人民政协界别设置的历史调整与思考

史健榕

（中共中央党校，北京　100091）

新视阈

人民政协界别设置的历史调整与思考

史健榕

（中共中央党校，北京100091）

界别是近几年来很受学者关注的一个重要问题，其设置是否科学合理直接关系到人民政协功能的发挥，关系到社会各界群众利益的表达。通过梳理政协建立以来关于界别设置中界别名称、界别数量、界别比例和界别成分四个方面的调整发现，虽然界别设置适时调整有着无可辩驳的必要性，但调整能真正做到科学合理也极不容易，短期内在已有界别基础上使其作用得到充分发挥似乎更为切实可行。

人民政协；界别设置；历史调整

2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确指出，“由界别组成是人民政协组织的显著特征……要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性”。以此为契机，学者们纷纷在界别设置问题上进行了全方位、多角度的探索。2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中又一次明确提出，“深入开展调查研究，在条件成熟时对政协界别适当进行调整”。可见，界别设置问题仍将作为政协理论研究的一个重要问题而存在。界别是人民政协的基本组织单元和运行方式，唯有其设置科学合理，才能保证人民政协职能的履行和发挥，才能更好满足社会各阶层的利益诉求。科学合理地设置界别，首先应当对其历史进行梳理。

一、界别是什么

“界别”二字相组合作为一个词语来使用，可以说较为罕有。仅有的几种解释，如古代的“边界相迎、送不出界”的“边界告别”礼节称为界别，郭沫若的《星空孤竹君之二子》里写道，“我回想唐虞以前的人……他们是没有物我的区分，没有国族的界别”，等等，都似乎是“划分”、“区别”的含义。

政协的界别与此含义多少还是相契合的。政协最初建立时，是希冀通过一个“多阶级联合政党”来获得政治合法性，从而按照“政协—政府”的顺序制宪建国，“社会各界”即被称为“参加单位”，“参加单位”即界别的前身。就此来看，政协的界别大致是各阶层各利益群体的划分和区别。

随着政协的发展，界别的作用越来越凸显，概念也渐明晰。最早出现是在20世纪80年代，中共中央提出并经由各方面协商确定的政协委员名单中将政协所有参加单位称为“界别”。李瑞环同志任全国政协主席时在讲话中曾谈道：“人民政协由界别组成，政协委员是各个界别的代表。从一定意义上讲，了解各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况。人民政协只有突出界别的特色，发挥界别的作用，才能更好地履行职能，使各项工作生动活泼、富有成效。”［1］2004年，在全国政协十届二次会议通过的政协章程修正案中增加了“设若干界别”“在本界别中有代表性”“界别设置”等字眼，这是界别概念在正式文件中的第一次表述。［2］

界别的概念有广义和狭义之分，广义上指参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他有关方面。狭义上仅指政党和团体之外其他参加政协的各个方面，如经济界、教育界、少数民族界和宗教界。［3］对界别除了这种静态认知，还有动态认识，比如理解为政协的组成特点，或将其作为政协运行的方式和平台。这种解释遭到了部分学者的质疑，认为其中的静态运用是“词不达意”的误读，应当只作为运行特点来动态理解。笔者认为，虽然从严格意义上讲界别是偏正短语，是用“界”来“别”，将其直接静态使用略有不妥，［4］但现在既已成共识，又何必改动而造成不便呢？故如此解释和使用总体上讲是适宜的。

二、界别作过哪些调整

“界别”的含义和特点虽贯穿整个政协的产生、存在和发展始终，但其设置却一直处于调整和变化之中。其中有社会阶层结构变化的原因，也有人口结构、经济社会发展变化的原因，同时还与政协功能的变迁等有直接关系。笔者将从界别名称、界别数量、界别比例及界别成分四个方面对其调整进行简单而直观的梳理。

（一）界别名称——几经修改，力图求精

社会阶层结构等因素的变迁导致了界别的变化，这种变化首先表现在界别名称上，其中较为突出的几次变化是：第五届政协将“自然科学团体”和“社会科学团体”改为“自然科学界”和“社会科学界”；“中华文学艺术界联合会”在第五届时被修改为“文学艺术界”，在第六届时又修改为“文化艺术界”；第五届时“归国华侨界”代替了原先的“华侨界”，第七届时又改为“中华全国归国华侨联合会”；第六届政协将“农村界”改为“农林界”，在第九届时又改为“农业界”；第九届政协还将“香港同胞界”和“澳门同胞界”分别改为“特邀香港人士界”和“特邀澳门人士界”；第十届政协用“社会福利和社会保障界”代替了原先的“社会福利界”。

虽然每次界别名称修改都有其独特的考虑和原因，比如关于华侨人士的界别修改是为了进一步限定委员构成，而从“文学艺术界”到“文化艺术界”的修改则是为了增大涵盖面，不一而足。可以肯定的是，每一次的修改都是为了能够更加科学准确地涵盖和代表各界各阶层人士，以使政协更好地发挥作用，彰显民主和团结。

（二）界别数量——总体增加，范围扩大

第一届人民政协召开之时，是代行全国人大职权并担负着建国的重任，参加单位和代表共有五类，分别是党派代表、区域代表、军队代表、团体代表和特邀代表，由45个单位经慎重提名产生，范围极其广泛。第二届及以后，政协更多的是作为多党合作和政治协商机构，作为统一战线组织而发挥作用。

