公共选择视角下新型农村公共服务体系的运行机制研究

杨燕曦

摘 要：农村公共服务需求表达渠道缺乏、供需脱节、政府职能划分不清、非政府供给渠道不畅、供给不能够保障持续性以及监督性的失效标志着我国农村建设过程中的突出问题；从公共选择理论的角度分析，这是政府作为理性经济人在非竞争情况下提供农村公共服务的必然结果。因此，必须从农村公共服务的决策、供给与监督三个方面改革现行的运行机制，重新构建以需求为导向的决策机制和引入竞争的多元化主体供给机制，保障农村供给的持续性发展，提高供给的质量。

关键词：农村 公共选择 农民需求 多元化主体

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）07-026-03

一、引言

农村公共服务体系建设是促进公共服务资源在城乡之间均衡配置、改善民生、加快經济发展方式转变与缩小城乡收入差距的重要途径。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了建设公共服务的基本要求和思路，然而公共服务的政府供给模式存在着政府失灵、责任不清等局限性，尤其是农村公共服务体系建设的问题突出。农民缺乏对个人偏好的表达导致农村公共服务供给效率的低下（王春娟，2012）。而农村公共服务供给总量的不足、结构的失衡与有效供给的缺乏形成了农村公共服务供给与需求的矛盾（汪杰贵等，2012）。解决这些问题必须形成“至下而上”农村的服务有自己的运行机制，要构建多种供给和运行模式的发展（韩锋，2009；周灿等，2011），完善农村“一事一议”的民主政治程序（方堃，2011）。

虽然学术界对农村公共服务存在的问题具有一致性认识，也提出了相应的对策与建议，但是这些观点大多是笼统分散的，并没有把农村公共服务体系运行过程中的各个环节建立逻辑上的联系。课题组成员对湖南省农村公共服务开展调研，考察农村公共服务体系建设过程中存在的不足，并从公共选择的视角分析问题，提出创新新型农村公共服务体系建设的运行模式。

二、当前农村公共服务体系运行机制存在的问题

农村公共服务体系包含农村保障性教育、农村的就业发展模式、医疗卫生保障体系、住房保障措施，在广义上还包含和农民生活有着紧密联系的交通和通信、公用设施的建设、环境保护的相关措施、公共安全保护等各个领域开展相应的服务。在开展城市发展的进程中农村公共服务的建设受到忽略，不能给农村居民提供很好的基础设施服务；国家进行税费改革机制以后，“一事一议”也没有对农村公共服务有很大的帮助，基础设施的物品供给仍然严重缺位。因此，形成了城乡公共服务不均衡现象，农村公共服务严重不足。

农村公共服务运行机制是指“在农村公共服务的相关制度下实行，农村公共服务之间进行相关的主体联系、在作用模式和作用方法上要不断的更新和发展”。要建立相关的决策机制、供给机制以及行之有效的监督机制构成农村公共服务的立体化运行机制，才能使农村公共服务覆盖全体农民。

（一）决策机制存在的问题分析

1.需求表达渠道缺乏。随着农村经济的发展，农民的权利意识增强，但是缺乏有效的表达渠道。虽然“一事一议”的程序设计完善了公共服务的表达机制，但也具有局限性：其制度知晓面窄、使用效率低、程序不规范；村民对兴办公益事业聊无兴趣或存在“众口难调”的情况。同时，不少村民存在“搭便车”的心理，不会表达出自己的真实需求，农民参与度不高。面对这种局面，政府部门很少主动并及时深入村民了解其需求。此外，村委会代表村民在与上级政府博弈的过程中处于劣势地位，阻碍了“至下而上”的决策体制。“官治”越位和“民治”缺位共同阻碍了农民意愿的表达。

2.供给决策与需求偏好脱节。随着生活水平的提高，农民开始追求更高品质的生活，而这种诉求需要得到政府的支持才能实现，然而部分公共服务供给者忽视农民的需求，从自身利益出发，热衷于“形象工程”，从而使得当前的公共服务远远满足不了农民的需求，造成了供需脱节。

