乡镇治理的结构、功能及法治化研究

胡萧力

内容摘要：乡镇政府在整个国家的政权体系中处于最基础的地位，同时也是最直接接触农村社会的政府。乡镇治理方式的变革如何既能够满足国家政权代理者的角色和基层社会民众对公共产品的需求，又能够最大程度地化解日益增多和加剧的基层社会冲突，创造一个和谐、稳定的农村社会？构建一个作为公共治理单位的乡镇政权才是乡镇改革的重点与目标。但与此同时，改革并不必然带来好的结构，它可能有助于问题的解决和政治的稳定，但历史的经验告诫我们不稳定也常常孕育于改革之中。将乡镇的治理模式从管理主义的模式转向参与治理的模式是一个能很好满足这些需求的改革路径。

关键词：乡镇治理 乡镇组织 地方政治

乡镇是自由人民的力量所在。……在没有乡镇组织的情况下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。——托克维尔 〔1 〕

引  言

一百八十二年前，26岁的托克维尔与好友步下船舷，踏上了为期九个月的美利坚合众国之旅。在短暂而美好的旅途中，年轻的法国小伙儿发现了使美国繁荣昌盛的秘密，那就是源自新英格兰的乡镇自治。新英格兰的乡镇自治不仅是自由的摇篮，还是民主的学校，“新英格兰的文明，像高地燃起的大火，除烤暖了周围地区之外，还用它的光辉照亮了遥远的天边”。〔2 〕

无论在美国，还是在中国，乡镇作为最直接面对民众的一级地方政府，是国家和社会交接的平台，也是国家意志和民众诉求的交汇点，在整个国家治理的体系中无疑占据着基础性的地位和作用。正如亨廷顿所言，农村在现代化政治中“扮演着关键性的‘钟摆角色’。……如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。如果他们积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。” 〔3 〕正因如此，历代统治者都十分重视对乡村的控制，如何在汲取资源的同时又保持乡村社会的稳定就成为了一个重要的课题。然而，在农业税业已取消的今天，乡村的治理已经摆脱了“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会以便从那里获得更多的资源” 〔4 〕这一目的，而转变为提供更多更好的公共产品，乡村的治理正由“汲取制”向“供给制”转型。

然而，近些年来，乡镇的治理似乎辜负了国家和社会对它们的期望。乡村的空壳化、政权的内卷化 〔5 〕等问题日益引起关注。乡镇治理存在哪些问题？这些问题如何产生？乡镇到底应该由谁来治理？如何治理？怎样才能发挥乡镇应有的作用？甚至乡镇政府自身的存废问题，都引起了人们无限的关注和思索。

一、乡镇政权的历史沿革

“中国是世界上唯一从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽税的国家。” 〔6 〕虽然中国封建历史上一直有所谓“王权不下县”的说法，即国家的正式权威置于郡县，郡县之下的乡村治理则主要依靠“乡绅”等地方精英来维持。然而事实上，在国家对乡村的控制力量较为薄弱的大前提之下，国家的正式权威一直渗透进传统中国的基层乡治中，只是这种正式权威的渗透与地方的非正式性权威（如宗族、乡绅等）之间一直互有进退，在古代中国大概经历了以下历程：第一段历程，从西周实行的“井田制”到“乡遂”乃至“乡亭”“乡里”，远古社会自然形成的乡村自治逐渐被不断下沉的国家正式权威侵蚀，“自商周至隋唐，国家权力通过乡里制和乡官制一直沉至乡域。这一时期，无论是商代的里，周代的乡、里，秦汉的乡、里亭，以至隋唐的乡、里、村等，都是国家设于乡域社会的基层政权组织，是这一时期国家权力的微观基础。而此时国家于这些基层组织所设之官职，皆为整个国家正式权威——官僚体系的重要组成部分，即‘乡官’”。〔7 〕第二段历程从隋唐直至宋明，古代中国的乡村治理又出现结构性的变迁，即由有正式“乡官”的“乡里制”变成了“职役化”的乡保和“保甲制”，国家的正式权威回弹到县一级。宋明两代保甲制下的乡治结构，不再是国家权力结构的正式组成部分，而是具有基层自治性质的基层单位，各种乡村的非正式权威和自治力量逐渐复兴;直到清末民初，以乡绅为中心的多元乡治格局出现了新的变化。在内忧外患之下，晚清政府为了加强对日渐失序的乡村社会的有效控制，再次将国家的正式权威下沉，“在清末时期，征收赋税成为国家政权统治乡村社会中的主要体现，它不允许地方精英染指此事”，〔8 〕乡间民间的自治力量被打压。〔9 〕民国时期，乡村的治理开始实行区乡制，在乡村设立区公所，国家的正式权威再一次深入到乡村。

