关于查处一起河道管理范围内违法建筑案的思考

□杨艳红 □张伟山

（1安阳市彰武南海水库工程管理局；2安阳市水政监察支队）

0 引言

《中华人民共和国水法》于1988年颁布实施，迄今已27年之久，有关水利方面的法律也已系统化、制度化，但在实际的水利行政执法过程中仍然是阻力重重、困难重重。2014年汤阴县韩庄乡发生一起占用河道违法建筑的案件，水利主管单位在查处该案过程中，投入大量人力物力，费尽周折，最终该案上诉至法院。这一案件目前尚未得到法院的最终判决结果，但违法者的行为，终将受到法律的严惩。因为水利相关部门工作上的不足，给了违法者可乘之机，导致案件处理环节增多、成本提高。笔者参与了该案的调查处理全过程，感受颇深，以期通过该案例的分析思考，总结经验教训。

1 案情回顾

1.1 案情介绍

2014年3 月初汤阴县水利局接到举报，汤阴县韩庄乡韩村村民刘某未经水利行政主管部门批准，擅自在汤河河道管理范围内兴建一座两层楼房。汤阴县水利局在核实情况后，依照法律程序，下达了《责令改正决定书》，作出了限期拆除违法建筑、并处罚款1万元的行政处罚。当事人对处罚决定不服，于10月12日向汤阴县人民法院提起诉讼，11月8日汤阴县法院开庭审理了此案，目前尚未做出判决。

该违法建筑于2010年3月初动工，位于韩庄铁路桥西汤河左岸河道管理范围内，建有十间两层楼房，占地522㎡，其中房屋占地278㎡，房屋共投资30多万元。据当事人称，他建的房屋是在承包地内，原先与村委会签定有土地承包合同，但未经任何部门审批。2014年7月20日，当事人刘某接到汤阴县水利局对其下达的《责令改正决定书》，不仅逾期未拆除违法建筑，反而对房子进行了装修。

当事人不服处罚决定，向法院提起诉讼的理由：一是被行政处罚的主体责任人错误。因为与村委会签订承包合同的是当事人的父亲刘某某，房子的主人自然是父亲刘某某，而不是儿子刘某；二是土地的发包方是韩庄村村委会，如果所承包的土地处于河道管理范围内，受处罚的应该是韩庄村村委会，而不是承包人；三是《处罚决定书》所列举的主要证据不足。当事人根据《河南省〈河道管理条例〉实施办法》第二十条之规定“河道的管理范围须由水务部门按规定提出意见，并报经人民政府批准后对管理范围立标定界，实施管理”，认为汤阴县水利局未按法律规定的程序划定河道管理范围，也未立标定界，无理由认定房屋位于河道管理范围之内。另外《处罚决定书》依据的《汤河干流治理工程可行性研究报告》属于“初步成果”，未经人民政府批准，以此认定所建房属于河道管理范围以内没有法律依据，故要求法院撤销汤阴县水利局做出的《行政处罚决定》。

1.2 案情焦点探讨

这起案件虽然还没有做出判决，但经过前一阶段的调查处理和庭审辩论，从中得到一些启发，与大家共同探讨。

该案有四个争议的焦点：一是当事人认为被行政处罚的主体责任人错误，不应当是刘某。调查笔录中对刘某的建房情况做了较详细的询问和笔录，当事人刘某均以房屋主人的身份接受询问、签收有关法律文书、递交申请，以证明自己建房的合法性，从未提及房屋主人是其父亲刘某某。刘某本人及乡政府有关人员也表明，其建房没有任何手续，没有丝毫证据能证明房屋的主人就是其父刘某某。故此，应当认定刘某即为房屋主人，是被行政处罚的主体责任人。二是当事人认为应该处罚村委会，而不是承包人。调查人员认为，村委会无权发包河道管理范围以内的滩地，所签订的土地承包合同不具有法律效力，属无效合同。受处罚的应该是违法当事人，而不是村委会。三是《处罚决定书》依据的《汤河干流治理工程可行性研究报告》属于“初步成果”，未经人民政府批准，以此认定所建房屋位于河道管理范围内没有依据。执法依据的《汤河干流治理工程可行性研究报告》编制单位为河南省豫北水利勘测设计院，属于国家甲级资质设计单位，其设计的成果即为设计认定，并不是说初步成果就是草稿，不能作为科学依据使用。四是当事人认为没有立标定界的河道，水利局就无权管理。汤阴县河道管理范围尚未立标定界有多种原因，没有立标定界并不等于说涉及河道管理范围内的水事违法案件就不能依法处理。只要违法事实清楚、证据确凿，一切水事违法行为都应受到法律的制裁。

2 案例经验教训

2.1 河道立标定界工作是一项基础工作，应该尽早落实

汤阴县韩庄乡韩庄村刘某，之所以不服汤阴县水利局的《行政处罚决定书》，其中一个重要原因就是因为汤河干河管理没有立标定界。河道管理不及时立标定界，会使得河流沿岸的群众误以为土地归属于当地行政村所有，所违法占据的土地只要经过所在村委会的同意即可使用。这一点所在村的大多村干部也这么认为，因为没有明确的标志和界限。

