比较与启示：中国法官遴选制度的改革与优化

摘要：

党的十八届四中全会提出了推进法治专门队伍的正规化、专业化和职业化的建设目标。各试点法院纷纷依据改革的顶层设计制定法官遴选方案。然而，一些法院在改革过程中却忽略了法官遴选的一般规律，同时也面临着法院内部强大的压力甚至阻力。两大法系的经验表明，司法传统和诉讼价值对法官资格提出了不同的要求，中立权威的专门机构在遴选过程中发挥了重要作用，法官培训已经成为主要的考核指标。随着我国法治建设的深入，法官遴选制度改革势必要根据其一般规律、法官职能以及法官员额制等相关的司法改革措施，在面临的困境中进行相应的调整和优化。

关键词：法官遴选;两大法系;遴选模式

中图分类号：DF82

文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.04.03

众所周知，司法被视为社会公平正义的最后一道防线。法治国家中必然存在一个掌握司法权力的法官群体，代表国家行使定纷止争和保护法益的职能。然而，立法的日趋完善并没有满足社会对司法功能的期待。由于缺乏支撑法治发展的适格的法官群体，导致立法与司法出现了悖反现象——立法越来越健全，法律的实施却令人失望，法律信仰和司法权威也无法实现。面对社会主义法治的要求和法官群体在司法建设中表现出来的积极意义，法官遴选制度的重要性逐渐受到应有的重视。随着法官遴选改革方案在各试点法院的施行，关于该制度的讨论日趋热烈。究竟在司法改革的大背景下如何选择法官的最优方案，这个问题值得在比较国外相关制度的基础上展开研究。

一、两大法系法官遴选制度的基本样态

现代法治国家和地区都普遍建立了严格的法官遴选制度

本文对国外法官的考察仅限于职业法官，不包括非职业法官。。体现法官职业特色，符合精英化和专门化要求，建立符合审判规律的管理体系，这已然成为现代法官遴选制度的基本原则。但是，基于法律文化、政治体制和历史传统的差异，法官遴选制度又各具特色，并形成两种基本类型：一是以英国和美国为代表，注重司法职业经验的遴选制度;二是以德国和日本为代表，注重专业考试和职业培训的遴选制度。

（一）英美法系的法官遴选制度

在英国，除了无薪治安法官之外的所有法官都从律师中遴选。成为法官首先要取得律师资格。英国的律师成长途径是，通过3年的大学教育获得法学学士学位，然后申请任意一所英国律师公会所属的法学院学习，获得律师学位后，经过一年的见习期，最终才能成为一名律师。在英国，律师只有拥有多年的工作经验才有资格遴选法官，而各级法院对工作经验的要求亦有所不同，比如，高等法院的法官候选人必须至少有10年的出庭律师经验，上诉法院的法官候选人至少要15年的工作经验。英国是世界上少数几个唯一采取法官任命制的国家，所有的司法任命权都掌握在英女王手中，但是，英女王的任命是由首相或LordChancellor（司法大臣）的建议所引导的，过去很长时期，实际上由LordChancellor掌握着法官任免的权力。为了促进司法独立和强化司法透明，2005年英国通过ConstitutionalReformAct2005（即《宪法改革方案》），围绕着LordChancellor的权力为中心进行了诸多变革，任命程序的主动权转移至新成立的法官遴选委员会，LordChancellor不再拥有主动权，只能对委员会的建议作辩驳决定而已。为确保委员会的中立、透明和权威，法案赋予其nondepartmentalpublicbody（非部门的组织机构）的地位，公平地从法官、法学家、无政治倾向的政府官员和公众中按比例挑选资料来源：http：//www.judiciary.gov.uk/related-offices-and-bodies/judicial-appointments-commission/.最后访问时间为2015年1月20日。。除了经验和能力外，遴选主体会下意识地保证英国法院的政治和社会平衡——考察候选人的党派关系，尤其是在选拔高等法院法官的过程中，LordChancellor通常会与司法官员商议，以保证被选中者能与司法部门保持良好的关系。随着司法改革的深入，简单依靠律师的培养方式无法满足司法需求，英国开始效仿大陆法系国家的法官培训课程，由司法研究委员会成立专门的组织机构来指导法庭审理和文书写作。

