农村土地流转新政策法律问题研究

吴曼

摘 要：近来，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》引发了人们的关注，其对农村土地承包经营权流转法律制度的构建具有指导和规范作用。本文依据现阶段农村土地承包经营权流转法律制度的内容，结合现今土地流转新政策，提出了自己的理解和建议。

关键词：中国农村；土地流转；法律问题

一、我国农村土地承包经营权流转新成就与新政策

（一）我国农村土地承包经营权流转的最新成就

改革开放三十多年来，我国经济不断发展，农业也逐渐由传统农业向现代农业转型。农业部数据显示，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例已达26%，较2009年上升15个百分点。经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。近年来我国土地流转呈“加速跑”态势，其占承包地比重在2012年超过20%，2013年超过四分之一。由此，不难看出，近几年来我国的农村土地承包经营权流转不仅发展迅速，规模也正在逐步扩大。

（二）我国农村土地承包经营权流转的最新政策动向

2014年11月20日，一份名为《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》）的文件发布，从中央层面规范了基层自发推动的农民承包耕地经营体制的改革。文件从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路，主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

在以往，农村土地承包经营权流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里发布，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布更权威，也将规范和推进土地流转的进程。该文件的发布标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

二、《意见》对农村土地承包经营权流转法律制度构建的影响

农村土地流转改革新政策是国家为实现特定的社会、经济目标而制定的，目的是为了引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营，提出了走中国特色新型农业现代化道路的总体要求，并且明确提出进行农村土地流转的四项基本原则以及规范农村土地流转的具体要求，使流转程序有前提可循，有方向可遵。

（一）现行农村土地承包经营权流转相关法律制度规范

现行土地承包经营权流转依据的法律规范所形成的现行法律制度，涉及的主要法律文件包括：《农村土地承包法》、《土地管理法》《物权法》、《农业法》、《农村土地承包司法解释》以及部门规章、地方性法规、地方政府规章中涉及的土地承包经营权流转的法律制度。

2003年3月1日开始施行的《农村土地承包法》，以法律的形式赋予农民长期而有保障的土地使用权，标志着中国农村土地承包经营权制度真正走上了法治化的轨道。《农村土地承包法》总则中第10条明确规定：“国家保护承包方自愿、有偿的进行土地承包经营权流转。”在第二章和第三章对家庭承包经营权流转作了比较全面的规定，如农村土地承包经营权流转的具体程序、流转的法定方式、各类流转发生的前提条件等内容。

《物权法》用两条法律条文（即128条和129条）规定了土地承包经营权流转的方式及其限制性规定和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式，其主要是对《农村土地承包法》相关内容的强调和补充。

《农村土地承包司法解释》主要针对家庭承包各类纠纷案件提出处理方案、確认土地承包经营权流转合同的效力，以及确认流转中本集体经济组织成员的优先权。

同时，在地方制定了相应的地方性法规和地方性部门规章来适应不同地区的土地流转状况，如《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》、《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉》、《江苏省农村土地承包经营权流转办法》等，虽然很多地区都在法律基础上有所创新，一定程度上保护了农村集体经济组织的合法权益，但是也有部分地区并未因地制宜导致土地流转率低，农民优先权没有得到保障。

从现行关于农村土地承包经营权流转的规范体系及其内容分析，《农村土地承包法》及其配套的部门规章主要是对现实中经过相关农地政策实践的流转方式及其法律效力在法律上予以确认，但从这些法律规范实行以后的农村土地承包经营权流转现状来看，这些既存的法律规范对农村土地承包经营权的流转并未发挥明显的促进作用，实践中仍然广泛存在着土地承包人“宁可撂荒土地”也不愿让渡承包经营权的状况。相反，国家补贴、免税等国家扶持农业政策措施的广泛实行，却使得很多农民出现了前所未有的“惜地”心理，这更加阻碍了农村土地承包经营权的流转和集中，现行的农村土地承包经营权流转相关法律制度没有发挥促进农村土地承包经营权流转的应用作用。

