基于公共政策视角下的新型城镇化问题分析

叶林鑫，刘利才

（西华师范大学公共管理学院，四川南充，637009）

新型城镇化是新一届政府大力提倡和积极推进的一项重大国家发展战略，是在社会转型时期做出的重大政策调整。它是一项复杂的系统惠民工程，它会给经济和社会带来深刻变化，同时也需要改革相关配套制度来协同推进，这就需要政府在公共政策方面做出相应的变革和调整。目前中国社会处于转型时期，新型城镇化的推进仍然需要以政府为主导，因此政府必须要制定合理化的发展规划，有序推进相关体制制约因素的改革，为新型城镇化的发展创造良好的政策环境。

一、新型城镇化的内涵和基本特点

新型城镇化目前还没有一个统一确定的概念，它与传统城镇化也不是完全迥异的，只是在传统城镇化的基础上赋予了它新的内涵。简单来说就是以人为本、城乡统筹、生态宜居和协调可持续的发展。其内涵主要体现在以下几方面：

新型城镇化的目标是政治、社会、经济、文化和环境五位一体的全方位的发展。追求的是社会、经济、文化与生态一体化的发展，各要素协同综合的发展，而不再是片面追求经济和城市的发展，最终要实现的是城乡一体化发展格局。

新型城镇化的核心是人的城镇化，强调以人为本。在发展理念上是一个根本的转变。新型城镇化真正要实现的是农民向市民的社会身份的转变，它包括农业的现代化，信息的现代化和产业的现代化，使农村居民享受到同城市居民同等的基础设施服务、公共服务和社会保障等一系列政策待遇。实现城乡一体，共享改革红利。

新型城镇化是可持续的发展，是一个循序渐进的过程。可持续性要求要把信息化技术创新作为推动新型城镇化发展的重大推动动力，强调环境的承载力和社会的和谐发展，强调经济的转型和资源的循环和有效利用。这个过程强调的是循序渐进，不能贪大求快，要积极稳妥的协调推进。

新型城镇化强调市场的手段，强调遵循市场经济的发展规律。十八届三中全会公报指出“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大战略调整。新型城镇化不再是由政府完全主导，而要遵循市场规律，用市场来推动城镇化建设，政府由“划桨”转变为“掌舵”，充分发挥市场功能和政府的服务作用。

二、新型城镇化建设与公共政策之间的矛盾

当前我国正处于社会转型时期，各种矛盾凸显，尤其是一些公共政策和制度不能适应当下社会发展的需要，阻碍着当前社会的转型和发展。新型城镇化建设是一项系统工程，需要相关政策和制度的配套推进，而原有的政策法规不能很好地服务于新型城镇化建设，还存在很多制度方面的缺陷需要政府去进行改革和调整。

（一）公共政策在意识导向功能方面存在不足

新型城镇化作为一项新的发展战略，在政策宣传方面存在明显的不足，很多人不能很好理解什么是新型城镇化，怎么去发展，怎么去做，都是模糊的，包括我们的政府决策和公务人员在观念上还没有真正转变过来，对新型城镇化实质的把握存在很大偏差。

1.观念滞后。新型城镇化与传统城镇化最大的不同在于新型城镇化是人的城镇化，强调以人为本，强调社会、经济、文化、环境、政治的协调和综合发展。不再片面追求经济的发展和城市规模的扩张，核心是可持续发展，要把信息化技术创新作为重要推动力，关心环境的保护和承载力，注重社会的和谐，主张以市场为主导，政府来引导的模式。这就要求政府不能再主导一切，要充分发挥市场的作用。而目前很多地方还没有转变这种观念，在价值取向上还有待进一步提升。

2.对新型城镇化建设的本质认识不够。新型城镇化的核心是实现人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式以及知识结构等的现代化。但很多人认为，城镇化就是把原来属于乡村的地域划入城镇空间，导致“伪城镇化”、“半城镇化”和“空心城市化”的现象突出。农民虽然已经离开乡村在城镇就业与生活，并被计算为城镇人口，但不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障待遇，不能真正融入城镇社会，城镇经济的发展以剥夺农民、牺牲农村为代价而获得。

3.把城镇化理解为房地产化。其实，房地产虽跟城镇化有深刻关联，但是城镇化却不等于房地产开发。实施城镇化建设是一个系统工程，离不开基础设施和房地产这些硬件建设，但还需要区域发展的定位和功能布局、政策的创新和环境的打造、产业的导入和培育、农民的就业和收入多元化设计等条件。

（二）相关政策法规制约当前新型城镇化发展的需要

新型城镇化和传统城镇化是有很大区别的，在发展理念、发展方式上都有新的内涵。这就需要公共政策和相关制度作出相应的调整和改革，目前阻碍新型城镇化发展的相关政策制度主要有以下几方面。

