理解“解恨”：农民上访态势变化的原因分析

〔摘要〕本文采取马克斯·韦伯的“理解”〔1〕而不是一般意义上的理解作为思考问题的方法，以此对中央反腐前后进京的农民上访态势的变化来观察和反思既有的乡村政治与治理问题。以北京东庄（上访村）为例，比较发现，2014年以后，上访农民的数量有所下降，并且农民对于政府的权威性、合法性和党的形象也因反腐而提高，原因在于：一方面，农民因为反腐而得到了“解恨”；另外一方面，农民看到了中央惩治“苍蝇”的决心，并相信党和政府能够解决好。研究得出，用制度防止“苍蝇们”以腐败的形式伤害农民利益，才是“息访”的关键。

〔关键词〕村干部腐败；农民上访；反腐；北京上访村；解恨；全民反腐

〔中图分类号〕D632.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0096-06

一、 问题的提出

2014年前11个月，全国检察机关立案侦查各类职务犯罪案件39782件53043人，立案人数同比上升7%，其中县处级以上国家工作人员3660人，依法对周永康等24名省部级以上官员立案侦查，抓获和劝返在逃职务犯罪嫌疑人664人。〔2〕为此，有媒体将2014年称之为反腐元年。〔3〕中国政法大学刑事司法学院的魏颖认为，腐败现象的滋生，不仅会降低人们的道德水平，更会损害影响政府的权威和公信力，从而降低其行政职能的发挥。所以，反腐工作迫在眉睫。

回溯既有的“文件政治”〔4〕可以发现，在十七大报告中，我们第一次看到了“反腐倡廉建设”的概念被提出，反腐工作作为党和政府的执政能力及其政治形象，开始被注意起来。因为，其不仅仅只是关系到形象或者执政能力的问题，还关系到党和国家的命运问题。〔5〕

基于此，到了十八大，中央对于反腐工作抓得非常紧迫，仅仅2014年就落马了24名省部级干部。但是，《人民日报》（2014年5月6日）发表了《打老虎不打苍蝇不能消除腐败产生的基础》，该文指出，“只打‘苍蝇不打‘老虎，只能是养虎遗患，严重损害党和国家肌体健康”。正如习近平在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上所说的，“要坚持老虎、苍蝇一起打，既坚决查处领导干部的违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，绝不姑息”。〔6〕从目前来看，“老虎”被揪出来的比较多，但是“苍蝇”却还没有多少，或者说，惩治底层腐败问题，还没有完全触及到。①而现在地方干部的腐败数额，在一定程度上也相当惊人。《从“巡视清单”看五大突出腐败问题》〔7〕一文中，就有类似的表述：今年中央首轮巡视曾发现，一些地方乡村干部腐败问题凸显，“小官巨腐”问题严重。由于基层干部与群众利益息息相关，其腐败行为往往危害更大，影响更坏……巡视发现，广西基层干部“苍蝇式”腐败问题日益凸显；江苏基层权力寻租机会较多、空间较大；上海有的地方基层干部“小官贪腐”；河北“小官巨腐”问题严重，监督责任落实不到位，执纪失之于宽、失之于软；浙江一些地方农村基层侵害群众利益现象突出；西藏一些基层干部腐败问题较为突出。同时，笔者在《我国农村村干部腐败问题亟需解决》〔8〕一文中说道：“以我们走访的湖北中部城市H镇而言，一个农民年收入也就3万元左右，而当地一个镇的干部，光是每年花在三公经费上的数字，就远远超过这个钱的10倍，至少是30多万以上。而单靠政府的这点财政工资，许多地方村干部、镇干部是没法如此奢侈消费的。”