“乡”和“镇”真正成为农村基层政权组织，开始于清末的“新政”时期。1908年，清朝政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，对“城”、“镇”、“乡”作出了比较清晰的界定：“凡府厅州县治厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡;地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为辅”。〔10 〕从这一章程中可以看出，清末政府虽然想要加强对地方的行政控制，但是由于种种因素的制约，在对地方，尤其是乡镇的治理中，仰赖乡绅和宗族的自治仍然是一个重要的手段，地方自治甚至被视为中国变法、新政的主要内容之一。清末的城乡自治主要是为了解决官制的非本地化和胥吏专权的问题。然而，从民国时期开始，“中国乡村治理中的行政化倾向完全压倒了自治化倾向，乡土利益、乡绅利益等均被国家利益所笼罩”，〔11 〕乡土的中国逐渐被国家行政的深度渗入所瓦解。官员非本地化和胥吏专权卷土重来，影响至今。

新中国成立以后，乡镇经历了从小乡制到大乡制的变迁。1950年12月，中央人民政府政务院颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，将乡和行政村确认为农村的基层政权组织。1951年，政务院下发《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求“已完成土地改革的地区，应酌情调整区、乡（行政村）行政区划，缩小乡、行政村范围，以便人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织作用，并提高行政效率”。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》将县以下的农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，取消了行政村这一级建制。1995年12月，国务院发布《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》，提出“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整”。由此开始了有小乡制到大乡制的全面调整。

从20世纪50年代后期起，乡镇的治理体制变为“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”的政社合一的“人民公社”，从清末民初开始的乡村治理行政化的潮流在人民公社运动中达到了顶点。人民公社时期又经历了以公社为基本核算单位到以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制的过程。

“文革”结束后，人民公社体制也走向了终结。1982年宪法重新恢复了乡、民族乡和镇的基层政权建制，在乡镇一级挂起了党委、政府、乡镇经济组织（经联社、总公司）三块牌子。然而在这一时期，“乡镇这个基层政权尽管身在乡村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务。乡镇的任务就是把八亿农民稳定在农村有限的土地上。同时，从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源，以支撑在城市展开的国家工业化运动”。〔12 〕

虽然法律上正式的基层政府建制只有县乡两级，但实际上农村的政权层级曾多达五六级，在人民公社时期有县、区、公社、生产大队、生产队或者县、公社、管理区、生产大队、生产队，有的县还同时设置了县辖区和管理区。在乡镇建制恢复以后，生产大队和生产队演变为村民委员会和村民小组。村民委员会对应着行政村，而自然村则包含一个或多个村民小组。虽然村委会和村民小组属于基层自治组织，但仍然不可否认其实际上承担了乡镇政府委派的行政职能。

二、职能界定与纵向关系

改革开放三十多年来，乡镇的体制经历了一系列的重大变革，从废除人民公社、重建乡镇政府、实行村民自治，到现在仍在进行中的农村综合改革。1986年，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，作出了基层政权改革的整体部署，提出了党政分工、政企分开、简政放权、职能转换等乡镇体制改革的目标和要求。“乡镇在机构设置、权力划分、治理结构等方面进行了改革努力。这种尝试取得了一定成效，但是，到目前为止，最初的改革基本目标并没有达到。” 〔13 〕乡镇作为一级地方政权和治理单位，在职能界定上存在着很多的混乱甚至错乱。同时，县乡关系和乡村之间的关系也深刻影响着乡镇的职能界定和治理效果。

（一）职能界定

从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）的规定可以看出，法律将县及县以上的地方政府的职能和乡镇政府的职能分开规定，说明了乡镇作为最基层的地方政府，在职能界定上有其特殊性。

《组织法》第61条规定了乡镇一级政府的职权。乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令;（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;（4）保护各种经济组织的合法权益;（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

与县级和县级以上的地方各级人民政府不同，乡镇政府的所有职权都是由它自己直接行使的，而非通过所属的工作部门和下级人民政府。这就表明乡镇作为最基层政权组织其治理的直接性，乡镇政权的恢复“标志着国家与社会的二元关系变成中央-地方-农民三者之间的关系”。〔14 〕“此时的乡镇政府有三重任务：一是维护基层社会秩序，组织提供公共品服务;二是执行上级政策和各项行政安排，保证国家权力的有效渗透;三是设置良好的沟通渠道以保证民间利益诉求的有效表达，同时对国家的政策实践进行相应的信息反馈和纠错，保证国家与社会的良性互动。” 〔15 〕从组织法的规定也可以看出，乡镇政府的职权主要是执行人大和上级政府的决定，提供公共服务和管理社会。然而在实践中，执行上级的政策、命令和“维稳”是基层政府最重要的任务，提供公共产品和服务的职能往往被主动或被动忽略。造成这一现象的原因是多元的，但其中乡镇财政和垂直问责的政权结构无疑是最重要的两个因素。