（二）供给机制存在的问题分析

1.政府职能划分不清。中央政府、地方政府和乡镇级政府对公共服务的供给与管理模式单一，管理责任制不够完善，影响农村公共服务的发展进程，造成农村公共服务供给对象的主体的错位和主体缺位。农村基础教育服务开展的优抚保障政策，在支出费用上都由当地政府支出，所以地方政府的责任很大。但是因为地方政府更多地注重经济建设发展，要把自己任期内的政绩完善，所以在资金分配的时候就会有挤占农村公共服务资金的现象。

2.供给渠道阻塞。现在农民对于基础建设的要求变得多元化，政府主导的公共服务供给模式已经不能满足农村的经济发展进程和现代农民的物质需求。所以在对农民进行供给的时候非政府供给渠道开始越来越多的加入到供给的过程。这里面有很多非盈利的组织和市场供应组织。公益性的非盈利组织以及农村的社区是非盈利组织，有些组织是农民自己组织的，他们通过自发组织来开展相关的供应。这样的方式能够对于公共文化以及社区的卫生环境有一定的贡献，但有不稳定性因素存在，很多责任体系也不是很健全，形成供给效率低下的情况。而农村社区是通过“一事一议”的程序提供公共服务，成本由农民分摊，政府进行财政补贴。

3.缺乏连续持久性。农村公共服务供给缺乏连续性发展模式，所以很多社会公共职能不能很好地发挥，导致农村公共产品的使用寿命衰减。很多农村公共服务的建设需要持续性的进行资金投入才能够取得预期效果，但是现在一些政府部门没有可持续发展观点，更多地注重短期效益，对于长期的发展效益注重不够。在对湖南省华容等县开展调查时发现水利设施在后期维护方面很差，比如在开展排灌设备防老化和锈化的检测过程中，发现有的管道已经不能使用，采用“一事一议”程序提供的小型水利设施，由于资金不足或缺乏维护资金，加之农民参与积极性不高，最终没有发挥效益。

（三）监督机制存在的问题分析

1.公共服务决策监督机制不健全。政府的信息工程缺乏信息对称性，很多信息不能够很好地做到上传下达的运行模式，下级政府为了政绩对于上级政府弄虚作假，导致很多上级政府不知道农村具体情况，对于上面的政策向老百姓隐瞒，所以下面的老百姓对于政府的很多政策抱以怀疑的态度。监督模式很单一，造成了监督的无效性。农民本身对于自己利益的维权意识薄弱，起不到对政府的监督作用。

2.公共服务供给过程监督失效。农村公共服务的供给缺乏长效监督模式，在供给上有很大的随意性，没有长效的供给制度、在监督管理上资金的分配不均衡，资金不能够合理的有效运用，使用效率很低，和农民的需求不相适应。如村级医务室医务人员服务意识比较薄弱，在出现紧急病症的时候，害怕出现问题就把病人送到上一级医院，由于未进行紧急处置，导致在转送的过程中出现病情延误。很多公共服务项目预算不合理，服务质量下降，经费管理透明度不高，村务财政的公开管理制度也存在不落实的问题，失去了村民的监督作用。

三、公共选择视角下的原因分析

公共服务或公共物品的非排他性使得私人不愿意生产或提供公共服务，需要由政府来供给，这就引起了公共选择问题。公共选择理论将“理性人”假设、市场交易法则等引入到政治学的领域，重点关注政府的管理活动以及公共决策的制定与执行。

（一）政府“经济人”