1.城乡二元结构制约新型城镇化的发展。一是计划经济时代形成的城市户口与农村户口的二元户籍制度阻碍农民的市民化进程，虽然现在社会人口流动很大，农村绝大多数劳动力都涌向了城市，但是农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。而新型城镇化就是要实现人的城镇化，就是要把农村人口转变为城镇人口，实现人的市民化。二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险，输出地与输入地之间的衔接制度没有完善。农民工虽然人在城市，但是却享受不到城市居民的社会保障服务。

2.农村土地制度改革不能适应新型城镇化发展的步伐。土地制度改革是提高城镇化质量的重要举措。目前的农村土地制度规定，土地所有权属于集体，农户拥有一定期限的承包经营权，但是农民个人不能进行土地的买卖和私有化，土地流转方面还存在很大的制约性。在市场经济条件下，城镇化过程中土地的征收使用没有遵循市场规律，大多是由政府主导的。因此在征地过程中出现很多的强征强拆现象，严重损害了农民的利益和政府的形象，也给新型城镇化建设的推进带来了阻碍。

3.财政政策和税收政策对城镇化的扶持力度不够。公共服务的财政分担机制不健全，流动人口的公共服务支出，很少实行政府转移支付的额度与地方已经吸纳的流动人口数量挂钩。农民市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民市民化成本分摊的总体设计。

（三）政策规划不到位，融资体系不健全

1.在政策规划方面：一是目标和方向不明确，整体规划、区域规划和专项规划等方面的统筹和衔接不够，没有形成分工明确、科学合理布局的城镇发展体系和空间格局。二是广大人民群众不了解城镇化规划的整体情况，不能积极的去支持政策的推行，规划实施的刚性不足。三是存在着以权力代替规则的现象，每一个领导都有自己的一套做法，新一任领导很少会沿革上任的规划，城镇规划方案不断调整，城镇建设项目不断的变化，导致资源和资金的严重浪费。四是在规划设计方面特色不够明显，城镇和城镇之间、城镇和乡村之间的分工和协调机制还没有形成，人口和产业聚集的能力相对较弱。

2.新型城镇化的发展必须要有产业的支撑和推动，而当前我国大部分城镇的第二、三产业的发展相对落后，因此，在带动人们就业和人口转移方面存在明显的不足。很多企业不愿意在小城镇落户和发展，整体经济相对落后。国家还没有把地方投融资问题纳入国家统一规划和制度安排之中，地方信贷政策和银行的监管政策不能满足城镇化建设的资金需求、建设周期以及投资风险的控制等难题。没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，直接融资渠道有限，融资方式仍以银行贷款为主，还款来源还是土地收入。金融体系不健全，政策性金融与商业性金融界限不清，金融机构产品创新不足。产业转移不合理，很多大中型企业都集中在大中城市，很多小城镇很难引进外资来本地发展。城镇没有产业的带动，地方政府很难在就业、经济发展和基础设施建设方面有大的突破，这就导致了城镇化进程的缓慢。

(四）政策执行不到位，造成环境生态的破坏

第一，土地城镇化产生资源错配和浪费并存的现象，耕地保护制度有待完善。我国耕地资源呈现人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少的基本特点，城镇化过程中，耕地保护制度还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，保标限于保障粮食安全，保护范围有待扩大，存在重城市管制、轻农村约和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。随着城镇化进程的加快，电、石油、燃气、煤等能源和矿产资源消耗水平快速提升，亟需调整城镇的能源结构。

第二，工业化水平不断提高，城市基础建设相对滞后。工业生产、交通运输和日常生活所消耗的自然资源以及排放废弃物的数量，超过了自然环境的净化能力，生态系统受到了严重破坏。开发建设忽视立体交通体系、污水收集管网以及城市垃圾处理等市政基础设施，挤压绿色空间，以致交通拥堵、城市内涝和废水排放等“城市病”问题突出，生态产品供给能力薄弱，空气、水、土壤等与人民群众生活相关的生态环境承载力过大。

第三，在城镇化建设过程中对历史文化的传承和创新意识淡薄，城镇历史文化破坏严重。现在的建设，缺乏地方特色和历史文化特色，千篇一律的高楼大厦、钢筋水泥建筑。新城的建设都是建立在对老城的改造和拆迁的基础上，对历史建筑、古遗迹、历史特色的城市景观以及街区风貌和空间形态的尊重和保护意识缺乏。在新建的规划和设计、建设的过程中缺乏对历史文化的传承和创新，导致了大量历史遗迹和地方建筑特色风貌的消失，缺乏历史感，缺少地方特色。

三、公共政策对新型城镇化作用的路径选择

“新的历史时期的新型城镇化，是我国政府进一步推进经济发展和现代化进程的重大战略选择，因此，政府主导必然是我国新型城镇化的基本特征”。政府作为公共政策的制定者，应让公共政策更好的服务于新型城镇化建设，改善公共政策方面的不足。