（二）《意见》对现阶段农村土地承包经营权流转的指导和规范作用

《意见》主要是针对现实生产经营中出现的问题，用“三权分离”、两个“适度”、一份“负面清单”提出了新的举措，其关注的重点就是农业的现代化转型，即农业生产要向规模化发展，通过土地确权、经营权流转来实现适度规模经营，这有利于弥补农业现代化的“短板”，开启农村发展新形式。

《意见》对现阶段农村土地承包经营权有序流转的指导作用主要表现在基本原则和具体规则等方面。

就基本原则而言，《意见》提出四点原则：一是坚持土地集体所有制的地位，二是坚持改革，鼓励创新原则；三是土地承包经营权流转要坚持依法、自愿、有偿的原则；四是坚持适度规模经营，兼顾土地效率原则。《意见》中这四项基本原则应用于土地承包经营权流转的具体制度，是现阶段建立和完善我国农村土地承包经营权流转制度的指导思想，对不符合原则的地方土地流转政策、相关法律法规等应当进行适当、适时的修改。

就具体流转规则而言，《意见》妥善解决了农户承包地块面积不准、四至不清的问题，也改变了之前土地承包登记公示制度不完善带给流转困境的局面，明确了登记确权是必要条件，不仅仅是对抗效力，这使得不动产物权关系更加明晰，使土地承包经营权流转增加了公信力，减少流转纠纷。

就流转方式而言，《意见》中指出：鼓励创新土地流转形式，除了鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式之外，特别强调鼓励农户在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题，在同等条件下，本农村集体经济组织成员享有土地流转优先权。

就农村土地承包经营权流转法律规则形成而言，《意见》中关于农村土地承包经营权流转的具体规定将成为构建相关立法类型和设计具体流转保障规范的基础性规则。《意见》主要指出两类基础性规则：一类是积极性规则，即鼓励或促进性的规则，主要可归类为：农村土地关系认定规则，即确定农村土地承包经营权的登记制度和确权登记颁证；土地经营权有序流转规则，即确定土地流转形式与规范土地流转行为，培育新型农业经营主体；农业社会化服务体系建立健全规则，即开展新型职业农民的教育培训；由此规则形成的立法类型应当是具体规定各种流转方式的发生条件、参与主体、法律效力、纠纷解决及社会保障等内容的规范体系。另一类则是消极性规则，即禁止立法规定的规则，《意见》开出了四大“负面清单”，意见一连用了4个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设；严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等；严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为；严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。这一连串的严禁具有很强的现实针对性，避免了现实情况中将土地偷梁换柱改变用途的情形。这对于基层政府也是具有一定的约束力，这在下一步法律制度构建中应注意完善政府监管和问责机制，完善土地管理中的执法主体和执法依据。

三、农村土地承包经营权流转制度改革的思考

《意见》从确权、流转、经营等多方面明晰了农民承包耕地经营体制改革的总体思路，主要回答了“怎样保障农户作为土地承包者的权利”、“怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展”的问题。

然而，农村土地制度改革是一项涉及面很广，也极容易造成利益伤害的工作。尤其在各项配套制度还不太健全，法律层面也存在缺陷的情况下，稍的不慎，就会出现利益受到伤害的问题。尤其是农民利益，很容易被政府所利用、所伤害。這也进一步告诉我们，土地试点必须把如何维护农民利益放在最重要的位置，确保方案的制定、制度的设计、利益的分配等，都能以不损害农民利益为前提，维护农民利益为最高标准。

按照新的政策规定，以及“依法、资源、有偿、适度、效率、公平”的客观要求，为有利于农村土地资源的优化配置，有利于发展专业大户、家庭农场、农业专业合作社等规模经营主体，为完善土地承包经营权流转法律制度和实现土地承包经营权依法流转，笔者认为土地承包经营权流转法律制度改革的重点是依据近年来关于土地流转的改革政策完善相关法律制度，使保障土地承包经营权流转的政策有法可依，在抓紧完善《农村土地承包法》、《土地承包法》等相关法律的基础上，最关键的是尽早制定法律形式的《农村土地承包经营权流转法》，为依法流转土地承包经营权创造良好的法律环境，实现依法规范推进土地承包经营权流转。

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