基于政府角色定位的巨灾保险立法研究

陈红兰

（安徽农业大学人文学院，安徽合肥，230036）

我国是世界上灾害发生频率最高的国家之一，一直采用以中央政府为主导、地方政府紧密配合、以国家财政救济和社会捐助为主的巨灾风险管理模式，政府一揽子管理收效甚微，巨灾损失得不到有效补偿，2006年国务院《关于保险业改革发展的若干意见》中首次指出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。遗憾的是该体系至今未建成，也无从窥见政府的角色职能设置、保险实务和理论界虽在不断推进和研究巨灾保险，但注意力多集中在商业地震险和农业巨灾险上，鲜有关乎政府职责及角色的论证，故有必要评析借鉴巨灾保险发展较为成熟的国家的做法。

一、外国政府在巨灾保险中的角色定位及启示

（一）外国政府在巨灾保险中的角色定位及特征

关于各国政府在其国内巨灾保险制度形成与发展中的角色定位类型，我国学界有两种描述，一种以外国政府参与巨灾保险的阶段为标准，将政府角色分为直接保险人角色（如美国）、再保险人角色（如日本）、防灾抗灾的基础设施提供者角色（如英国）、［1］巨灾保险的组织者和管理者（如美国）、巨灾基金的管理者（如挪威）。［2］另一种则区别巨灾保险供给者，将政府定位为商业保险公司主导供给模式下的局外人角色（如英国）、政府主导供给模式下的主导者角色（如美国）、公私协作供给模式的协作者（如日本）三种角色。［3］通过比较这两种观点，我们可以发现影响外国政府在巨灾保险中的角色定位和职责所在的特点与规律。

1.各国政府在巨灾保险中的角色定位取决于本国自然经济环境。政府在巨灾保险中的角色定位离不开本国的自然和经济环境，角色类型相同的国家其社会背景也类似。如主导者定位的美国、西班牙和新西兰等，其经济环境较好，自然灾害发生频繁、破坏大，其政府设立巨灾保障基金，直接承保巨灾风险。局外人定位的国家代表如英国、德国和挪威，保险业高度发达，自然灾害破坏力相对小，巨灾保险由私人保险公司自主运作和国民自愿投保，英国政府提供巨灾风险评估、灾害预警和防洪工程等公共服务，并视风险大小给予财政补助。德国政府重在监管巨灾保险经营，尤其关注巨灾统计数据和管理费率。日本为协作者定位的典型国家，其国内巨灾发生频率高，国民保险意识强，但保险业和国家财力稍逊前两类国家，故择其主要灾害——地震为立法对象，不断修改完善《地震保险法》，虽无专门的巨灾风险管理机构，但设置了保险公司、再保险公司和政府三层合作共担风险的巨灾保险赔付模式，中级巨灾50%和高级巨灾95%的损失由政府财政预算专项资金赔付。

2.各国政府在巨灾保险中的角色定位相互借鉴。各国政府的巨灾保险角色模式虽自主确定，客观上却相互借鉴。如新西兰设立地震委员会，首先在巨灾损失赔付上采取公私协作，地震巨灾的法定损失由地震委员会负责理赔，超出部分由保险公司负责赔偿，其次在巨灾风险分摊上吸取局外人模式的市场优势，由保险协会建立地震巨灾应急制度降低巨灾损失，再利用国际再保险转移国内巨灾风险。美国在设立加州地震保险局时，摒弃了政府全资设立模式改采市场主导供给，州政府一不出资二不担保，由各商业保险公司出资，建立会员制的州属地震保险商业机构，私人保险公司按会员份额承担赔偿责任。另外，在局外人身份的德国，其学界一直呼吁政府引导和调控巨灾保险，建议大力推行普遍的强制性的巨灾保险义务以改变巨灾保险费率高投保低的现状。［4］