正如熊彼特所指出：“社会的转折，总是包含着原有财政政策的危机”，〔16 〕财政不仅仅是认识和观察政府行为动力和规律的一把钥匙，其本身在很大程度上就可以为政府行为提供解释。乡镇政府结构及其行为的演进也可以从乡镇财政上找到原因。在上世纪80年代中期之前，乡镇一级（人民公社）不是一级独立的财政单位。1983年中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度”。随之而来的便是90年代大规模的乡镇机构和人员的扩张。在1994年分税制改革之后，辐辏式的财税体制造成“财政层层上收，事权层层下沉”的后果，直接导致基层政府，尤其是乡镇政府的财政压力。在中央取消农业税和乡镇统筹后，乡镇一级政府的财力更是捉襟见肘，“借”（向上级和民间借款）、“欠”（拖欠工程款）、“跑”（到上级跑项目）、“卖”（变卖固定资产或一次性出让固定资产的承包权）成为乡镇财政勉强维持的方式。

在“制度性财政供给”严重缺乏的条件下，“找钱”成为乡镇干部的中心工作。这不仅导致了日益严重的“土地财政”、“肚皮财政” 〔17 〕和“政府债务” 〔18 〕问题，还使得乡镇政府进一步“公司化”。“公司化”或“法团化”这一概念是由戴慕珍提出的。其是指地方政府直接介入经济，担任管理企业的角色的过程，以及基层各级政府、党委与企业形成一个利益共同体。戴慕珍认为：“去集体化”和财政变革这两项激励结构一起导致基层政权被动员到发展经济的努力当中。农村农业生产的去集体化在增加农民收入的同时大大减少了基层政府的财政收入，分税制也使得基层政府致力于开拓新的财源。〔19 〕虽然戴慕珍是从积极角度解读基层政府的“公司化”的，但基层政府的“公司化”在促进经济增长的同时也带来了严重的不良后果：乡镇政府的空壳化、农村公共产品供给不足甚至乡村冲突的频发等都与乡镇政府的“公司化”脱不开关系。

导致中国乡镇政府空壳化的原因除了为了弥补因税费改革减少的财政收入，同时完成上级政府下达的任务而进行的招商引资之外，垂直的行政问责结构也必须对此负责。“从宏观角度讲，乡镇政府实际上是从内部被掏空的，因为乡镇领导和职员每天都有其他的‘优先任务’而无暇顾及本职工作。”这些优先因素就包括为了完成上级政府下达任务而进行的招商引资，接待和应付上级政府派来的检查组，还有实行“一票否决”的计划生育和社会稳定的指标。这就使得乡镇政府和官员迫于压力，把本来就紧张的财政和资源转移到这些上级重视的领域，从而主动或被迫忽视民生的建设。而农村公共事业建设的不利和公共产品供给的缺失使得在新的制度和发展环境下，农民的需求得不到满足，反过来又加剧了基层的冲突，加大了维稳的难度。

财政体制和行政问责体制导致了乡镇政府的“公司化”，“公司化”的乡镇政府的职权发生了异化，职能异化了的乡镇政府注定承担不起治理乡村的重担。“后权威时代的乡镇政府告别了‘一呼百应’的荣耀岁月，陷入到弥散而琐碎的博弈斗争中。公共服务的供给失效和社会管理的软弱无力是这个时代地方治理的典型特征。” 〔20 〕

（二）县乡关系

在政治学领域，对县乡关系的代表性描述主要有“压力型体制”、“县乡同构”、“县乡共谋”、“县乡互动”等理论模式。〔21 〕而从组织法角度而言，县和乡的关系是科层制、体制内的上下级之间的关系，县是乡镇的上级政府，乡镇是县的下级政府和执行机构，但同时乡镇政府也是一级独立的地方政府。在20世纪80年代恢复乡镇建制时，乡镇政府是按照具有独立意义的一级基层政府的地位来设计的。具体来说，中央政府曾积极推进建立独立的乡镇财政，将行政管理权下放给乡镇等一系列的改革措施。但是，“在后来的政府演变中，乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远”。〔22 〕现在的乡镇改革实践中除了政府职能转变这一内容外，最重要的内容就是县乡关系的重构。在这一过程当中，乡镇作为一级政权和治理单位的独立地位逐渐被侵蚀，乡镇逐渐演变为县的派出机构，“县乡的关系实际上是县政府领导下的乡长负责制”。〔23 〕但同时，人口众多，经济实力较强的乡镇又有“强镇扩权”，甚至逐步发展为镇级市（在镇的行政建制框架内拥有县、市规模的经济和人口）的趋势。县乡关系出现两极分化，但绝大多数乡镇，尤其是中西部的农业乡镇越来越沦为县的附庸。

