行政解释的界定

李舒

摘 要：行政解释目前在学界并未有统一明确的界定。本文在列明行政解释目前可找到的、主要的法律依据和总结学界对行政解释的研究成果的基础上，对行政解释做出了认为可能的界定。

关键词：行政解释；界定

目前关于行政解释的明确的法律依据主要有：1981年6月10日第五届全国人大常委会9次会议通过的《关于法律解释工作的决议》（以下简称“1981年决议”）1，1999年5月10日国务院办公厅作出的《关于行政解释权限和程序问题的通知》2和2001年11月国务院颁布的《行政法规制定程序条例》3、《规章制定程序条例》4。对行政解释的界定，学界所持有观点不一。笔者在前人的基研究础上结合自己对搜索的资料的总结分析，对近几年学界关于行政解释的一些定义综述如下：

孔祥俊认为“行政解释又可以成为行政执法性解释，是指法律、法规或规章授权的机关按照法定程序对法律、法规或者规章具体执行中的问题作出的正式解释”（2004年）。5

陈俊业认为“行政法解释，主要是前述严格意义上的法律解释，即在行政法适用过程中，面向具体的案件事实，对行政法规范所作的解释”。6

张弘，张刚合著的《行政解释论—作为行政法之适用方法意义探究》（2007年）认为：“行政解释是指具有法定解释权的国家行政机关在具体适用行政法规范过程中结合事实对法律的意义进行阐释和说明的活动”。7其认为行政解释的主体是特定的国家行政机关，主要有国务院（行政法规的制定者）、国务院各部委和国务院直属机构（部委规章的制定者）和省级人民政府和较大的市的人民政府及其主管部门（地方规章的制定者）；解释的对象是法律、行政法规、地方性法规和规章法律本文；行政解释是有权解释，具备普遍的法律效力，性质上属于抽象行政行为；第一次把行政解释分为立法性行政解释和作为行政法适用方法的行政解释两大类。8

高秦伟在《行政法规范解释论》（2008年）中“将行政法规范解释界定为：行政法规范解释是法规范解释的一种，是一种多主体（有权机关、各个层级的机关、学者等等）从多维度的视角、以多样化的形式（抽象的或具体的）对行政法规范进行的说明或阐释”。9认为“行政法规范解释中包括有解释权的行政主体对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明；对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明；对事实所作的说明等。还包括行政工作中具体应用法规范时所作的说明”。

伍劲松在其著作《行政解释研究——以行政执法与适用为视角》（2010年7月版）中认为“行政解释是指具有执法权的行政主体在具体适用行政法规范的过程中结合事实对行政法规范的意义进行阐释和说明的活动”。10其认为“行政解释的主体是具有执法权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织”；“行政解释的对象是行政法律规范的条文和它的附随情况。行政解释中包括有解释权的行政主体对法律、行政法规、规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明；对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明；对事实所作的说明等”；“行政解释的目的是解决法律具体适用问题”。

也有学者认为“行政解释是行政机关的解释行为，包括抽象和具体的行政解释行为，并受到立法机关与司法机关的制约，在不同场合具有不同的效力”（2010年）。11

还有学者将行政解释的概念表述为：“享有法定行政解释权的特定国家行政机关，依法对行政法规、部门规章和地方性规章所作出的，在解释主体的行政管辖范围内，具有普遍性行政约束力的阐释和说明”（2008年）。12

早期学界对行政解释的定义主要有：“行政解释是国家行政机关依法对法律法规所作的解释”（1999年）13；“行政法律解释是行政主体以适用行政法为目的，对行政法律规范的含义进行探求和说明的活动”（1999年）14；“行政解释是指具有法定权限的国家行政机关对制定法所作的能够产生法律拘束力的解释”（1999年）15；“行政解释是一个法理上的概念，是法律解释的一种。它是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，以适用行政法为目的，对行政法律规范的涵义进行探求和说明的活动”（2003年）16等。