3.各国政府的巨灾保险角色定位处于动态调整中。从各国巨灾保险演变史看，政府角色定位受保险供求关系影响，不断被动调整。以美国为例：20世纪20年代中期，政府系巨灾保险的局外人，私人保险公司承保洪水保险，几次洪灾后，高赔付率令私人公司纷纷撤离。40年后重启洪水保险时，政府主动承担保险供给职责。1968年联邦政府启用强制型全国洪水保险计划，保险费率政府制定并免除其联邦税收，州政府或直接承保或作再保险人并补贴投保人的保险费，保险虽由私人公司代售，保费收缴及赔付却在国家洪水保险基金中出入，若基金赔付额超过历史平均水平，财政部负责补充资金。美国政府可谓全方位参与洪水巨灾保险，但该计划实施效果却因政府保险低效性、过度依赖财政、洪水区内投保人逆选择等缺陷而大打折扣。1985年加州立法推行的地震附加险也因州政府干预过多而告败，故1996年加州专设地震保险局时，部分借用协作者定位。

（二）外国政府在巨灾保险中的职责变迁启示

综上所述，巨灾保险是国际上分散巨灾风险的常用办法，但没有一个国家采取完全市场化的巨灾保险均出现政府参与，只是受巨灾风险大小、国民风险意识、国家财力、保险业水平和法治程度等影响，政府参与巨灾保险的深度不一，但途径大致相同，主要有八个方面，体现出八类职责：（1）培育巨灾保险商业市场；（2）负责防御巨灾的基础设施和信息建设；（3）筹资组建并监管巨灾保险基金；（4）作为巨灾保险的再保险人；（5）推动并监管巨灾保险风险转移；（6）财政支持巨灾保险当事人和灾后救济；（7）设立巨灾专门管理机构；（8）逐步完善巨灾保险立法。各国政府在巨灾保险管理中的职责各有侧重，政府角色定位并非一成不变，政府角色职责取决于该国的自然巨灾和保险业发达程度，但都在强化政府的巨灾风险管理职能，并逐渐加深与保险公司的合作。

我国政府业已提出财政支持巨灾保险观点，与国外通行做法不谋而合，其他职责也有部分正在履行。“巨灾保险到底由哪方负责供给”不是首要问题，确定政府的职责范围才是关键，有必要回眸我国巨灾保险实践中的政府职能表现，发现待改进之处，明确我国政府应尽职责，再从国际通行职责中选择适宜我国的职责序列，以法固定。圈定政府在巨灾保险中的行政作为范围，方可实现我国巨灾保险业的可持续发展。

二、我国政府在巨灾保险中的角色实践分析

（一）我国政府在巨灾保险制度演变中的角色实践

我国巨灾保险始于农业，历经了三个阶段。第一阶段为实验期（1949-1958年），政府系农业巨灾保险的间接经营者。不少地区在试办养猪保险及棉花、小麦等农作物保险时将巨灾风险纳入承保责任范围，保险经营不规范行为如行政强制售卖曾致农民抵触投保，受国家政策的影响，农业巨灾保险于59年终结。

第二阶段为巨灾保险的商业恢复期（1980-2004年），此时政府是巨灾保险的支持者和监管者。1980年国内保险业务恢复，各保险公司自主经营巨灾保险，并享受国家给予的营业税减收优惠；出于风险控制考虑，1995年央行责令停办部分农业巨灾保险业务，农业巨灾保险急速萎缩；1996年央行禁止保险公司大范围开展地震保险，4年后“禁止”变为限制，保险公司却因风险高自行停保、限制承保、严控规模；2001年初，“限制”再次变为“禁止”，保监会下发《关于企业财产保险业务不得扩展地震风险的通知》，“事关国计民生的重大项目确需扩展地震责任的，必须逐级报保监会审批”，此通知一出，企业财产险中尚存的分散型地震巨灾保险条款、附加险种相继沉没，1年后该行政许可取消，但地震险重启量少且保费普遍高，家庭财产险中的地震险业务市场份额也不大。同期，农业巨灾保险却因WTO农业“绿箱政策”快速扶摇发展。

