领导干部必须提高法治思维能力

□ 王建华

（作者系中共岳阳市委党校教授）

党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力”；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）再次提出：党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。倡导法治思维和法治方式，是我党站在新的历史发展阶段，通过对我国改革开放和现代化建设进行反思而得出的经验总结和实践要求。这一要求昭示出以规范、约束和监督公共权力运行为核心的法治进程将大步加快，同时也彰显了实践中领导干部法治思维和能力的不足。各级领导干部如何形成和提高法治思维和法治能力，是贯彻落实依法治国基本方略的重中之重，也是推进法治中国建设的现实课题。

领导干部法治思维的基本内涵

法治是我们国家已经确立的治国理政的基本方式。领导干部法治思维是指领导干部按照法治的原则来观察、分析和解决问题的一种基本观念，它要求领导干部要用法律观念来行使权力。“领导干部在行使公权力时，应不断审视其行为目的的合法性、权限合法性、内容合法性、手段合法性，以及程序合法性。”这要求领导干部尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。它主要包含五个方面的内涵：

一是合法性思维。合法性思维，是规则思维，也是制度思维。十八大报告提出，要按制度办事，用制度管事管人管权，就是这种思维的表现。领导干部在行使公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾、纠纷，推动社会发展、深化改革，都应不断审视其行为是否符合法律的规定和要求。

二是权利义务思维。法律是规定权利义务的，法律关系就是权利义务关系。管理者与被管理者之间，社会主体彼此之间，都是权利义务关系。法治思维，必然包含权利与义务思维的内容。各级领导干部所作决策和所行措施，大多是针对公民、法人、其他组织的，这些公民、法人、其他组织在法律上是权利义务主体，要尊重、维护和保护他们的权利，漠视、蔑视或任意剥夺侵犯其权利，不是法治思维，而是典型的人治思维。另外，领导干部行使的权力是公权力，公权力既是权利也是义务。这就要求各级领导干部积极履行职责义务，不失职，不辱使命。

三是公平正义思维。法治体现了公平正义的精神和原则，法治思维自然要反映这种公平正义的内在要求。例如，领导干部在重大决策时，程序性规则的约束往往是形式上的而不是实质上的，公众参与决策、决策的民主化，才是决策中的实质性约束。让公众有序参与决策，决策反映和体现公众利益和各方意见，这是公平正义在决策领域的体现。那种在决策工作中忽视公众意见和利益，刻意袒护个别利益群体的做法，就是缺乏公共行政的公平正义思维的表现，这难以取信于民，也难以真正有效和长效。

四是责任后果思维。法律不仅是行为规则，还有法律后果和法律责任。法治不仅是行为之治，也是后果之治。行为有后果，行为者要对其行为的后果承担相应责任，这是法治思维的应有之义。对领导干部来讲，必须对其权力行使和职责履行行为承担责任后果，违法的行为要及时纠正，侵犯的权利要得到有效救济保护，造成损害损失的要依法给予赔偿，违法犯罪的要予以惩处。

五是治官治权思维。法治以制约和监督公权力为核心，法治思维当然是以制约和监督公权力为核心内容的思维。十八大报告明确提出，要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这些要求，无不体现对公权力的制约和监督，有着深刻的法治思维内涵。对各级领导干部而言，治官治权思维，就是权力受制约和受监督的思维。因此，领导干部尤其是主要领导干部，必须有严格、规范行使权力的思想观念和行为模式，必须有接受制约和监督的思维方式，而不是为所欲为，更不是胆大妄为。

提高领导干部法治思维能力的重要意义

领导干部法治思维能力的提出是在新的历史时期对依法治国基本方略全面落实的一项新内容，也是对各级领导干部领导能力的一项新要求，意义重大。

提高领导干部法治思维能力是适应现代社会管理的需要。法治是现代文明的制度基石，是通往现代文明的必由之路。纵观世界各国，大凡步入现代文明的国家，无一不是摒弃了“人治”而选择了法治。新中国成立以后，我们党经过长期探索，得出了“必须实行依法治国，才能保持国家长治久安”的正确结论。这是我们党作出的治国理政的重大而理性的选择，顺应了现代文明发展的大趋势。在依法治国的大背景下，如果领导干部的思维方式还停留在“权力大于法律”“法律可有可无”的落后阶段，那就很难有效管理经济社会发展事务。