（一)发挥公共政策的意识导向作用，强化人们对新型城镇化的认识和了解

新型城镇化建设是一项系统工程，同时也是一项惠及广大农民和社会的民生工程。各级政府和广大人民群众在建设新型城镇化中要切实树立把民生作为根本，真正做到人口的城镇化，要以民情为基础，大力创造就业岗位，让农民在家门口就业，要以民情民意为灵魂，让广大农民真正享受到改革的红利。同时，地方政府要通过考察、培训等方式，使参与到新型城镇化建设中的人们充分认识到什么是真正的新型城镇化，如何用市场化推进城镇化，公同探讨、研究需要达到的发展目标。

我们要摒弃以往的旧式思维，片面追求城市的扩张和经济的发展，新型城镇化不再是片面追求房地产化和城市空心化。它是一个可持续的、系统的庞大工程，要切实坚持以人为本、社会和谐、环境保护和生态文明的道路。这就要求地方政府在建设过程中，不要贪大求快，做形象工程，片面追求政绩。要真正把人民的利益放在首位，让改革的红利惠及到广大民众，让农民真正转变为城镇人口，使其在家门口就业，真正享受到城镇居民的社会福利和社会保障，努力实现真正的城镇化。

（二）加快公共政策和体制改革，转变政府职能

第一，发挥市场机制的作用。一是建立政府主导、市民参与的政治模式。政策在执行之前必须先征得民意的许可；二是规范和约束政府行为，弱化行政干预力度，当好“服务员”；三是学习和运用现代经营城市理念，解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等问题；四是不断完善城镇功能，引导各市场主体通过合理有序的竞争，提供质优价廉的服务。

第二，实现人的城镇化和市民化。新型城镇化要真正实现农民到市民的转化，要制定合理的农民转化市民的政策，完善落户条件和社会保障制度，让新进者享受和市民同等的社会服务。加快农民的思想转变教育工作，使他们的生活习性，思维意识尽快和城市同步，融入城市的生活。

第三，改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。一是允许城镇化政府发行市政债，如项目型地方政府债券等，并建立有效的监督约束机制；二是明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；三是结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，赋予城镇化政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性的地方税收及其征管体系。

第四，整合城镇体系，全面调整行政区划。一是优化大城市空间布局，全面提升大城市的均衡发展；二是落实省直管县体制，释放县级城市和县城的潜力，带动乡村的发展，促进城乡一体化；三是控制大中城市的发展规模，改善部分城市人口膨胀以及城市病严重的问题。

第五，突破体制改革，明确管理权限。实施省市共建共管、县镇共建共管，突破体制制约，统一建设理念、协调建设规划、明确管理权限。要突破现行的逐级管理体制，资源合理分配。

（三）积极发挥公共政策的战略规划作用，做好新型城镇化的规划工作

1.发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用，不同地区采取不同的战略，选择不同的路径，选用不同的发展模式，做到社会经济发展规划、土地利用规划和城市建设规划“三规合一”。严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线以及公共服务设施橙线等“六线”管理制度，确保“六线”不动摇，确保“农民失地不失业”。以城镇总体规划为纲，科学编制控制性详规、修建性详规和产业规划，综合资源、产业、城镇的基础设施、交通等因素，设立合理的城市规模强化规划的严肃性和权威性，任何建设项目都不得突破规划控制范围。坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设。根据城镇的区位优势、产业特色、文化底蕴、旅游休闲、矿产开发以及生态环保等方面，统筹设计城镇规模，培育城镇的主导产业，打造鲜明的城镇个性特色，防止千城一面、千镇一面。构建各具特色、布局合理、资源共享、功能互补的“金字塔式”式城镇体系，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应。

2.优先发展工业，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代化，形成集约化、规模化、生态化和科技化“四化”发展。一是根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势，侧重于某一产业，进行错位发展；二是加强对各级工业聚集区的分层分类别指导扶持，不断完善基础设施，构建项目落户、企业集中和产业聚集的平台。大力发展现代服务业，重点是发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、文化教育和房地产业，改善人居环境；积极发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、物业管理和家政服务等新兴服务业，拓宽服务领域和扩大服务总量。推进城乡一体化进程，做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。一是完善农村土地流转制度，在稳定家庭联产责任制，在严格保护耕地的前提下，加快农村产权制度改革，让生产要素自由流动成为现实；二是制定农民集体土地拆迁安置的实施细则和工作指导性意见，遵循阳光拆迁、和谐拆迁理念，解决拆迁问题；三是推进城乡就业保障一体化，建立县乡村三级就业服务网，满足城乡群众培训就业需求；四是稳步发展现代农业，引导农民转向第二、三产业，实现农业规模化、产业化、集约化、特色化经营与新农村建设的同步发展。

（四）倡导绿色理念，建立新型生态城镇

党的十八大报告提出“大力推进生态文明建设”，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。新型城镇化建设是实现“生态文明建设”的路径之一。因此，我们在建设新型城镇化的过程中，要走资源节约、环境保护和生态一体的生态文明道路。制定和完善各项规章制度，用制度去约束人们的行为，用政策去影响人们的心灵。各项公共政策要体现绿色发展理念，要站在时代的高度，转变发展模式，走新型城镇化发展道路，建设生态城镇。

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