近十年来，乡镇经历了大规模的撤并，乡镇的数量不断减少，规模不断扩大。1990年中国的乡镇数量是55838个，1995年为47136个，2003年是38028个，到2012年底只有33162个，其中乡级有13281个，镇的数量是19881个，远远超过了乡的数量。〔24 〕乡镇数量的减少就意味着规模的扩大，不管是人口数量还是经济体量，同时也应该伴随着权力的强化。然而吊诡的是，乡镇在扩大规模的同时，其权力和独立性不仅没有得到强化，反而进一步弱化了。县乡之间的关系之所以没有按照最初的设想发展，却背道而驰，主要有两个方面的原因：一是财政的原因;一是行政权力的原因。

1994年分税制改革后留给乡镇的财源本来就很稀少，2005年之后农业税的全面取消和“三提五统”的取消更是从根本上改变了绝大多数乡镇的财政格局。2006年，为了加强对乡镇财政的管理，中央政府提出了“乡财县管”的基层政府财政改革的思路。到2011年底，全国实行乡财县管的乡镇达到29300个，约占全国乡镇总数的86%。随着“乡财县管”等一系列改革的实施，乡镇本身的财政压力有所减轻，同时却使得乡镇财政的自主性减少，原本独立的乡镇财政基本上被整合进县级财政中，增加了乡镇对县的依附性。丧失了独立财权的乡镇政府变成了县级政府的行政部门和办事机构。

在财权上收的同时，乡镇的行政权力也在进一步的萎缩。在乡镇机构精简和行政改革的过程中，一些原来归于乡镇政府管辖有实权的部门和事业单位被上收到县，这种行政权力的“软集权化”使得县乡的权力结构发生变化。“乡镇政府在沦为县一级政府事实上的派出机构的同时，不但削弱了乡镇政府的权力，也同样减轻了它们肩上的责任，使得县一级政府必须承担更大的农村公共服务的职能”。〔25 〕

近十年来，随着农业税的取消、人口的高频度流动、农村精英的大规模出走、农村适龄教育人口的急剧减少，导致乡镇行政功能不断限缩，从而导致乡镇控制能力不断下降。乡镇政府的财权、事权及人事权不断弱化，一级完整的基层政权和治理单位仍没有建立起来，甚至连乡镇政府本身的经费都已经成为了一个问题。同时，“从法律角度看，乡镇既没有被法律赋予行政许可的权力，也没有被赋予行政处罚的权力”。〔26 〕因此，有学者认为“事实上，乡镇作为政府权力的实体已经不复存在”。〔27 〕然而，在乡镇政府陷入“空壳化”和对县级政府“依附化”的同时，“乡镇政府与上级政府（特别是县市政府）关系微妙，既趋于紧密，也趋于梳理”。〔28 〕乡镇政府和干部作为一个利益集体，对于上级政府的命令和指示往往出现“上有政策，下有对策”的策略性执行，使得诸多的乡村矛盾被上升到县级政府;同时，乡镇政府对县市在财权、事权及人事权上的集权也积聚了诸多不满。

在乡镇不断弱化的大背景下，东部地区如长三角、珠三角一些经济发达地区却出现了一些常住人口达到十几万人，财政收入达到三四十亿元甚至更多的“超级乡镇”。这些地区在县乡一体化的大趋势下开始了“强镇扩权”的探索。强镇扩权是指“在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分属于县市的经济社会管理权通过适当的途径赋予经济发达的乡镇一级政府，以推进乡镇经济社会的发展”。〔29 〕“扩权强镇”的改革发轫于经济总量有三分之一是小城镇创造的浙江省，后来逐渐扩展到江苏、广东等乡镇经济发达的省市，其核心就是权力从县到乡镇下放。这一改革创新可以说是被这些“超级乡镇”日益扩大的经济总量、外来人口和社会公共服务的需求倒逼出来的。这同时也说明对基层政府“一刀切”的设置原则与我国区域发展极度不平衡的多样性存在着深刻的矛盾。“过去按照行政级别来划分（政府权力）的办法已经不能适应现实，中国的地方政府需要结构重组，地方需要有更大的政府组织权。” 〔30 〕“强镇扩权”的改革给我们提供了县乡关系的另一幅图景和路径。