美国的法院设置是联邦与州双重法院体制，每个司法系统都有自身的管理系统，法官遴选作为其中的重要环节也分别适用不同的任职资格和程序。根据《联邦宪法》和1989年《司法法令》的规定，联邦法院系统的法官，包括地区法院的三级法院、上诉法院和最高法院的法官，首先由总统提名，经过附属律师协会的联邦法官评审委员会评议，再获得参议院的咨询和同意，最后由总统任命。有别于联邦法官单一的行政任命方式，州法官的选任有三种方式：（1）选举制：这种方式有两种形式，一种是由州长提名，州议会按照宪法规定的政党介入的选举;另一种是非政党介入的选举（又称为普选），与州长和议员的选举同时进行。（2）任命制：除了极少数州的法院自身任命，一般都是由州议会或州长从法官提名委员会提供的名单中选任。（3）密苏里方案

密苏里方案，通称TheMissouriPlan，全称TheMissourinon-partisanPlan，全称的直译是密苏里非党派方案。因19世纪末，大部分州采取由公民选举的方式产生法官，将党派斗争渗透入法官选任，严重影响了司法独立，为了改变这种状况，1940年在密苏里州施行新的法官选任方式，将政党介入的选举制改为非党派选举。目前至少有22个州在实施密苏里方案。（资料来源：http：//www.yourmissourijudges.org/missouri-plan/.最后访问时间为2015年1月20日。）：这种任命制与选举制的折中方式，因能有效避免选举产生的政治倾向而备受美国法律家协会和众多州的推崇。其具体内容是，每当法院出现空缺时，由特别提名委员会提名3名法官候选人，最后由州长选择一人担任法官，1年后由选民投票是否可以连任，否则还需按照该程序选择另一名法官。美国的法律虽然没有明确规定法官的任职资格，但是根据惯例有三个基本原则：拥有美国国籍;美国法学院毕业并取得JD学位;取得律师资格，拥有多年的律师职业经验。此外，司法品行、教育经历、业务能力和党派倾向也是遴选考虑的因素。在美国，法官并非逐级晋升，相反，初任法官可以进入任何级别的法院系统，历史上美国的大法官如约翰·马歇尔、厄尔·沃伦在担任大法官之前，都没有过法院的工作经历。与英国一样，美国在司法实践中也逐渐发现，即便初任法官在过往律师执业中对法庭工作有相当程度的了解，仍不足以完全胜任法官工作，因此需要对其进行培训，被美国学者称为“法官的社会化过程”法官的社会化过程（socializationprocess），是指初任法官接受培训以承担法官职责的具体工作的过程。关于“法官的社会化过程”的具体论述可参见：RobertA.Carp﹠RonaldStidham.JudicialProcessinAmerican[M].CQPress，1992：258-263.。endprint

（二）大陆法系的法官遴选制度

德国的法律传统致力于法官的标准化教育。根据《德国法官法案》规定，法律系学生欲进入司法系统必须通过两次司法考试。首先，法律系学生修完5年大学本科法律教育后，才有资格参加第一次司法考试，通过者即可接受历时两年半的“预备服务培训”，在此期间接受培训的学员属于国家临时文职人员，必须在民事法院、刑事法院、公共检察官办公室、行政机构和律师事务所中选择四个工作站研修。学员在每个工作站中至少工作3-9个月，同时，他们还要学习由法官和文职人员讲授的课程，重点是分析复杂的案例。完成预备服务后，学员参加第二次司法考试，此次考试重点是如何将理论运用到具体案例之中，考评组由资深法官和主要文职人员组成，成绩合格的学员才有资格申请法官职位

关于德国法国遴选制度，请参见：埃德加·伊赛尔曼.德国的法官制度——以下萨克森州为例[J].赵珺妮，译.德国研究，2003（4）：27-28;邵建东.德国司法制度[M].厦门：厦门大学出版社，2010：24-28.。在德国，法律规定对法官、检察官、律师、公证人等法律工作者都适用相同的培养方式，可以说，法律职业一体化是德国司法制度的一项特征。德国州法院、联邦高级法院和联邦宪法法院的法官遴选程序各有不同。在德国的州法院，先由议员、司法部官员和学者组成的法官选任委员会来遴选法官，再与司法部共同进行任命。联邦法院法官几乎都是从州级法院晋升而来，各州的主管部长负责推荐候选者，最终由法官选任委员会投票确定。德国联邦宪法法院的法官遴选侧重于考察政治因素，由联邦议会下议院和联邦立法委员会遴选，候选者除了要具备法官资格外，还要求有公法方面的专业能力，能够代表议会的利益。