关于河道管理需要立标定界，也是有相关的规定。河南省1992年8月15日发布的《河南省〈河道管理条例〉实施办法》中明确规定了河道的管理范围须立标定界，实施管理。

河道管理立标定界，第一可以起到警示作用，使得违法者清楚自己的行为与后果。第二，可以使河道沿岸的相关政府和机构配合水利单位执法。第三，为处罚违法者提供更直接有力的依据。

2.2 河道巡查制度不能一纸空文，应该常抓不懈坚持下去

河道巡查制度，是河道管理的一个重要管理方法，是一项基础管理工作。在地方，水利主管单位限于人力、物力等各方面原因，部分河段的巡查工作仅仅停留在制度层面上，而未能够完全落到实处。

河道巡查可以使水利主管单位及时发现问题、及时处理问题，可以为违法者减少改正的损失，同时也可以使水利行政执法工作减少阻力。本案例的刘某在2010年即开始施工违法建筑，而汤阴县水利局直至2014年3月才因举报获知刘某的违法信息。四年内，刘某从未接到任何部门的警示和劝阻，自认为是合法行为，故此加大对违法建筑的投入力度，最终违法建筑的投资超过了30万，如果拆除将给刘某造成巨大的经济损失。因此，刘某在拆除违法建筑问题上抵触情绪十分强烈，动用一切方法手段抗拒水利行政执法。如果，汤阴水利局通过巡查制度及时获悉了刘某的违法行为，可以在其施工初期发出行政处罚决定书，这样不仅可以给当事人减少损失，同时也可以减轻水利行政执法的阻力。

通过汤阴县韩庄乡刘某的这一案例，基层的水利行政执法工作人员应该意识到河道巡查制度是河道管理的基础工作，应该常抓不懈落到实处，不能停留在一纸空文上。

2.3 水利行政执法的普法宣传工作，应该常抓不懈落实到实处

我国自1988年颁布实施《中华人民共和国水法》至今已经有27个年头了，有关于水的相关法律法规也已经制度化和系统化。然而，老百姓对于水的相关法律意识却是十分淡薄，甚至是无知。对于水相关法律的不了解，不仅仅是生活在河道沿岸的农民，即便是大学毕业生也有相当多的人根本不了解水方面的法律法规。

本案例中当事人刘某及所在村的百姓大多都认为，在河道中盖房子不过就是危险了一些，只要把房子地基垫高一点就行了，有关部门来检查只不过是罚点儿款的问题，没有多大的事，根本够不上违法。因为群众对于水相关法律知识的无知，导致水利行政执法困难，同时大大提高了水利行政执法的成本。如果广大人民群众有水利相关法律法规的意识，很多工作在沟通中就可以得到解决，无需上诉至法院，也无需强制执行，更不会导致与群众关系的对立。

本案例让笔者深刻感受到，普及宣传与水利相关的法律法规，至关重要。水利普法工作的落实，可以大大降低水利行政执法的难度，也可以大大降低执法成本。水利普法宣传工作应该得到重视，应该成为水利管理的一项常规基础工作，常抓不懈落到实处。

3 河道管理工作的建议

3.1 尽早立标定界

辖区内所有河道均应尽早设立标识，确定界桩。河道管理立标定界工作具体步骤：第一，勘察测定河道管理的具体范围；第二，绘制河道管理详细图；第三，向相关单位报请备案；第四，制作安装统一界桩、警示牌、警示碑；第五，向沿岸群众宣传河道管理范围。

立标定界应该注意的具体问题：①河道管理范围的确定，应该明确精确，不能含糊其辞，模棱两可。②警示牌、警示碑的内容应该精准易读。③立标定界以后的宣传工作往往会被忽略，实际上这一工作至关重要。如果宣传工作不到位，前边几个步骤的工作效果也将大打折扣。

3.2 定期检查标识

河道管理立标定界，只是河道管理的最基础工作，对标识的定期检查维修也同样不可或缺，至关重要。标识一旦设立往往要使用上几十年，风吹日晒、人为损坏等各种原因，致使标识无法使用甚至消失。河道主管单位必须定期检查标识，并及时修补损坏的标识。如不及时修补损坏的标识，就会形成“破窗效应”，就会使河道沿岸群众在意识认为“标识已经过期失效了”。因此，检查和修补标识比设立标识更重要。应该定期检查标识，形成一种管理制度和年度工作任务。

3.3 落实河道巡查报告制度

在河道管理工作中，河道巡查制度早已有之，但是问题的关键是很多地方并未落到实处，有的河道长时间未进行巡查。笔者认为河道巡查应该落实到人，形成一种报告制度。具体的建议：河道巡查月度报告（人力不足可以双月或三月一报告）；河道巡查报告个人负责制；巡查结果十年期保留；巡查责任倒追。例如，本案例中2014年3月得到刘某违法建筑的举报，而违法建筑施工起于2010年，2010年至2014年3月期间提交的河道巡查报告中，如未上报该违法事件，报告人均负有失察责任。

3.4 加强水法宣传工作

实际上，水利相关的法律宣传工作从未间断过，从未被轻视过。但是收效甚微。究其原因是眉毛胡子一把抓，没有针对性。水利相关法律的宣传应该将重点放在“宣传的对象上，宣传的内容上，宣传的方式上”，有的放矢的宣传。

通过有的放矢地宣传，以期达到发动群众、发动干部的目的，使更多的群众积极主动地参与到河道的保护工作中来。