（三）乡村关系

乡村在我国的政治实践中有着非同一般的地位，不仅仅是因为有八亿多农民还生活在农村，更是因为国家的政权一开始就生成于乡村社会之中，“对乡村社会和农民群众的有效动员是革命成功及政权生存的条件”。〔31 〕这也造就了国家权力一直致力于深入和扎根于乡村社会中的治理思路，国家对乡村社会的动员和控制是乡村治理中最原始的使命。

20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生的最重要和显著的变化之一就是以村民自治的方式实行乡和村的分治。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。在理论上，村委会作为基层群众自治性组织，其与乡镇的关系与县乡这种科层制的体制内上下级关系有着本质的不同，村并不是乡镇的下一级政权，乡镇政府对于村委会的控制是基于指导、帮助和支持的软性控制。然而在实践中，乡村关系有异化成上下级的趋势，乡镇在全方位加强对村的控制，村级组织也明显得呈现出行政化。当然，基于事实上共产党在行政体制中发挥的作用，乡村关系也包括乡镇党委与村党支部之间的关系。

“自20世纪80年代末以来，村级选举的引入大大改变了乡镇和村之间的相对地位，使得二者之间出现了更多的协商。” 〔32 〕在具体的生产经营领域，乡镇政府对村级的直接干预明显减少。但是，“从两级组织的整体互动过程来看，来自乡镇的控制比前些年增多”，〔33 〕这些控制体现在人事权、财权和管理权等方方面面。

根据《村委会组织法》和党的基层组织工作条例和组织原则，村委会成员由村民群众民主选举产生，村党支部成员由村的支部党员民主选举产生。虽然如此，乡镇为了实现行政目标等原因一直试图控制村干部的选任，除直接或间接影响选举的方式，通过党的组织进行控制也是一个重要且安全合法的途径。虽然村干部在法律上是独立于行政系统的，但国家事实上对他们实行的还是科层制的管理，村干部要接受上级下达的各种指令性的计划、指标和任务，并接受考核。在财务方面，现在乡村普遍实行的“村财乡管”使得乡镇直接掌握了村级的财务，这就使乡镇利用财政控制了那些经济欠发达的农业村庄。同时，在村的提留完全取消的现状下，乡镇还拥有对村干部工资和奖励等报酬的决定权。在人事权和财权的控制之外，乡镇还普遍建立了乡镇干部的包村制度和管片制度，将乡镇的监督和控制堂而皇之地伸入村级组织。

当然，在中国这样一个大国，村庄之间、乡村关系之间的情况不仅在不同地区，甚至在同一地区的不同时期差异也是巨大的，我们并不能以一种模式涵盖所有的乡村关系。在村级组织和乡村关系行政化的主叙事之下，一些经济状况较好，资源较多或者“自主生产价值的能力” 〔34 〕较高的村庄，也会出现“弱乡强村”或“强乡强村”这样的乡村关系模式。然而这些看似“独立”的村庄只是由于其“财大气粗”或者“死要面子”才能稍微抵抗来自上级政府的控制冲动，但这种所谓的“强大”和“独立”是脆弱的，并不足以抵抗村级组织行政化的浪潮。

乡镇对村的控制冲动并不仅仅来自于权力及其组织本身所固有的膨胀和扩张趋势，也是来自于农村治理实践的需要。一个普通的乡镇也平均拥有几十平方公里的面积和几万的人口，这就意味着乡镇政府必须借助村自治组织才能实现对辖区的有效治理。如何在村民自治和行政目标的实现中寻找平衡点，是理顺乡村关系的关键。

三、乡镇功能及其变异——被动还是能动

乡镇作为我国最基层的一级政权组织，传统上认为它的主要功能就是执行上级的指示和命令，主要工作就是“要钱”（收取税费）和“要命”（计划生育）。乡镇的权力设定和制度安排就是基于这种功能的设定而产生的。自上而下的功能设定决定了乡镇政权的权力设计是由上而下的，脱离了本地方由下而上的需求，而这样的功能和权力设定模式又决定了对乡镇的自上而下控制模式，从而深刻影响了乡镇的合法性资源来源和治理模式，其后果就使得乡镇治理更关注上下之间的垂直关系而非与农民、农村需求之间的水平关系。

然而，“任何一个社会群体都不可能仅仅是某种制度和结构的影子”，〔35 〕乡镇政府及干部并不仅仅是也不可能是机械的执行者，而是有着自身的利益追求，可以在制度所给定的框架内进行思考、行动，反过来对制度本身构成影响的行为主体。乡镇作为最基层政权的性质决定了“国家”很难直接对其予以控制，乡镇政府及其干部具有很强的自主性，不仅可以“选择执政”，〔36 〕还具有明显的“自利性”。政治社会学角度的实践和研究也发现，乡镇和干部实际上是一个能动的利益单位，而非被动的接受者。