表一：一到十二届全国政协委员人数和界别数

我们发现，从第二届政协到第十二届政协，不论是委员人数，还是界别数量都有所增加。具体来看，第六届政协时，取消了已无现实意义的“合作社”界别，增设了“体育界”，同时增设了“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个界别，界别总数31个。第七届政协时，增设了“中国科学技术协会”界别，界别总数32个。第八届又在此基础上为适应市场经济发展而增加了“经济界”，同时将“港澳同胞”界拆分为两个，总数稳定在34个，此后再没有改变过。界别数量的增加也从另一方面显示出政协所代表的阶层和利益群体范围逐步扩大。

（三）界别比例——党团特降，职业增加

我们在观察界别比例变化时，一般只按照党派界别、团体界别、职业界别（将少数民族界别包含在内）和特邀界（特邀香港人士界和特邀澳门人士界包含在内）四类来分析，第一届政协的区域性界别和军队界别具有历史特殊性，不列在内。总体来看，党派界别、团体界别较为平稳，稍有下降，职业界别增加，特邀界也呈下降趋势。

表二：一到十二届全国政协党派、团体和特邀三类界别人数及所占比例

界别在政协之中的最初含义大致是党派和人民团体，这两类界别也是其中组织化最高的界别，在整个政协中占有十分重要的比重，在政协历史沿革中变化相对较小，特邀界下降趋势则比较明显。关于这类界别，周恩来总理曾解释，是包括民主革命阶段中始终站在正义事业方面的人士、从事科学研究和工业建设的人才、参加和平运动有功等八个方面的人群。［5］实际操作中，该类界别标准不是特别清晰，第五届时竟然占了委员总数的一半。当前，随着社会的发展，能够被划入这一界别的人士越来越少，对该界别的界定也逐渐规范，故其比例逐年下降，并稳定在约百分之十四的比例上。

相对于其他三类界别，按社会分工和职业形成的职业性界别所占比例则明显增高。由于其相对于党派和团体来说更为灵活机动，更能直观反映社会阶层结构的变化，所以其比例变化也最大。其中文化知识界别委员，如文化艺术界、科学技术界、社会科学界、教育界、新闻出版界、医药卫生界等委员比例都大幅增长。［6］这显示了我国对知识和人才的重视。

表三：一到十二届全国政协职业界别总人数及所占比例

（四）界别成分——官味稍淡，民色渐浓

从某种意义上讲，界别类型中党派、团体和特邀界别的委员“官味”较重，行政性突出，相对来讲，职业性界别则多了一些民间色彩。从政协界别人数的变化可知，近年来，党派、团体和特邀界别比例下降，而职业性界别比例增长，可概括为：官味稍淡，民色渐浓。

仔细分析，这种变化是有一定原因的。政协建立初始是代行人大职权，具有构建政权合法性的功能，很多委员都是在建国事业中做出巨大成绩的“精英”，几乎没有底层人民群众，官味十分浓重。1954年第二届全国政协之后到改革开放之前，政协专注于统一战线职能，在高度集中的计划经济体制和单一的所有制等经济社会条件下，政治主导仍然十分必要。1978年以来，政协不仅作为统一战线的组织而存在，而且作为多党合作和政治协商机构以及协商民主的重要平台而发挥作用，这种新的功能定位客观上也需要政协代表性和包容性的发挥，官角色只能淡化，民角色初步萌芽，故“民色”是总体趋势。［7］毫不避讳地讲，当前界别还是具有浓重的精英性特点，政协是坚持这种精英性，还是顺应趋势作为广泛代表性而存在，是一个值得重视的课题。

三、历史调整有哪些启示

习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出，社会主义制度下，有事好商量，众人的事情众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。［8］的确，通过依法选举让人民参与国家政治生活和社会生活的管理是十分必要的，但同时也需要决策之前和决策之中充分协商的民主形式相互补充和相得益彰。人民政协作为专门的协商机构，理应在这方面发挥作用。

从界别设置调整变革过程我们也同时感到，社会经济总是在发展，社会阶层和人口结构等也总是在潜移默化地发生变化。这一刻对界别进行了适时调整，那一刻又不合时宜了，历史总是在改名称、调数量、算比例、配成分的过程中循环往复，问题永远都是问题。界别属性交叉重叠、界限划分不清、调整缺乏衡量标准……这些问题还没有很好地解决。

因此，界别设置应当在熟知界别内涵和历史、准确把握现状的基础上，将其作为周期性的工作来完成，以作用于政协功能的发挥和各界各阶层利益的表达。但就短期来看，应当将重点放到如何将当前界别设置的作用发挥到最大最好上。利用当前的界别资源，合理安排组织架构和活动，这比界别设置大调整更立竿见影，也更可行。

［1］政协章程和政协章程修正案学习读本［M］．北京：人民出版社，2004．

［2］全国政协研究室．中国人民政协全书［M］．北京：中国文史出版社，1999．

［3］张长珍．人民政协教程［M］．北京：人民出版社，1993．

［4］周恩来统一战线文选［M］．北京：人民出版社，1984．

［5］高秉雄，张江涛．人民政协界别：变迁与改革［J］．社会主义研究，2009（6）．

［6］严兴文．新时期人民政协界别变化的特点及其原因［J］．当代中国史研究，2008（5）．

［7］石邵斌．人民政协界别性历史变迁的反思［J］．社会主义研究，2012（6）．

［8］李捷．人民政协界别的角色变迁与发展趋势［J］．长春教育学院学报，2013（7）．

［9］郑宪．关于加强人民政协界别制度建设的思考［J］．中央社会主义学院学报，2008（4）．

（责任编辑王怡敏）

史健榕（1989—），女，汉族，山西阳泉人，中共中央党校研究生院2013级研究生，主要研究中外政治制度。

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2015-05-20