综上对早期和近几年学界关于行政解释观点的列举，可以做出如下分析：

早期学界对行政解释的界定多停留在一般的行政解释，即有权机关在有限的范围和权限内对法律规范进行有效的解释，将解释主体限定在行政主体，解释对象也局限于基本的法律法规规章等法律文本，强调解释的有效性，无司法审查。近几年学者对行政解释的界定改变在于扩大了行政解釋的主体，不仅认为有权行政机关有权进行行政解释，而且认为行政执法工作人员也应当成为行政解释的的主体，甚至有学者认为行政解释的主体应当只限定在行政执法公务人员，还有学者认为行政解释的主体应当多元化，司法机关、学者也应有权进行行政解释；另一变化在于行政解释的对象不再仅仅局限于法律文本，还包括法律原则、法律规定与案件事实之间的互动，执法过程和司法应诉过程中对某些法律的解释行为等。

笔者根据1981年决议等规范性文件和学界各种观点，倾向于将行政解释的界定扩大化。“行政机关的解释大致分为两种情形：第一，行政机关对上级国家机关制定的法律、法规和规章如何具体应用作出的解释，即执行解释；第二，行政机关对自己制定的行政法规和规章的涵义和应用作出的阐释，即制定解释。”17笔者基本认可这种分类，认为可以将行政解释界定为：行政解释是指有权行政机关在其法定范围内依照相关规定对某些法律、法规和规章如何具体应用所作出的立法性解释和应用性行政解释及其在行政执法过程中针对个案所作的具体解释。笔者对行政解释的界定，除了包涵一般意义上的制定解释和执行解释，还包括行政机关工作人员适用法律法规处理个案过程中所作的具体解释。“真正意义上的法律解释应当蕴含于法律适用活动的过程之中，法律解释必须依附于具体个案的处理之中。无论行政机关的这种解释是以抽象文件形式出现还是蕴涵于行政机关的个案决定文书中或体现在象征机关的应诉答辩意见中，也无论行政机关针对行政法规范的解释是在行政决定作出之前还是被诉之前或应诉之中，都应当一视同仁地成为人民法院司法审查的对象。”18甚至还有学者认为行政机关在司法过程中，如应诉答辩过程中对法律的解释也属行政解释的范围，笔者暂不将行政机关在司法过程中对法律的解释纳入行政解释的范围。

故笔者认为行政解释的主体分为两类：一类是法律规定的有权解释的行政机关，主要有国务院、国务院各部委和国务院直属机构和省级人民政府和较大的市的人民政府及其主管部门，还包括被授权组织；一类是在执法过程中结合案件事实对法律法规作出具体解释的行政执法工作人员在执法过程中对法律所作的具体解释。行政解释的对象包括：对法律、行政法规、规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明；对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明；对行政事实所作的说明；对法律文本与行政事实之间的互动关系；行政执法工作中具体应用法律规范时所作的说明。行政解释的目的就是解决法律如何更好的适用的问题。

参考文献

1.孔祥俊著：《法律解释方法与判解研究》，人民法院出版社2004年版

2.陈俊业著：《行政行为适法解释判解》，武汉大学出版社2004年版

3.张弘，张刚：《行政解释论——作为行政法之适用方法意义探究》，北京：中国法制出版社2007年版

4.高秦伟：《行政法规范解释论》，北京：中国人民大学出版社2008年版

5.伍劲松：《行政解释研究——以行政执法与适用为视角》，北京：人民出版社2010年7月版

6.孙日华：行政解释的实然与应然，《东方法学》2010年第1期

7.邴长策： 行政解释的概念探析，《法学杂志》2008年第3期

8.董暤著：《司法解释论》，中国政法大学出版社1999年版

9.朱新力：論行政法律解释，《浙江大学学报》1999年第2期

10.惠生武：论行政解释的基本范畴及其分类，《法律科学》1999年第3期

11.王波： 试论行政解释存在的必要性及其监督，《人民法院报》2003年10月11日

12.章志远： 工伤认定行政法规范解释的司法审查，《清华法学》2011年第5期

12.邴长策：“行政解释的概念探析”，载《法学杂志》，2008年第3期。

13.董皞著：《司法解释论》，中国政法大学出版社1999年版，第277页。

14.朱新力：“论行政法律解释”，载《浙江大学学报》1999年第2期。

15.惠生武：“论行政解释的基本范畴及其分类”，载《法律科学》1999年第3期。

16.王波：“试论行政解释存在的必要性及其监督”，载《人民法院报》，2003年10月11日。

17.孙日华：“行政解释的实然与应然”，载《东方法学》，2010年第1期。

18.章志远：“工伤认定行政法规范解释的司法审查”，载《清华法学》，2011年第5期。