德国学者托马斯·海贝勒和舒耕德将县、乡的领导干部（尤其是地方党政机关的党委书记和其他主要领导干部）称之为“战略性群体”，“并把这一群体内部的目标导向型合作和自我认知看作地方精英（的集体意识）和地方干部服从中央意志的实践”。〔37 〕中国的干部制度的一个重要的特点在于它将干部分为两种不同的类型：负责政治决策的领导干部和实施决策和管理的一般干部。因此，在乡镇层面上，乡镇的党委书记和镇长（包括其副职）相对于乡镇其他干部而言，更重视与县级领导之间的关系并在心理上将自己认同为与县级领导干部地位相近、目标相同的统一的政治群体。乡镇领导干部的这种心理认同和政治实践不仅是乡镇“空壳化”的一个重要原因，更因此导致了托马斯·海贝勒和舒耕德两人所提出的一种“有组织的无政府状态” 〔38 〕：“一方面，中国的政治决策过程中的层次结构是稳定的、清晰的;另一方面，我们却很难描述那种政策得到了执行以及这种政策的执行效果如何” 〔39 〕。“有组织的无政府状态”这一理论描述很好地解释了“政令不出中南海”和“上有政策、下有对策”的政治实践。他们认为导致这种“有组织的无政府状态”的原因有三个方面：其一是中央政策的模糊性和地方对中央政策偏好的不了解;其二是缺乏有效的制度化反馈机制导致公众对选择性政策的反馈结构不明晰;其三是由于资金等问题导致一些政策执行的基本条件得不到满足。在这种“有组织的无政府状态”下，县、乡干部形成了一个“团结”的利益主体，“能动地”执行着中央和上级的政策，通过“合谋”共同应付上级的测评和考察，乃至建立“攻守同盟”来应对来自上级和社会的压力。此外，我国现行的干部升迁体制和由此导致的官员的“政绩观”也在一定程度上鼓励了这种“主动的”和“创新的”政策实践。

基于主动的地方政治这一事实，乡镇地方政府权力的行使以及对权力的控制需要重新评估权力的合法性和正当性的来源。相对与其他地方政府而言，乡镇作为农村的政权组织和治理单位有其特殊性，它的合法性来源既和所有的地方政府一样源自“国家”，更重要的是来源于乡村社会。基于共产党取得政权的历史实践，我们甚至可以说整个“国家政权”的合法性来源在根源上也来自于乡村社会，农村在我国具有着特殊的重要地位。因此，乡镇作为国家治理乡村社会的主要和直接的力量，其制度安排和治理形式都必须符合乡村社会的实际和需要，其权力也必须来自自下而上的和水平的利害相关者的控制和监督。

四、乡镇作为治理单位的组织变革和治理方式变革

农村治理中出现的种种问题乡镇政府难辞其咎，但问题的根源还在于政府体制。表面上看，从中央到地方各级政府的政治决策和执行体制是层次清晰、结构完善的，然而实际上整个政府体制运行却很少主动涉及其最重要的作用者和接受者（如社会和公众等）。无论从权力的合法性来源还是从利益制约与监督的角度来讲，这些被忽略的主体不仅是基层治理中最需要关注的对象，而且在一定程度上来说正式治理的真正主体。基于地方治理的主动性这一前提，现有的基层政府组织结构和运行方式都存在着很大的问题，权力的滥用和组织的功能异化即源于此。同时，这种以政府“自利性”为导向的异化导致了基层政府不仅不能承担起社会和民众的期望，甚至偏离了“政策执行”这一最基本的政府职能设定，使得基层政府向上不能代理中央国家、向下不能代表基层社会，既不对上负责，也不对下负责。

对于乡镇治理过程中出现的各种问题，学者们将目光聚集在乡镇政府身上。在对乡镇政府的改革上，学界主要有三种意见：第一种意见是最为激进的，主张撤销乡镇政府，实行完全的乡镇自治;〔40 〕第二种意见建议虚化乡镇政府，由一级独立的政府改为县的派出机关;〔41 〕第三种意见主张在原有的架构之内进行改革，保留乡镇政府并通过转变政府职能和改革机构设置和建设基层民主的方式来解决乡镇治理的问题。〔42 〕虽说乡镇政府的存费及其建制在根本上其实应当由民众在改革和发展的过程中自己决定，但笔者认为彻底取消乡镇建制的想法在现在的情况下至少是过于激进的。因为它有意无意地忽略了中国有8亿多农民这个最基本的国情，让县政府直接对接如此众多的农村人口是不可想像的，也是不可能完成的任务。同时，处在现代社会的农村已经不可能回到过去那种自给自足的状态中，乡镇政府在农村社会中有着提供公共管理和服务等不可替代的职能。乡镇政府虽然面临着诸多的质疑和难题，但一撤了之只是一个看似宏大实则偷懒的做法，农村的问题本质不在于乡镇政府的去留，而是在努力架构一个农村社会共同体的基础上真正转变乡镇政府的治理方式。