日本司法界将法官、检察官和律师统称为法曹。法曹资格采用一元制，即统一的司法考试是获得法曹资格的唯一途径，才能有机会成为司法研修生。在日本，成为法官的第一步是当选候补法官，而候补法官是从司法研修毕业生中选任的，当候补法官拥有10年的审判经验就有资格遴选法官。现代日本的法律制度吸收了英美法律文化的一些精髓，遴选法官时更加注重司法的独立性和渠道的多元化，比如，《日本法院法》规定担任检察官、律师、大学教授、司法研修所教官年满10年的也可以申请遴选法官。为了改变日本的“官僚法官现象”

官僚法官现象是指，从司法研修生中甄选法官，造成法官因远离民众而社会经验贫乏，长期生活在官僚化的司法系统内，容易养成人权意识淡漠，为了晋升而迎合上司的官场陋习。（参见：龚刃韧.现代日本司法透视[M].北京：世界知识出版社，1993：47.），2000年日本进行了以建立国民期待的司法制度为理念的司法改革，颁布的《司法制度改革意见书》明确提出法官的提名过程应当反映国民的意见。与此同时，日本最高法院成立“下级法院法官提名咨询委员会”以及下属的8个地区委员会专门负责收集被提名的候选者的学习、工作、生活、品德信息，还有国民对拟任法官的意见，从而为最高法院大法官会议遴选法官提供参考意见。

近年来，我国台湾地区的法官“双轨式”选任制度改革备受瞩目。改革前，我国台湾地区的法官遴选制度与其他大陆法系国家和地区一样，主要通过考试和培训遴选法官，基本流程也极为相似（司法考试→为期两年的职前培训→考核成为候补法官→遴选为实任法官）。2011年我国台湾地区成立“法官遴选委员会”，由行政官员、法官、检察官、律师和社会公正人士组成，专门负责检察官、律师和学者转任法官的遴选，立法院也明确表示将逐年减少通过考试录用法官的数量，扩大从社会各界招录法律精英人才担任法官的比例。

二、两大法系法官遴选模式异同分析及启示

根据诉讼结构、价值理念和法官地位的不同，可以将两大法系的法官遴选制度分为经验模式和考训模式，分别为英美法系和大陆法系通用。分析二者之间的差别及其成因、优劣和共同特征有利于完善我国的法官遴选制度。

（一）两种遴选模式的差异性

判例法的传统是从个案中抽象出规则再运用到具体案件的裁判之中，要求富有经验的人担任法官，由于律师具有丰富的社会阅历和法律经验，从他们当中遴选法官成为英美法系国家的主要方式，称为经验模式。大陆法系成文法的传统注重体系和条文的演绎方法，选择司法精英主要依靠统一考试和培训的优胜劣汰，称为考训模式。

经验模式和考训模式的差异主要体现在三个方面：其一，对专业知识或司法经验的侧重不同。在英美法系国家，律师执业经验、职业操守和业务素质等直接影响其是否能成为法官;而大陆法系国家特别重视法律专业资历，要求法官候选人具有专门的法学教育背景，通过统一考试和实习培训才能成为法官，初任法官也不似英美国家一般可以进入任一级别的法院系统，而是逐级晋升。其二，是否将法官、检察官和律师等司法工作者视为“法律职业共同体”

法律职业共同体是根据法律职业的特定内涵和特殊要求而逐步形成的，具有职业同质性和传承性。法律职业共同体的特征主要体现为三个方面：（1）拥有共同的法律背景，包括法律教育背景、考试选拔背景和职业培训背景;（2）传承共同的法律思维习惯，共同体中的法律人使用专业的法律语言，熟谙解决法律问题的技巧和运用严谨的法律逻辑;（3）拥有共同的法律信仰，法律的信仰是维系共同体的精神纽带，法律职业内部的伦理和信仰是培养法律价值观和捍卫职业荣誉感的内在基础。一般而言，法律职业共同体由法官、检察官、律师、法学家为核心的法律职业人士组成，并且各国通常将统一的司法考试确定为进入法律职业共同体的门槛。，以及对他们是否采取同样的选任机制不同。德国、日本和我国台湾地区实行法律职业一体化制度，比如，在日本，法官与检察官、律师统称为“法曹”，成为一名法官，首先得经过第一轮的司法考试获得法曹资格，才能进入第二轮的法官遴选程序。而英美没有法律职业共同体，也没有专门的法官选任考试，法官是律师界的佼佼者，正如法学家格伦顿所说：“在英国，向法官席的攀登是一个漫长而规律的过程，40岁之前被任命为法官是极少见的事情，如此产生的法官便有其他行业不可比拟的尊荣。”[1]其三，是否将法官遴选与培训结合不同。在大陆法系国家，参加培训的候选者同时是被遴选对象，在此过程中也存在人员的淘汰，只有最后的合格者才能成为法官。而英美国家的职业培训的对象是已经被任命的法官，不存在再次遴选或淘汰的现象。endprint