面对如此境况，“苍蝇式腐败”对于党和政府之危害，在笔者看来，同样也显得非常严重，因为村干部的腐败或者地方干部的腐败，会导致农民权力代理人的不满，而授权其代理权力的正好就是上级政府。②虽然，农民如今依然觉得“中央都是好的，地方都是坏的”，③但是他们也会逐步地认识到，中央对于地方的“苍蝇式腐败”不治理，不管不问，就是失职，甚至觉得地方干部的腐败，权力作恶所导致的“不公”，农民会加以反抗，而不会继续忍受。比如说，农民上访就是典型的反抗行为。一方面，上访本身是政府规定的合理性利益诉求渠道，是正常化的，非暴力化的反抗机制。另一方面，从我们的调查结果中可以得知，上访对于地方干部虽然有一定的震慑作用，但是效果不大。但是，农民上访依然会把地方干部的“腐败问题”裹挟在上访材料当中加以举报，甚至上告到中纪委等，以此扳倒腐败分子和腐败的地方干部。以“小农理性”的角度看，这类的策略，对于农民而言，是巧妙的利用了中央对于腐败的零容忍的态度。至于是否查处被告发的官员，农民虽然很期盼，但是，权力又不在他们手中。所以，以上种种事实和问题都让我们不得不思索，基层干部的腐败作为苍蝇式腐败的一种，其所导致的农民上访，到底是呈现出一种什么样的强关系？也就是说，农民上访到底受多大程度的村干部腐败的影响？研究这一问题的意义在于，农民上访，特别是集体行动的农民上访，必然给社会稳定造成不小的冲击，这并不利于和谐社会的建设。而现在学界依然还没有太过于注意这一问题。

二、 中央反腐前后与农民上访态势的变化

从2014年中央巡视组第二轮巡视反馈情况来看，所涉及的广西、青海、上海、西藏、浙江、河北、陕西、黑龙江、江苏、四川等10个省区市与国家体育总局、中国科学院、一汽集团3个单位中，主要有以下几种问题：第一，官商勾结，“身边人”违规经商办企业；第二，“一把手”涉案“能人腐败”；第三，苍蝇式腐败与“小官巨贪”；第四，山头主义和圈子文化；第五，拉票贿选和买官卖官。从五种政治生态的病症来看，相当一部分都与地方干部有关，比如说，“山头主义”、“苍蝇式腐败”、“买官卖官”、“圈子文化”、“小官巨贪”、“拉票贿选”，等等。特别是涉及到地方事务时，大多都会出现不同程度的腐败现象。而具体的腐败形式可以见下表：

①有学者指出，之所以没有打苍蝇的主要原因在于，采用“运动式”反腐的时候，地方主要在执行中央的命令和意志，但也会“交出一部分”贪腐分子，以迎合上级检查。在政治抱团的地方政治生态中，仅仅依靠中纪委的查处，对于苍蝇的腐败治理，还远远不够。

②按照1988年颁布的《村组法》，对于村委会的权力来源，应该是基层民主实践的“村民自治”来完成，也就是说，其权力来源应该为村民的票选。

③这样的说法，还可以在曹锦清教授的《黄河边的中国》和贺雪峰教授的《新乡土中国》中得到。

从表1中我们可以看到，除了“以权谋私”、“受贿”等主要的腐败形式以外，还有“生活作风问题”、“与他人通奸”等都成了“老虎们”的另外一种腐败形式。①之所以出现腐败，原因在于：第一，权力缺少平衡和制约机制；第二，国家对经济的频繁干预导致广泛的寻租活动；第三，个人利益至上的价值观念的蔓延。〔9〕如果放在农村社会②当中，可以发现，主要原因在于权力过大，没有监督和个人或家族观念太强，任人唯亲，家族腐败等。然而，我们又可以发现，在反腐前后，出现了一系列的底层农民的反应，无论是群体性事件还是农民集体上访，在总量层面来说，都在下降。比如陈柏峰就认为，新中国成立以来，有过多次上访高潮，但中央采取相关措施以后，上访局势都得到了一定缓解，势头得以回落。但进入20世纪90年代以后，上访数量又一直居高不下，并形成了第五次上访高潮。〔10〕根据国家信访局的统计数字，2003年国家信访局受理信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，县级反而下降了2.4%。另外，中央和国家机关受理信访量上升4.6%。〔11〕而到了2014年，从5月1日至12月31日，这7个月内，群众走访下降、进京正常访下降、非正常上访下降，其中，群众到国家信访局来访批次、人次分别下降24.9%和36%。2014年全年登记疏导接待来访群众14.8万批次、25万人次，与2013年相比，批次、人次分别下降19.9%和27%。〔12〕由此可以看到，信访量在2014年得到了“缓解”。