提高领导干部法治思维能力是实现领导方式转变的需要。一是要坚决摒弃法律虚无主义。由于受“人治”传统思想的影响，至今有的领导干部仍然存在着轻视甚至蔑视法治的意识，处理问题不是首先考虑其合法性，而是谁的地位高权力大就说了算，这种以言代法的现象与依法执政的本质是完全相悖的。二是要坚决克服法律实用主义。实行改革开放以后，一些领导干部实行法律实用主义，在执行法律上合意的就执行，不合意的就不执行，出现了有法不依、执法不严的现象。三是要牢固树立法律支配权力的观念。法治国家是法律支配权力，而不是权力支配法律。在社会各个生活领域中，各政党必须在法律规定范围内活动，各级领导干部必须依法行政，绝不能以权压法，这样才能做到法大于权，实现法律支配权力。

提高领导干部法治思维能力是提高自身能力素质的需要。依法执政能力是领导干部执政能力的重要组成部分，而领导干部法治思维是否健全，对依法执政能力有着直接的影响。只有具备了法治思维方式，在处理复杂社会问题时，才会以合法性为前提，以法律为根据，保护合法权益，维护社会公正，规范社会秩序，实现依法执政。领导干部法治思维是否健全，对其权力观有着重要影响。因此，从领导工作的实际出发，领导干部应不断增强法治意识，强化法治理念，健全法治思维。

提高领导干部法治思维能力的主要途径

领导干部法治思维能力的培养不可能一蹴而就，它是以渊博的法律知识为基础，然后形成法律精神，在实践中养成用法律精神来思维的习惯，再进化为对法的信仰，最后上升为一种法治理念和法治思维。所以提高领导干部法治思维能力是一个系统性工程，需要汇聚合力，综合施效。

首先是要加强学习，培育法律精神。完备的法律知识是提高法治思维能力不可或缺的基础和前提，一个法律知识储备不足的领导干部不可能形成正确的法治思维。领导干部处在改革发展的主战场、服务群众的最前沿，面临的问题错综复杂，如果仅仅了解法律的皮毛是不够的，必须要把法律知识学精学深，这就要求领导干部在学习上要善于打好“组合拳”，既要学习法律、法规的具体规定，又要学习相应法律、法规的基本原则，这样有助于真正领会法律精神；既要学习实体法律规范，又要学习程序法律规范，这样有助于确立“程序与实体并重”的正确认识；既要学习法理学、逻辑学等基础理论知识，又要学习实务中的实际应用知识，这样有助于理论与实践的结合。

其次是要勤于实践，转换法治思维。法治思维是一种在法律实践中训练、培养和应用的思维习惯，脱离开活生生的法律生活和法律实践，不可能养成法治思维习惯。领导干部在实践中转换法治思维习惯必须要做好“加减法”。一方面，在实践中，运用法律知识和方法思考、分析、解决法律问题，不断加强地法治思维习惯的养成，甚至把它融入到生命的血脉之中，使之真成为实际工作的“准星”、查找问题的“镜子”、衡量成效的“尺子”、改进工作的“鞭子”。另一方面，也要对自身存在的人治思维、权力本位思维等错误思维方式深挖深源、触动灵魂，并且敢于对自己“亮剑”、果断“落剑”与之划清界限。

再次是要健全制度，强化法律信仰。提高领导干部的法治思维能力，要使思维习惯上升为一种法律信仰，就要在谋划“长远计”上下功夫，使之真正内化于心，外化于形，固化于制。

最后是要改善环境，熏陶法治理念。鱼因水的存在而有了生命，水因鱼的存在而有了活力。法治环境与法治思维的关系就像水和鱼的关系一样，法治思维增强了，会自然促进法律手段的运用；法律手段运用多了和运用有效了，自然会改善法治环境，而法治环境改善了，又会反过来影响和促进公权力执掌者的法治思维的提升。改善法治环境要重点做好三个方面：一要注重法治“内环境”建设，要进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法。二要注重法治“外环境”建设，包括进一步推进依法行政执法和政府管理方式创新，加强行政监督和问责，强化政务公开，依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐稳定。三要注重法治“软环境”建设，通过开展普法，弘扬社会主义法治精神，强化公民法治意识，营造自觉学法守法用法的良好氛围。

法治是一个漫长的过程，各级领导干部要想在多重矛盾和挑战面前抓纲举要、化危为机，都需要以“时不我待”的精神来提高自身的法治思维能力，从而为推进依法治国伟大实践、建设法治中国守好自己的“责任田”。