这种差异的形成是两大法系的司法传统、诉讼结构和法官地位等因素造成的。一方面，从司法传统阐述，民主国家的一项基本特征是司法公正和法律统一，司法决策应当遵循法律规定或先例，法官不能专断任性或带有主观情感，扮演的是消极运用法律的角色。随着经济文化的发展，特别在西方工业革命后社会结构产生重大变化，先例和成文法的诸多限制已经无法满足人们新的价值诉求，司法需要适度摆脱法律教条的桎梏以实现社会正义的另一面。“制定法、先例、习惯或社会习俗的含混不清，或者它们的某些部分或所有部分之间有冲突，这些会使法律不确定并要求法院承担起一种责任，即运用一种在职能上显然是立法的权利来溯及既往地宣告法律。”[2]在拥有悠久判例法传统的英美法系国家，法官不仅仅是一位裁判者，还是一名积极创造和解释法律的人，而大陆法系的成文法传统将法条作为推理演绎的前提，并以保持法律体系的完整为皈依。另一方面，从诉讼法的语境看，在当事人主义诉讼结构中，法官裁判几乎全依赖于庭审程序，事实的重构建立在控辩双方的证据出示和法庭辩论之上，法官必须熟谙法庭辩论技巧以防受到双方辩论的错误引导，从律师群体中选拔法官有利于保证裁判的质量。大陆法系国家奉行职权主义，重视体系的完整和法条的演绎方法，法官在审判过程中需要主动调查或至少掌握庭审的节奏，因此，德日等国采取考训模式培养法官适用法律的能力，这样司法见解的统一和传承会容易得多。

经验模式最大的优势是避免年轻法官因社会经验不足而影响裁判质量，所以一些大陆法系国家和地区，如前述之例的日本和我国台湾地区纷纷效仿英美等国，从执业多年的律师、检察官或学者中选任法官。尽管从专业能力的角度很难解释经验模式和考训模式孰优孰劣，但是，大陆法系国家和地区以考训的方式来维系法官的职业水平和法律体系的统一却是经验模式所不能达到的优势，尤其是在美国实行政治选举法官制的州，有的法官从未受过法学教育，于是联邦各州相继成立法官培训机构来提高法官的工作能力，如华盛顿的“全国联邦司法中心”、威廉斯堡的“全国州法院中心”和密歇根大学的法学继续教育中心等。随着社会的发展，司法需要考虑多元价值的平衡，法律适用不再是简单的三段论，法官面对不确定的概念或者是没有先例可循时经常需要作价值补充，如果法官的价值观偏离社会主流较远，将难以获取民众对司法的信赖。就此而言，经验模式的包容性和开放性优于较为封闭保守的考训模式，但是，如果忽视遴选程序的专业性，其社会认可度也许还不及考训模式。因此，两种模式有不断融合和辩证互补的趋势，如前文之例，在法官资格、法官培训、遴选方式等方面进行了相应的改革。

（二）两种遴选模式的共性

任何一项制度的运行都有其内在规律。尽管随着时代演进，两大法系的主要国家和地区对法官遴选制度作了不少调整、改革，但始终未让自身的基本特征消失，主要体现在以下几方面：

