不是为促进教育的多元化发展，保障公民选择教育的自由。因此民办高等教育在办学层次、教育教学内容、教育思想、教育模式等方面层次较低；其适用的招生和就业制度、教师聘任制度、科研分配制度等均保持与公办大学一致，使民办高等教育受到诸多约束。尤其是在国际化背景之下，如果不能打破这些限制，民办高等教育很难跟上公办教育的脚步并与之形成有效的良性竞争，高等教育的服务性产业化也将成为一句空谈。

因此，我们需要修订《民办教育促进法》，并制定一系列配套的法律法规，提供政策支持。其中较为主要的法律问题包括：（1）明确民办高校的法律地位，从根本上保证民办高校与公办高校的法律平等地位。（2）明确民办高校教育服务具有公益性目的，以及其“合理回报”的法律性质和获取条件，杜绝其向单纯的营利性发展。（3）明确民办高校“法人财产权”的真正内涵，对于其财产的分配和归属进行界定。（4）健全现有的民办高校的法人治理结构，规范其管理和运行机制等[5]。

（二）促进高等教育教学标准体系的建设和完善

市场经济环境下，竞争的市场需要标准来保障基本的秩序和稳定。高等教育国际化进程加快带来的竞争，使得我们亟需建立起一整套足以量化高等教育机构的标准，以防止各高校发展良莠不齐，影响我国高等教育服务行业的整体形象。那么，该标准体系的建设和完善，应主要从以下两方面来进行：

1.高等教育质量评价的标准体系的建设

总体说来，应根据高校类型和层次的不同，出台具有可操作性的指引或规范性文件，来规范和建立一系列标准化考核制度，并制定相应的奖惩措施。具体包括：

（1）高等教育机构的市场准入和市场退出机制。制定具体的市场准入标准和条件，如对出资人的身份和资产规模、高等教育机构的注册资本金、教师的数量和水平等加以限制，不满足条件的一律不准设立高等教育机构；对于高等教育机构退出市场的，制定接管的条件、退出前学生的安排要求、退出后责任的承担等标准。

（2）高等教育机构的教育资源标准体系。对不同层次高等教育机构的办学环境、基础设施、师资力量等制定基本标准，按照规定的时间年限进行考核，不符合本级标准的，可以给予限期整改、降等级处分等。

（3）高等教育机构服务质量标准体系。可以分为四个评价的方向：教学质量、社会服务质量、人才发展、科研发展。其中，教学质量主要是针对课程设置、教学方法、课堂教学效果等方面设置标准；社会服务质量主要是针对高等教育机构对于企业、政府等社会主体提供的服务数量、理论与实践结合程度、社会服务对象的反馈情况等方面设置标准；人才发展主要是针对学生毕业后的去向、从事专业的情况等方面设置标准；科研发展主要是针对高等教育机构教师的科研数量、水平、与教学结合情况等方面设置标准。综合以上四个评价方向，对高等教育机构提供的服务质量进行总体评价，适用相应的政策规定。

2.高等教育教学质量评价的标准体系的实施

标准制定的意义在于有效的实施。我们可以确定由不同主体依照各自权限范围来监督和评价标准体系实施的制度。

（1）从法律上明确政府的监管职能。前文已经提到，政府的管辖权应受到法律的明确限制和界定，监管职能应是其职权的不可或缺的一部分。标准体系的实施应由政府主导，各级政府可根据权限自行或授权相关部门定期主持高等教育的标准评价。评价的结果除了告知高等教育机构并由其承担相应的奖惩结果外，还应形成报告，定期公开，便于社会力量的监督。

（2）大力推进高等教育行业建立非政府性的中介评价机构，如建立高等教育行业的自律协会。该机构在政府制定的标准体系基础上，可以根据行业发展状况自行调整评价方法，形成行业内的处理机制。如此可以更多地发挥社会中介组织评估机构和同行专家的作用，以保证高等教育机构适应现实需要，提升其竞争力，也可协助政府更有效地进行宏观管理。

注：本文于2013年9月参加“辽宁省高等教育学会2013年学术年会暨第四届中青年学者论坛”的交流活动，并获得“优秀论文一等奖”。

参考文献：

[1]刘冲宇.由教育产业化之辩看中国教育发展之路[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2012，（2）：12—15.

[2]李素敏.高等教育国际化对中国高等教育发展的影响[J].高等教育研究，2009，（4）：11—14.

[3]张伟江，陈国良.教育服务产业运行研究[J].教育发展研究，2002，（5）：5—11.

[4]谭正航.以高等教育法的完善促进高校去行政化改革[J].高教发展与评估，2010，（9）：41—47.

[5]高伟云.民办高等教育的竞争优势与发展方略探讨[J].黑龙江高教研究，2004，（7）：41—43.