有些地方政府和领导人把自己作为理性的经济人，追求自身的效用函数，可能包括任期内政绩、上级指标、领导关系等（A），实现其效用最大化的战略选择与农村居民的需求是否一致是不可知的。而农民作为经济人，希望解决与其自身生活与生产相关的问题，比如农业技术推广、农田水利建设等（B），当地政府是否愿意做这些事情，取决于A=f（B）是否成立。因此，有些政府官员所提供的公共服务很可能是低效和浪费的，有时甚至会出现寻租与腐败。

（二）选民投票行为失真

“一事一议”的民主政治程序是构建自下而上农村公共服务体系的公共选择雏形，但是在实践中出现了很多问题。一方面村级事物的管理权限过渡上移，使农民的自主决策和管理被“架空”；另一方面农民自身缺乏民主意识，且组织的分散难以形成“特殊利益集团”，很容易被“利益集团”所利用，农民的选票不一定真实反映自身的利益需求。此外，村民自治组织在实践中容易成为政府指令的执行机构，没有充分表达农民的需求。

（三）“集体困境”

《集体行动的逻辑》的作者奥尔森发现，很多集体利益的发展不能够有效的进行，大部分人依靠自发性的行为，而自发行为更多地考虑个人利益的发展。

（四）信息不对称

中央政府与地方政府、地方政府与基层之间是公共权利的委托—代理关系，他们的目标函数不一致，即使中央政府的决策是“明智”的，也会由于信息的不对称出现地方政府与基层的“道德风险”问题。

四、新型农村公共服务体系的立体运行模式

要想满足农民的需求，要提高农民的生活质量，使农民的物质生活和精神生活得到保障，应建构农村公共服务体系的运行机制。

（一）农民需求目标层次分析

1.保障农民的需求。现在农民的基本需求最注重的是公共教育、劳动保障就业服务、社会保障、医疗卫生保健。学前教育，要保证每村都有幼儿教育机构，要给农村学生提供完善的就业保障服务信息，要运用当地的资源优势发展本土企业，提高农村医疗卫生服务水平和医护人员的专业能力，要组织医疗小组下乡给农民进行健康普查，为村民提供体育文化活动场所和环境，发展农村文化基础设施。政府与公益组织定期进行农村水质检测以保障居民用水安全等。拓展农民需求的表达途径，让农民参与到农村公共服务体系建设发展过程中，提高农村物质生活的供给水平，保障农民的基本需求；加大农村基本公共服务的财政投入水平，促进城乡公共服务的均等化；通过农村公共服务需求表达机制，绩效评价以及问责制度不断完善，让农民的满意度有所提升，缩小城乡建设中基本公共服务供给之间的差距。

2.农村环境改善。要加强农业的基础设施和农民的生活环境建设，鼓励和引导农民参与农田水利基础设施建设，加大财政扶持与金融扶持的力度，建立培训与生产基地，提高农产品的质量与产量。对农村“水、路、气、电”还有相关的基础和公共设施进行改善，建立农村垃圾处理设施。可以建立专门的维护小组，对农村的公路设施和基础设施进行相关的维护。制定相应的管理措施。

3.促进农业产业化。提升农业综合生产能力、促进农业的产业化，需要扩大公共服务的有效供给，建立全覆盖的公共服务网络。现代农业化的发展，必须努力提高专业化的服务水平、开展规范化和透明化的服务，开展专门的扶植项目。政府要借助多元化的管理方式和管理体制，借助多平台开展专项的帮扶措施，利用农博会的宣传、网络化媒体的拓展、相关的中介公司帮助农民拓展农产品销售网络。农业产业化离不开政府、市场力量与非盈利组织的协力合作。

（二）建立公共导向的决策体系

建立农民的需求和反应机制，形成“自下而上”与“自上而下”农村供给决策机制。公共导向的决策体系由农民的表达机制、政府回应机制和监督机制三个部分组成。

1.农民表达机制的建立。农民的公共服务需求表达渠道的建设是需求表达机制的核心。发挥媒体宣传的作用。政府借助媒体的宣传体系、提高公民对自身权利维护的意识，激发村民的政治热情，引导村民合理表达对公共服务的需求；成立各种农民组织。农民将自己的需求反映给农民组织，这是一种集体行动的策略，促进农民团结起来形成“特殊利益集團”，勇于表达自己的需求。建立村民与农村公共服务规划者、评估者或决策者之间的沟通渠道。