1.法官遴选资格的严格性和特殊性

遴选法官实际上以一个基本观念为前提，即将司法权赋予哪类人，对这个问题的回答可以分别出法官与一般公务员的区别。也就是说，考虑到法官的职业特征和社会地位，对法官的任职资格都有严格且特殊的规定。主要表现在：第一，具有精湛的法律专业知识。法官必须经过系统的高等法学教育，才能熟练掌握法律体系的基本内容，形成理性的法律逻辑推理和分析判断能力。法律专业考试是直接检测法律水平的途径，大陆法系国家和地区规定了两轮司法考试，英美法系国家和地区明确法官必须从律师中遴选，成为律师首先要经过严格的资格考试。第二，拥有丰富的实践经验。美国大法官霍尔姆斯曾说：“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”英美国家和地区的法律要求只有执业一定年限的律师才能参加遴选，并且根据法院层级规定了不同的年限;大陆法系国家和地区要求担任法官前必须经历很长时期的实习培训，法官必须逐级晋升。第三，具有良好的司法品格。从古至今，法官都被视为正义的化身，精湛的知识和技能是保证实体或程序上的司法公正的必然条件，但不是充分条件，只有真正将道德与知识结合的人才能成为法官。

2.法官遴选主体的中立性和专业性

从域外法官制度的发展情况看，不少国家和地区已逐步成立或改革法官遴选机构，中立性和专业性是改革的主要方向。比如，2005年英国司法改革中引入了遴选委员会机制，赋予其中立的地位和专业的性质，旨在改变原来由LordChancellor独揽立司法和行政大权的局面，从而提高法官选任的公正透明。2011年我国台湾地区根据“法官法”成立了“法官遴选委员会”，在“司法院”内部设立独立办事处，专门负责遴选律师、学者和公设辩护人等社会法律人才担任法官。遴选主体保持中立是为了防止法官的选任受到其他机关、团体或个人影响，特别是在法院行政科层色彩较浓的国家中，遴选机构的中立性是保证司法独立的关键因素。一般而言，法官的资格审查首先要考察专业素质，通常包括法律专业知识、事实判断能力、法律解释能力、庭审技巧和文书写作水平等。所以，遴选主体自身必须具备法律专业能力，否则难以作出正确合理的评价。

3.法官遴选程序的民主性和公开性

民主的法官遴选程序体现了社会的利益和意愿，社会成员能直接或间接地影响法官选任程序，比如，拓宽法官的来源渠道、注重遴选机构的多元性、设置公众认可的检验标准等。事实上，无论是实行哪种遴选模式的国家和地区，都在逐渐改变从单一群体中遴选法官的做法，而将候选者扩大到司法研修生

司法研修生是对通过司法考试后进入实习培训的法官候选者的统称，大多适用于大陆法系国家和地区。、律师、检察官和学者等范围。为了保证遴选决策反映民众的意愿，避免在法官选任时形成内部利益集团，大多数国家和地区的遴选机构吸收了社会一些阶层的代表，例如英国、我国台湾地区的法官遴选机构委员分别来自不同职业和背景，包括法官、行政长官、立法会议员、律师和社会公正人士等。公众认可程度是司法公信力的检验标准，法官遴选的结果能否得到社会公众的接受是检验司法民主的重要标准。比如，美国一些州实施密苏里方案，法官上任一年后能否连任，由民众在第二届普选中决定。根据日本的国民审查制度，最高法院成立的8个地区委员会除了负责收集候选法官的个人基本信息外，还要承担征询社会意见的职责，法官被任命后每隔10年需要接受一次国民审查。endprint

4.法官最终任命的统一性和层级性

从世界范围看，无论是经验模式还是考训模式，获甄选的法官必须经过统一的任命才能取得法官资格，即使是经选举产生的法官也必须经过任命才能上任

一些学者根据选任方式的不同，将法官遴选制度分为选举制和任命制。实际情况下，通过选举程序所产生的法官在程序上也需要经过特定机构或权威人士任命才能入职。。法官通常由特定的机构或权威人士统一任命，例如在美国、韩国、希腊、新加坡、巴西由总统任命，在英国、泰国和西班牙由国王根据司法委员会提名任命，在日本、法国、奥地利、葡萄牙由内阁或司法委员会任命[3]。法官任命具有显著的层级性，在德国，联邦法院法官由总统任命，州法院法官则由州司法部长任命;在俄罗斯，联邦宪法法院、联邦最高法院和联邦最高仲裁法院的法官由联邦委员会任命，其他法院的法官则由总统任命;在英国，终审法院法官、高等法院法官和巡回法官由女王任命，其他的法官由LordChancellor任命。可见，不同级别法官的任命主体的层次不同，并且任命主体的层级都很高，从而彰显了法官的崇高地位。