第三阶段（2004年后），巨灾保险进入制度升温期，政府将自己视为巨灾保险规则的制定者和资源的拥有者。2006年提出建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，以政策性农业保险为切入点出台关于农业发展的中央1号文件，2007、2008、2009年为农业巨灾风险转移指出了从分摊向分担、分散转变的发展路径和中央、地方财政支持建立农业再保险体系的思路，2009年自然灾害较多，2010年提出“建立财政支持的巨灾风险分散机制”。2011年进一步细化“鼓励和支持发展洪水保险”，2012年后重视农业大灾风险分散，先后明确中央财政的主要作用、推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制思想、出台《农业保险大灾风险准备金管理办法》。另外，还同步修订自然灾害应急法律规范，2009年《防震减灾法》规定“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”，遗憾的是没有后续细化。同年《保险法》修订时采取商事自治，一改习惯化的行政审批，其104条仅要求保险公司的巨灾风险安排方案报保监会备案。实务中，云南、深圳获批开展巨灾保险试点，储积了一些巨灾风险数据信息资料和管理经验，对于巨灾保险专门的立法研究也在推进中。

可见，我国政府一直具有参与巨灾保险的意识，并确立了构建“财政提供支持，政府和商业保险公司为主体，由政府设立巨灾风险准备金、再保险市场分散风险的巨灾保障体系”的思想，且已初步建立灾害防控体系，但实践中：商业巨灾保险市场受行业监管、行政干预不当而影响发展，政策性巨灾保险启动慢；在巨灾保险制度形成上往往是政策先行，试点随后，立法拖延，多为政府自上而下启动，很少受需求触发，政策和法律上虽已明确财政对巨灾保险的扶持作用，但缺乏具体实施规范，留下了诸多疑问，诸如政府如何“发展巨灾保险”，在巨灾保险中应扮演何种角色，履行哪些具体职责，政府部门间、政府与保险公司间如何协调、划分责任等。

（二）我国政府在巨灾保险中的职责

与发达国家相比，我国商业巨灾保险赔付比例较低，公众和商业保险机构希望政府能多扶持甚至直接参与巨灾保险，同时政府也希望能释放其一贯以来兜底式巨灾安抚的财政压力，社会需求和自身需要使得政府必须调整巨灾救济，尽快选择合适的巨灾保险参与途径。角色理论认为，人们在他们归属于别人的期待同别人实际抱有的期待相称时就会成为更有效的角色扮演者。［5］职责描述与评价是检验角色扮演效果的依据。我国政府若能调整巨灾责任，融通自己和公众关于巨灾风险分散的期待，其在巨灾保险中角色扮演的社会一体化和个人满足度就会更高。巨灾制度调整是有目的的利益活动，依系于社会经济和保险业水平，我国不可能一步到位建立成熟的巨灾保险模式，只能根据国情逐步确定政府巨灾责任目标，渐逐进行制度变迁。考虑我国保险业的实际情况和政府的治理水平，可将我国政府参与巨灾保险的角色目标分为远期目标——市场主导、中期目标——公私协作、当前目标——政府主导，与发达国家的政府主导不同，当前的政府主导属于初级阶段，然后根据各角色目标来确定职责。

1.当期角色目标——初级政府主导中，政府最主要的两项职责是制度设计和引导巨灾保险业发展。我国保险业自身积累较薄，难以承担巨灾保险的主要责任，应由政府主导，以财税资源扶助巨灾保险业起步。一方面，继续投建最基本的防御巨灾的基础设施，降低巨灾事故概率和损失规模，使其具有可承保性。另一方面，政府尚需履行两项重要职责：首先，牵头巨灾保险制度设计，顶层启动同时广泛听取民主意见，进行巨灾风险排序，择重要风险、高风险、居民投保意愿强的风险先开展保险试点，制定规范文件，全面铺开已有实践经验的农业巨灾保险，在经济发达地区和巨灾风险多发地区推广新险种。其次，积极扶持巨灾保险公司发展，培育商业巨灾保险，可对保险人予以税收优惠政策、保险技术支持和必要的财政补贴。贴补投保人保费，积蓄投保意愿，进行适度监管，并辅以社会救助。