另一个极为重要的但却往往被研究研究农村问题的政治学者和社会学者忽略的问题是，乡镇政府的建制涉及到宪法体制问题。乡镇在宪法层面上被规定为一级政府，并设有一级人大作为其权力机关，乡镇政府对其负责，受其监督。虽然说在我国发展的进程中，很多伟大的改革都是以所谓“良性违宪”的方式进行的，然而在全力建设法治社会、法治政府的今天，法律，特别是宪法，在改革中必须要遵守并尊重的。因此，撤销乡镇政府和将其变为县级政府办事机构的方案直接涉及到乡镇人大和修改宪法的问题，在理论和实践层面至少在目前可能性不大。因此，唯一可行的方案就是在现行的框架内对乡镇政府进行综合改革，使其能够适应新的时代要求和农村的需求，这其中最重要的两方面即是乡镇组织的变革和治理方式的变革。

（一）组织变革

在恢复乡镇建制的初期，乡镇的组织架构直接复制了人民公社时期公社的组织，三十多年来乡镇发生了很大的变化。可以说乡镇历程基本上就是改革的历程，乡镇自恢复之日起就开始了改革，其中组织机构的改革一直是乡镇改革中最重要的部分。而其中两大最主要的变化是规模的变化和机构人员的变化，前者对应的是大规模的乡镇撤并，后者的原因则在于乡镇内部的机构精简。

经过较大幅度的撤乡并镇，乡镇区划的总数从20世纪90年代初期的五万多个减少到现在的三万三千多个，〔43 〕乡镇的数量减少，规模扩大。然而这项大规模的行政区划调整运动至少从目前看来没有达到人们最初对其赋予的期望和想象。减少乡镇数量、扩大乡镇规模的目的不在于，起码主要不在于调整行政区划，而是通过这种调整实现简政放权、集中财力、裁撤冗员、提高效率。从现实来看，集中财力和简政的效果比较明显，这两者也是乡镇撤并的直接后果。然而，除了乡镇领导干部的数量减少外，整体的人员精简目标并没有达到，财政供养人员在总量上并没有明显减少。同时，政府的行政效率也并没有因为乡镇数量的减少而同步提高。相反，大部分乡镇还设立了乡镇和村之间的乡镇干部管区或管片的制度。

与乡镇撤并类似，乡镇内部的机构和人员的精简效果在实践中也大打折扣，有些甚至沦为“文字游戏”。这种“越减越多”的怪圈不仅仅源于组织自身的扩张本性，还于国家的整个政府架构、行政制度和“稳定压倒一切”的观念有关系。乡镇的机构设置在很大程度上是上下“同构”的，也就是说上级的每一个机构基本上都能在乡镇找到其对应。这种设置背后并不是乡镇治理的实际需要，而是与上级“对接”的方便。除却已经普遍进行了改革的“七站八所”之外，在乡镇政府的领导层面还有着五套班子，包括党委、政府、人大、纪检、武装部，有些乡镇还设有政协联络组。然而在这五套班子中党委和政府掌握着最基本和实际的权力，乡镇人大作为宪法规定的权力机关并没有发挥其应有的作用。

在实践中，有些地区已经展开了对于乡镇组织的实质性改革。比如四川省南溪县从2007年11月开始对乡镇的纪检机构进行改革。撤销了乡镇纪委，设立片区纪委，每个片区纪委下辖3-5个乡镇，并直接受县委、县纪委的领导。这种改革就不仅仅是简单的裁撤机构和人员，而是根据政治和行政的原则使得纪委有可能真正发挥其监督作用。