再以我们所注意到的北京“上访村”为例。在北京城南，聚集着大量的上访民众，附近的村庄成为名副其实的“上访村”。据报道，上访村的借住人口2005年10月还有2500人，这是当年最高数字。而在2002年和2003年，上访村人口曾经达到3000人。〔13〕2014年中央反腐以后，北京上访村出现了“冷落的现象”。〔14〕可以肯定是，冷落以后的上访村，在人口数额（上访者总量）上趋于减少，“这里已经看不到上访者三五成群的身影”。〔15〕故此，从北京的东庄（上访村）的情况来看，就2014年的外地农民进京上访的总量而言是减少了。所以，也就可以推理出，2014年中央反腐举措对于农民上访而言是有一定作用的。

三、 理解“解恨”：农民进京上访数量减少的原因分析

追问农民上访数量减少的原因，主要可以从两个方面来理解。第一，中央的政策改变减少了农民上访的数量。第二，基层治理的改善。在基层，农民的利益冲突和利益诉求就得到了化解和满足。

就目前的形势而言，无疑是第一种情况导致了农民进京上访数量减少，即中央对于惩治腐败的政策或态度的改变。在2014年以前，还没有迎来“反腐元年”的时候，地方的“苍蝇式腐败”是有目共睹的，比如前文中我们提到的，地方官员的巨额贪污，包养二十多名“二奶”，乡镇干部公款吃喝30多万，等等。但是，中央对治理腐败的政策或态度的改变，不仅在一定程度上及时制止或震慑了官员的为非作歹，徇私枉法，且对于地方政府中的腐败分子而言，“打苍蝇”所起到的效果就是为农民的冤屈“解恨”，虽然在以往的利益受损方面，未必有所补偿。

同时，有人也认为，“蛀虫”被找出也就意味着公共利益又多了一分安全。这些年反腐措施频出，可谓是解了心头对腐败的恨意，但对于廉政风气的期许却没有来临，腐败带给社会的焦虑还是“涛声依旧”。〔16〕

问题是，为何如今的中央的反腐，是为农民“解恨”呢？③让我们先从政策变迁的角度进一步分析。第一，1951年6月，首份关于信访工作的文件《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》颁布，其标志着具有中国特色的信访制度开始。农民可以采取这类的方法，来达到利益诉求。同时，信访为了权力合法性的再生存而存在。〔17〕第二，2005年1月，《信访条例》获得通过，其规定各级政府应将信访工作绩效与公务员考核体系挂钩。这就构成了“一票否决制”的形成，也就是说地方官员如果治理不好所管辖的区域，如果有农民上访，那么对于该官员的政治升迁等将会受到影响。在某种程度上说，这是中央对于农民的一种“无形的权力授予”，以监督地方官员的所作所为，减少考核成本与风险。①但是，这类方法也有不足的地方，比如“谋利型上访”或“无理上访”会造成对地方官员的误伤。第三，2014年5月1日起，《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》开始实施，规定越级上访不予受理。“不允许越级上访可能让地方政府更胆大妄为，滥用权力。”而“不受理越级上访，是为了从源头上终结截访乱象，扭转权力一级压一级的尴尬局面，让信访由权治向法治转变。”

从图1可以看到，规定不能越级上访以后，需要初查受理，再复查受理，如果上访者不满意处理意见，还可以被复核受理。从最初的乡镇受理到更高行政级别的部门受理，都规定在一定的时间段内给上访者答复，并且从上到下形成了一个完整的体系。回到本文当中来，我们有理由推断，北京上访村的人数减少，可能是由于不能越级上访的规定所致或网上信访的系统开通等原因。但是，也可能是“国家信访部门的工作效率提高，或许很快就能解决问题”。〔17〕如果是后者，那么说明农民中的上访者，对于政府的信任度在加强和提高，对于中央的这种“快刀斩乱麻”的反腐举措，表示“解恨”。