三、中国法官遴选制度的改革与优化

截至2014年底，中央确定的7个试点省市的司法体制改革方案先后获批。随着审判权力运行和人员分类管理的改革在各试点法院的推行，上海市高级人民法院和广州知识产权法院率先成立法官遴选（惩戒）委员会，标志着改革逐渐步入深水区。如今在法官改革的顶层设计已经明确的情况下，应当根据在改革的过程中面临的问题对相应的制度进行调整，既要遵循世界各国法官遴选制度发展的一般规律，又要考量我国特有的政治、经济和文化因素，既要把握改革的宏观方向又要调整制度中的微观因素。

（一）法官资格界定和法官职业培训

法官群体一直存在两种角色的冲突：一种是大众化角色;另一种是专业化角色。大众化简单地套用“民主”一词来解释所有民众都有权参与司法活动并获得裁判权，否定了司法是一个存在精英文化的领域，而专业化恰恰相反，认为审判权力需由司法精英来执掌，如何培育一支司法精英队伍是另一个重要问题。在司法改革的大背景下，更有学者提出：“如果我们不能够造就一大批尊重规则、追求正义的法律家，并且使这样的法律家来操作法律的程序，那么，制定再完备的法律规范，设置再合理的司法制度，最终的结果仍将是徒劳无益。”[4]而遴选资格和职业培训是保证法官精英素质的基本前提。

1.不同法官角色的遴选资格

一般而言，无论是领导型法官或是普通法官，都应当具备法律家的“特殊条件”：（1）具有特殊的知识结构，即系统的法学理论知识和熟练运用法律术语进行概括、推理和判断的专业技能;（2）遵从一套特殊的价值体系，将法律面前人人平等、程序正义、司法独立等准则内化为法律理念;（3）形成一套特殊的思维方式，法官在审判中需要将案件信息与自身的知识和经验结合，并根据法律规则推理和判断导出裁判结论;（4）传承特殊的职业精神，拥有优秀的人文素养、高尚的人格和公正无偏的精神。实践中，法官群体根据岗位的不同而有所分化。从司法现状看，“在目前中国法院管理模式上，法院的审判业务活动在组织构造上呈现出一种塔形结构，从审判委员会到一线办案法官组成的合议庭，权力依次递减……法官群体在功能上发生严重角色分化。”[5]按照我国传统思维，社会通常将法官分为普通法官、领导型法官（包括部门负责人、担任审判委员会专职委员的副院长）和法院院长三个级别。这种分化意味着法官的遴选资格根据功能、角色的不同而有所区分。具体而言，普通法官一般只承担审判职能，他们的遴选资格主要表现为法律家的特征。在法院管理的科层结构中，领导型法官的工作重心是司法行政管理事项，包括主持重大、疑难、复杂案件研究、总结审判经验和日常行政管理等，表明除专业素质外还需具有较高的管理能力。虽然个体裁判思维是独立的，但审判经验是无形蕴藏在集体智慧中的，其中庭长、院长以及其他审委会成员的审判经验和法律思维对个体思维的养成有直接的影响，他们应当从拥有丰富审判经验的法官队伍中产生。尽管如今法院推行人财物省级统管，我国社会的整合机制仍然由党政机关控制，法院院长作为司法权力最顶端的主体，其在法院与党政机关、社会团体和人民群众的互动与联系中扮演关键角色，必须拥有从政的经验和能力，显然政治素质是法院院长选任的一项特殊条件。

2.初任法官的职业培训

审判是一项实践性很强的工作，只有通过职业培训强化法官的审判技能，才能保证法官胜任审判工作。如上文所述，许多国家和地区尤其是大陆法系国家和地区都非常重视法官培训。在美国，担任法官至少要经过两个阶段的培训，即入职培训和在职培训。在德国，学员经过3年半的培训还需要经过第二次司法考试方能获得初任法官资格。我国可以考虑在国家法官学院建立法官培训中心，拥有法官候选资格者可以申请进入中心接受培训，培训期限为两年，目的是提高受训者从事司法审判工作的技巧和能力，并在经验丰富的指导教师指导下，分别在法院、检察院和律师事务所实习一段时期，表现合格者才可毕业[6]。此后，初任法官必须在法院某一合议庭担任2年的法官助理，帮助法官审查案件起诉材料、调查核实证据、主持庭前证据交换、受法官委托主持调解、草拟法律文书等审判辅助事务，期满后由合议庭法官写出评语，法院院长出具最后考评意见，再提交法官遴选委员会作为参考意见。