2.建立农民需求反馈机制。对农民需求回应的草案和预算要开听证会征求村民的意见，要了解农村的切实需求，根据需求建立专业评估和最后的决策，通过听证会的论证让决策能够最终形成。需求分析要本着“一事一议”的决策原则，要本着“量力而行、群众受益、民主决策”的基本原则决定。

3.健全公共服务的监督机制。农村公共服务监督模式包括内部监督和外部监督两种监督方法。第一，要先强化政府的内部监督，让监督变得有效力。第二，完善独立的外部监督。加强第三方专业部门监督，第三方部门可以通过多种方式开展调查，如信件调查、电话问答、上门家访、进行相关的决策审评。还可以建立专门的农民评审机构由农民进行监督评价。

（三）构建多元化主体供给模式

1.建立政府主导。农村地区的公共服务机制，比如农村基本养老保险、医疗等信息服务的建立、要由各级别的政府责任进行主导，有效避免“缺位”与“错位”的现象出现。

2.经营合作模式。经营合作型有政府和企业合作，还有政府和农村合作经济组织合作。政府要通过对企业进行特许经营以及合同委托等合作方式，让技术性排他较强的农村准公共服务，如农用固定资产建设。政府在提供财政补贴等优惠政策引入市场竞争的同时要制定严格的产权保护法以明确相关的服务产权。要进行合理的价格定位，保护农民消费者的根本利益。

农村合作经济组织主要供给的公共服务，如农产品销售信息指导、农资供应、农产品加工等，成本由经济组织成员共同承担，减轻政府支出的财政负担。

3.非营利组织的辅助模式。非营利组织有公益组织、农村社区。政府一般都是通过直接以及间接的补贴方式去引导公益组织走向农村建设，（下转第29页）（上接第27页）提供公共服务，政府可以把一些公共服务项目要委托给相关的公益组织。伴随着农村经济的迅速发展，很多乡村精英都参与农村的一些公益活动，比如修路、建学校。政府要进一步调动农民对公共服务建设参与的积极性。

4.可持续性保障措施的建立。农村公共服务供给可持续性的影响因素有资金、技术、人才等。在资金方面，应该提高资金的管理力度，备用资金账户的建立，能够有效地保证后续公共服务维护。在技术角度，加强技术监管，提高服务质量，项目完成后定期开展相关的技术性勘察模式，保障可持续发挥效益。培育和引进公共服务人才，优化医疗合作、加强公共治理结构，强化政府服务的意愿，对服务质量进行保障。要提高宣传力度，让农民对农村公共服务有认知度以及信用度，避免公共资源闲置和使用效率低情况的出现。

5.健全公共服务供给过程的监督，要政务公开和财务公开，提高公共服务建设透明度，以便接受外部监督。从外部因素来看，一是资格审查，提高公益组织的正规化。要了解公益组织是否具备供给能力进行资格审查。二是提高审计监管，要通过一事一议来开展筹资筹劳和资金的分配制度，还要对资金进行专项审计。政府资金来源是财政的转移，必须针对支出部门定期开展检查，建立立体监督体系，事前要了解，事中要谨慎，事后要完善，加强审计监督。三是开展第三方监管。第三方监管要有独立性，开展评估体系建设。四是合同监管，市场供给组织合约的签订，公共服务中的定价、质量以及后期的维护，都要有相应的合同条例，从而实现监督的目的。最后，发挥公众监督的作用。加强农民、农民组织、媒体等社会群体对供给主体行为的监督。

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（作者单位：中共湖南省委直属机关党校 湖南长沙 410006）（责编：玉山）