再从地方政府的善治角度来说。地方政府的治理改变，除了“一票否决制”可以让“无力的权力”去“监督”地方干部“做好事”以外，农民再无其它办法。①而地方官员主动改革，励精图治，造福一方的可能性不是太大，因为，主动进行善治的地方官员不是很多，且作为需要承担一定的政治风险。如果作为，这其中就会不自觉或不得不涉及到一个“根本性的议题”，那就是“权力需要和商业（货币）结合才能所有作为”。②也就是说，但凡想有点作为，就必须沾染金钱，而权力与欲望不受控制或监督的制度安排就会让腐败由此而滋生，并且越演越烈。此外，还有一个不能作为的原因在于，地方官员可能害怕担当风险，“多一事不如少一事”，只要能平稳地度过任期，就心满意足了。故此，分析之后可以认为，地方官员，作为好的苍蝇还是作为坏的苍蝇的可能性，也就一目了然。如果“乱作为”，比如“腐败”伤害到农民的利益，就会引发农民的不满，再加上“乱作为”后的“不作为”，更会增加农民的“不满”和“怨恨”。正是因为农民的“无力感”，利益表达不通等因素，导致这种情绪积压到一定程度后就会爆发，恰好反腐在一定意义上起到了“安全阀”的作用，及时地释放了一部分农民的“怨恨”，由此才会出现，当地方政府官员“乱作为+不作为”之后，上访数量不但没有增加反而减少的现象。

从上述两个方面来分析，可以发现，制度的变化，也就是上级政府的意志变迁对于地方的治理而言，效果更大。所以，2014年以后，中央在反腐的政策和态度上加大力度，为农民上访和农民反抗的减少，起到了一定的作用。但是本质性的原因在于，反腐对于地方苍蝇式腐败官员的打击，在某种程度上是解恨，而不是真正的利益补偿。因为，地方官员的腐败及其为非作歹，在一定程度上伤害了农民的感情，特别是让他们无论是在利益还是在尊严上都受到了伤害，有时候农民的尊严比利益还要重要，〔18〕所以才有农民的“以理上访”或者“以气抗争”，通俗的理解就是“我就要讨个说法”。如今，当反腐的政策与态度改变以后，不允许越级上访，加上劝离北京上访村，农民对中央与政府的权威性、合法性的重新认识及对党的形象的重新认识，导致他们选择了“合作”而不是“继续对抗”。这为农民上访的数量减少奠定了基本的政治条件。同时，在情感上，反腐的力度为农民的长期积压的“怨恨”进行了一定的排解，这也是他们选择“退一步”的内在原因。

四、 结论与评价

在我们调查的过程中，可以发现农民对于村干部的反抗多数是将他们的腐败行为一并列出，并加以举报。主要原因在于，一方面，可以很好地利用中央对腐败的“零容忍”的态度，其也是农民反抗的一种“借力打力”的策略。另一方面，“村干部的腐败”可以包括他们的“乱作为”，故而以“腐败”作为选择的反抗点，是很正常的一个反抗逻辑。然而，随着对地方“苍蝇式腐败”的打击力度的加大及其对农民诉求的满足，农民上访，群体性事件等在2014年以后呈现下降的趋势。③这就说明，社会治理在不断地改善，一方面社会治理的方式，更趋于文明化和法治化。另外一方面，大规模的运动式反腐对于提高政府的合法性、权威性和党的形象起到了关键性的和立竿见影的效果。但是，如何防止腐败的反弹还是需要制度性的建设。比如说从权力制衡的角度，国家对于市场的干预减弱以避免权力寻租的角度，公布官员财产的角度等等。具体来说，可以从以下几点着手：第一，健全法律与司法的体系，以防止腐败发生；第二，将法治落实，并被相关的执行机构有效地操作；第三，形成利益集团之间的制衡和监督，有效抑制腐败；第四，公共舆论监督和媒体监督。〔19〕如此来看，对于腐败的惩治和防治，关键在于司法落实（制度保障）和媒体监督（舆论监管）。本文认为，还可以在不危害他者隐私权的前提下，引入“全民反腐”。这样做的好处在于，让民众参与其中，不仅可以避免不满情绪或怨恨得不到“排解”，还可以避免大规模的群体性事件或集体上访对社会稳定的危害。关键在于，农民举报以后，应该采取及时并公开处理的办法，反之，则会打消监督者的积极性。如此，积极治理〔20〕也就会陷入“悬空”的境地。

总的来说，无论是采取什么样的治理方式，就目前来看，农民上访数量的减弱，在一定程度上，不仅仅是对“打老虎”的拍手叫好和解恨，更关键在于做到了对农民怨恨进行了消解。下一步要做好农民利益的维护工作，比如目前发生比较多的土地征收和补偿问题等，不然农民的不满情绪，农民集体上访数量还会反弹。

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【责任编辑：朱凤霞】