（二）法官的两种遴选方式

1.内部逐级遴选方式

2002年司法考试制度的改革，提高了法官职业标准和社会对法官素质的认可度，当前人事与行政管理的改革也进一步排除了政治权力通过行政干预影响审判的担忧。然而，这种统招的方式并非适用于所有的法官，不同职能的法官意味着不同的遴选要求，比如，高审级法院的法官对法律素养和职业经验的要求更高，如果采取与基层法院一样的遴选方式，没有积累足够的审判资本的人难以胜任相应的法官职位，不利于审级制度的优化。上级法院从下级法院遴选法官，是国外特别是大陆法系国家的普遍规则，《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》早已提出，在确定法官员额制的前提下逐步推行法官逐级遴选制度。在现实中，一些法官却将上下级平级交流，或者是到下级法院挂职锻炼视为晋升的跳板。所以，要凸显逐级遴选的意义，就应当充分理解其含义：一是上级法院法官除公开选拔外，一律从下级法院遴选;二是从严控制越级和破格提拔的资格。具体而言：可以由省一级的高级法院统招法官并分配至基层法院任职，推行自下而上的逐级遴选制度，逐步取消由其他政法部门调任具有司法资格的人员担任法官的做法;中级以上各法院的法官主要从下级法院的法官中遴选，并规定遴选法官的最低工作年限、年龄要求和所办理案件的综合质量。endprint

2.公开向社会遴选法官

从社会上的优秀法律工作者中选任法官早已不是英美法系的专利，近10年来，许多大陆法系国家和地区逐渐改变封闭的考训模式，拓宽了法官遴选的来源和渠道，这是司法民主化和多元化的客观要求。统一的司法考试一定程度上实现了法官、检察官和律师之间的职业互动，初步形成了法律职业共同体，这为法官公开向社会遴选法官提供了条件。法院在遴选过程中应当注意两点：一是资格方面，比如检察官转任基层法院法官的，可以考虑至少需要5年司法经验;任职中级人民法院法官的，至少需要10年司法经验;任职高级人民法院和最高人民法院法官的，分别是15年和20年司法经验。律师担任法官的，不仅要有实际执行律师业务的年限，还有级别的限制，比如担任基层人民法院和中级人民法院法官的至少是二级律师，高级人民法院和最高人民法院则必须是一级律师。学者担任法官的，基层人民法院和中级人民法院至少担任法学副教授3年以上，高级人民法院和最高人民法院必须拥有教授职6年以上。二是遴选程序方面，由于三者的遴选资格不同，最好设置不同的遴选程序，具体可以借鉴我国台湾地区的做法。

（三）法官遴选委员会的性质与职能

尽管两大法系的法官遴选程序各有不同，但是无论以何种方式选任，都不乏权威专业的遴选组织的运作。党的十八届四中全会前后，部分业已出台的试点省市的改革方案都确定成立了法官遴选委员会，之前呼声较高的政法委主导模式被否决，由高级人民法院主导的法官遴选委员会成为主流方式上海的方案确定遴选委员会由15人组成，包括7名司法机关主要负责人和8名律师代表、法学专家。广州知识产权法院的法官遴选委员会由1名常任委员和24名非常任委员组成，常任委员为法院院长，非常任委员包括15名资深法官和9名律师和知识产权专家，每次遴选由常任委员和随机抽取的8名非常任委员组成审议会议。。由于遴选程序只针对专业任职资格的审查和评定，不包括庭长、院长等领导职务的任命，因此，法官遴选委员会的性质宜定为专业技术评估组织，主要承担两项职能，一是初任法官的遴选，二是法官的晋级遴选。具体包括：法官遴选的社会公告、接收报名和资格审查，组织考核与评议，公示、任职前培训、提请任命等事项。