2.中期角色目标——公私协作中，政府主要职责从扶持转向与保险公司合作。经过初级政府主导阶段后，我国保险业发展到世界中等水平，此时保险公司的风险承受能力提高，投保人的巨灾保险意识增强，可按中期目标——公私协作来推进巨灾保险。政府退出主导者岗位，转为巨灾保险协作者身份，确定新职责，如与保险公司合作开展巨灾保险。设立巨灾专门管理机构，作为巨灾保险的再保险人，筹资形成巨灾保险基金并参与管理，推动并监管巨灾保险风险转移，鼓励新巨灾险种研发，再设置协调管理组织。

3.远期角色目标——市场主导中，政府主要职责为完善巨灾保险法律制度和防御巨灾工程技术。公私协作期后，巨灾保险制度日益完善，巨灾保险经营已具规模，巨灾保险基金持续有效，我国保险业实力大增，完全可由保险业自主供给巨灾保险产品。政府财政完全可以舍弃事后救济，不再与保险公司协作，让保险行业协会自律管理巨灾保险的运行，而政府职责转为提供保险体系外的服务，如不断修正完善巨灾保险立法，维护更新防灾御灾技术等。

三、完善促进我国政府转变巨灾保险角色的法律保障措施

（一）促进我国政府巨灾保险角色转变应遵循的法律原则

巨灾保险关系中任一主体角色变化都关乎利益分配，涉及投保人转移巨灾风险、保险人巨灾保险盈利、政府避减财政赔偿巨灾损失的利益冲突。为促进政府巨灾保险职责的履行和角色转变，需要以利益平衡协调原则为总领，行政合法、社会本位和经济民主为下位原则指导评价政府巨灾保险行政行为。

首先，按照利益平衡协调原则，在巨灾保险法律制度创设上妥善处理、平衡优化三方利益。其次，在执法上，依行政合法性原则检验政府是否依法参与和合理调控巨灾保险。政府掌握着行政资源，若只赋权而不约束，可能会忽视或侵蚀另两类主体利益。唯有用立法权约束行政权，方能督促其角色的履行与转变。最后，秉承社会本位和经济民主原则，在巨灾保险调控立法和执法中应以恢复生态环境、减少社会财富损失等社会公共利益为出发点，引导政府积极投资巨灾防范基础设施，激励巨灾保险需求，规制逆向选择，保护巨灾保险经营者的自主经营，不在社会公共利益本位之外施加行政干预。

（二）完善巨灾保险相关立法

健全的法律法规是运行巨灾保险的强力保证，我们可以借鉴国外巨灾风险管理法律体系，结合我国实际，针对巨灾进行统一立法。

首先，完善巨灾风险管理立法。修改《防洪法》、《防震减灾法》，增加规定政府提供防灾减灾的公共产品职责，适时出台《巨灾保险法》和《巨灾保险法实施条例》，［2］规定巨灾保险的立法目的、性质、投保方式、主体、承保对象、保费率、保费使用与投资、监管、赔付不足的解决途径以及法律责任等，建立巨灾风险评估、精算与控制、国家巨灾风险保险基金管理与运作、巨灾损失调查评估、灾后理赔处理、总结与评价等制度，规定政府在设立巨灾风险管理基金和再保险公司、保费补贴方面的职责和法律责任。

其次，完善支持巨灾保险制度的财税立法。一方面，为防止巨灾发生后商业保险理赔不足，在《预算法》中财政支出项中增列巨灾保险财政补贴和巨灾保险赔付准备金专项，并合理确定中央和地方政府的承担比例。另一方面，整理现有的巨灾保险税收优惠政策，将其分类纳入《个人所得税法》和《企业所得税法》及国务院的授权立法《营业税暂行条例》税收法律中，并新增激励巨灾保险商业服务的所得税税收减免抵扣、流转税免收等法律规定，令政府财税支持法制化。最后，在拓宽财政资金方面，建议修改《彩票法》。既可从各类彩票公益金中列出一块作为巨灾保险赔付积累资金，也可专门开辟新的彩票品种如“彩票式巨灾保险”，［6］筹集巨灾保险基金。