从几个试点改革方案来看，法官的选任皆由省（市）高级人民法院主导的遴选委员会提名拟任人员，然后由省级及市、县级人大或常委会分级任命。在高级人民法院设立法官遴选委员会的优点是不违背宪法之规定，只要在法院向人大提名之前由委员会先进行一轮筛选，无须再作立法上的修正。但是，这种方式存在两个问题：一是中立性的问题，“法院既是运动员又是裁判员”的做法可能会导致审级关系异化，甚至在法院内部催生官僚制度;二是人大任命的问题，遴选出来的法官依法定程序应当经人大任命，按照人财物省级统管的原则，似应该由省级人大任命，而事实上，据笔者调查所知，基层法院的法官在省级法院提名后依旧由所在区、县人大任命。过去市、县人大代表在对自己拟任命的法官任命之前，会到所在的法院通过观摩开庭、查阅案卷、调查走访等多种方式考核该法官的任职能力等情况，那么现在面临的情况是谁负责实地考核和调查研究？区、县人大依据什么通过或不通过该名法官？面对实践中存在的问题，笔者认为可以从三个方面解决：第一，法官遴选委员会应当归属相对应的人民代表大会管辖，分为“最高人民法院法官遴选委员会”和“高级人民法院法官遴选委员会”两级体制，分别负责最高人民法院和各高级人民法院辖区内的所有法官选任工作。第二，成立遴选委员会专家库，组成成员应当具有广泛代表性，包括各级法院、检察院系统、律师界和法学界的法律专家，每届遴选时从专家库随机抽选若干名成员组成遴选小组，同时注意各类委员的组成比例，保证遴选的公正独立。第三，确保遴选的权威和民主，遴选委员会提请人大任命前，拟任法官的名单应当公示接受社会监督，公示期间过后遴选的决定即具有约束力，除非有确凿的证据证明法官的资质不合格，否则人大不能拒绝任命。

（四）解决法官员额制困境的两点建议

法官员额定编后，涉及现有法官的优胜劣汰和将来审判权的行使，其间所涉及的利益冲突会对审判工作造成一定的影响。如何尽可能缩小利益受损群体给改革预留后退的空间，这是各试点法院在改革期间需妥善处理的问题。不可否认，当前法院系统中的助理审判员占很大的比例，如果“一刀切”式的将所有助理审判员转为法官助理，不仅会带来改革的强大阻力，也会大幅度减弱一线审判的力量。因此，未来可以尝试根据不同业务的内容划分法官类型，并设置相应的遴选标准，这不仅能解决人力资源困境，也不会影响法官的精英化原则。

法院审判业务涵盖了立案、审判和执行等诸多领域，根据不同岗位的需求，可以将法官划分为审判法官和初审法官两种类型。前者主要负责审判业务，后者处理程序性问题和一些事实清楚、证据确凿的简易案件。特别是党的十八届四中全会要求“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”最高人民法院最近发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》，也将改革立案受理制度作为优化人民法院内部职权配置的重要方面，而且进一步规定，“加大立案信息的网上公开制度”。可以预见，仅就立案工作而言，工作量就会大大增加，33%-39%的员额是无法满足案件需求的，而初审法官制的构建，在一定程度上可以缓解这个矛盾。法院立案后，首先对案件进行层次化、类型化的分流，安排初审法官负责刑事案件中可适用简易程序的案件、民事案件中小额诉讼、督促程序、简单债务和婚姻家庭类的案件以及一些当事人申请调解和速裁的案件，让审判法官专心负责疑难、复杂和新型案件的审理。当然，审判法官与初审法官在员额配置和遴选标准方面将有所不同，初审法官可以在分流出来的审判法官落选者中进行二次遴选，也可以在符合条件的法官助理中遴选，而审判法官则设置更高的标准在初审法官中选任。考虑到基层法院受理案件的特点，可适当配置较多的初审法官名额，而审级较高的法院可以逐级增加审判法官的数量。这样做，不仅有利于诉讼程序的完善，而且能够在不造成人员大波动的情况下尽快提高法官队伍的整体质量。

法官分类设置后，不同类型的法官可以享受不同的待遇，但是应尽量缩小法官待遇之间的差距，以减小部门之间的摩擦和消除部分法官的抵触心理。初任法官应当首先从初审法官做起，在积累经验的过程中逐步过渡到审判法官。法院在遴选法官时，可以从落选者中再次挑选人员，成立候补法官梯队。一旦出现法官职位空缺，由法官遴选委员会作出补选决定，直接从候补法官梯队中根据竞选成绩补缺，然后向社会公示，由他们暂时履行职务直至下一轮的法官遴选，这些候补法官在未来的遴选竞争中显然更具优势。此外，法院分类管理制度形成后，还应该逐步完善不同序列人员的晋升标准、途径及交流机制，以在消除法院内部不同岗位人员对等级晋升的顾虑的同时，按照不同岗位、职责的要求提升和打造各自的专业素质和高水平的司法队伍。

ML

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