再次，完善保险监管立法。为确保巨灾保险产品可持续发展，亟待规范行业组织和行政机关对巨灾保险经营者的监督，杜绝不当干预。在金融行政监督上，银行业有专门的单独监督立法，而保险监管法和保险合同法并存一部《保险法》内，2009年《保险法》修订时保险业监督管理规定虽增至24条，仍缺乏具体详细的指引。故建议出台《保险业监督管理法》单行本，确定适度监管原则，［7］明确规定保监会监管范围和职责，令监管具有可预期性。在保险行业监管上，加强保险行业自治规则的制定，修改完善现行规定，确定互助、自治和沟通机制，利于巨灾保险的经验交流和再保险合作。

最后，完善证券立法，以便巨灾保险证券化。巨灾风险证券化作为一种金融创新产品，使得巨灾风险在资金雄厚的资本市场上分散。其中，发行保险债券是我国当前分散风险的可行手段，而债券的发行、交易、监督亟待证券法律制度的完善。

（三）加强巨灾保险法律宣传

由于我国一贯实行以政府救济为主的巨灾风险损失补偿机制，人们对政府依赖心理过强，参保意识弱，巨灾保险有效需求不足，广大群众对地震、海啸等巨灾风险还缺乏认识，存在侥幸心理。因此有必要提升民众的风险意识和投保意识，加强巨灾保险法律宣传和教育。

第一步，政府应加强巨灾风险的防范宣传。政府相关管理部门如地震管理部门、水务管理部门以及气象管理部门，及时向民众进行巨灾预测，科学分析评估巨灾风险发生概率和损失程度，提供巨灾防减、巨灾应对、灾后救治等知识。让民众有清醒的认识，不高估风险也不侥幸对待，主动防范巨灾风险。

第二步，加强巨灾保险的宣传。进行巨灾保险宣传的目的主要是提高国民的巨灾投保意识。宣传巨灾保险基本知识，让民众了解巨灾保险的作用，宣传巨灾保险相关法律制度尤其是国家激励巨灾保险的税收法律优惠和财政保费补贴政策，增加投保意愿。

最后一步，加强保险法律的宣传，尤其是保险法特有规定例如保险损失补偿原则、如实告知等最大诚信原则，以减轻投保人道德风险和逆选择；宣传保险格式合同解释规则，帮助投保人甄别条款效力，便于维权。

（四）完善政府责任追究机制

在我国行政机构设置中，自然灾害的管理职能以及信息采集职能分散在诸如水利部、农业部、林业局以及地震局等多个部门。巨灾财政支持的职能在财政部门，保险监管职能在保监会，巨灾税收激励职能在税务部门，多头分散行政弱化了政府在巨灾风险分散和管理上的行政处理能力，可能出现制度不衔接、难执行、互相推诿现象。故建议整合政府职能，优化信息共享和衔接制度，最重要的是完善政府责任追究机制，明确巨灾保险政府责任主体、政府责任内容、追责措施、程序，对不履行巨灾保险职责的具体部门，适用巨灾保险法律制度和相应法律追究其行政责任。

［1］冼青华，叶小兰.我国政府巨灾风险管理的实践及其角色定位［J］.保险职业学院学报，2009（1）.

［2］池晶.论政府在中国巨灾风险管理体系中的角色定位［J］.社会科学战线，2010（11）：204.

［3］杨宝华.政府在巨灾保险体系的角色定位和作用机制［J］.上海保险，2008（2）.

［4］孙群，夏益国.美国政府与巨灾保险市场（二）［N］.中国保险报，2011-11-14.

［5］比德尔.角色理论的主要概念和研究［J］.国外社会科学文摘，1988（11）.

［6］池晶.论政府在中国巨灾风险管理体系中的角色定位［J］.社会科学战线，2010（11）：206.

［7］王鑫.构建我国“彩票式巨灾保险”模式的设想［J］.上海保险，2012（10）.

［8］华国庆.关于制定我国保险业监督管理法的几个问题［J］.商业经济与管理，2007（3）.