然而，笔者认为乡镇组织变革的关键在于乡镇人大的地位提高和作用的真正发挥。现在的乡镇人大基本上每年只开一次会，在闭会期间并没有常委会进行日常工作，人大主席团的工作就是每年组织一次大会，主席也都是乡镇党委或政府领导干部兼任的。当然，要发挥人大作为权力机关的作用并不一定要照搬上级人大的组织设置，而是要改变乡镇人大一年只举一次手的现状，让乡镇人大在基层社会的日常政治生活中发挥其作用和影响。在这一层面上，始于浙江温岭的“民主恳谈”模式颇有借鉴意义。温岭市的民主恳谈是指“由村、镇、政府职能部门的党组织或领导层主持（由相应的党政领导班子成员或村两委成员参与主持），由公民和相关利益参加的，公共权利部门一方和公民、法人和社会团体一方之间就公共事务相互沟通、进行协商的活动”。〔44 〕初期，民主恳谈会作为一种源于基层的民主创新，主要是一种政府与群众的对话机制，并没有相应的法律地位。在后来的发展中，温岭市逐渐探索出将民主恳谈与基层人大相结合的途径，一方面通过民主恳谈“激活”基层人大，另一方面通过基层人大将民主恳谈纳入现行的制度框架之内。通过民主恳谈与基层人大的结合，温岭市进一步探索出“参与式预算”这一中国公共预算改革的新亮点。温岭通过将“民主恳谈”和“参与式预算”纳入乡镇的基层人大制度，不仅在基层层面上激活了人大制度，落实了人大这一我国的根本政治制度。更为重要的是，通过这一过程，基层人大可以将各方利益主体吸纳进来，从而为多方的民主对弈构建一个有序参与的制度平台，从而在释放基层民主活力的同时释放了基层政府的压力，为基层治理模式的转变和推进有序、民主的基层治理提供了可参考的样本。

（二）治理方式变革

从新中国乡镇恢复乡镇政权建制的30多年以来，历经了“乡镇撤并”、“简政放权”、“农村税费改革”、“农村综合改革”等一系列的改革措施，然而这些改革在渡过初期的运动式的轰轰烈烈之后，往往不是旧问题卷土重来就是又出现很多因改革而导致的新问题。当然，我们不能天真地幻想某一次改革能一劳永逸的解决乡镇治理中的所有问题，但如果乡镇的改革不在根本上触及基层政权现行的运作模式和治理方式，所有的“修修补补”都只能收获到“按下葫芦浮起瓢”的成果。正如有学者指出的那样，基层政府的运转已经进入了某种“锁定”的状态，〔45 〕而打破这种状态的唯一可行出路在于改革。然而，我们必须要认识到改革并不必然带来好的结果，它可能有助于问题的解决和政治的稳定，但历史的经验告诫我们不稳定也常常孕育于改革之中。乡镇治理方式的变革如何既能够满足国家政权代理者的角色和基层社会民众对公共产品的需求，又能够最大程度地化解日益增多和加剧的基层社会冲突，创造一个和谐、稳定的农村社会？笔者认为将乡镇的治理模式从管理主义的模式转向参与治理的模式是一个能很好满足这些需求的改革路径。

参与式、合作式的治理是一种强调公民和社会参与政治过程的治理的技术和体系，其理论来源是兴起于20世纪六七十年代的“参与民主理论”。〔46 〕在参与式治理的理论和实践框架中，“参与”不等同于传统民主理论中的“投票”，而是让公民能够积极有序地参与公共事务，通过这种参与的过程可以推动个人负责任的社会行动和政治行动，从而使制度获得一种“自我维持的能力”。在美国曾被托克维尔盛赞的新英格兰的乡镇自治被看作是这种参与式和合作式治理的典型。〔47 〕

美国东北部的缅因、佛蒙特、新罕布什尔、马萨诸塞、罗德岛和康涅狄格六个州被成为新英格兰地区。新英格兰地区的乡镇犹如一个自治共同体，它的政府架构包括镇民大会、管理委员会、各专门委员会和其他官员。其中最具特色也最受关注的就是镇民大会。镇民大会是镇的决策机关，每年举行一次，全镇选民均可参加。会议的议题不仅包括一些本镇的重大问题，如制定本镇的规则、决定下一年度的拨款、征税、选举镇的官员等，还包括众多关系到镇民切身利益的议题，如道路和桥梁的兴建、街灯照明、镇图书馆的管理、学校的课程、垃圾的处理等具体的事务。正是通过这种具体而微观的政治实践，使每个镇民都可以感受到自己在行政过程中的影响和意义。正是通过这种民众对公共事务的持久参与，造就了自律、积极、负责的公民。

这种时刻处在民众参与、关注和监督之下的政府治理过程和方式，不仅适合在代议制民主发展充分的国家中，还能够在我国基层政府的治理过程中发挥更为重要的作用。一方面，参与式和合作式的治理框架能够弥补在乡镇政权中的“民主赤字”，为乡镇的治理提供合法性的新来源。这是因为，“乡镇政府是一级特殊的农村基层政权组织，它的合法性既源自‘国家’又来源于乡村社会”。〔48 〕而通过将农民吸纳进传统的政治过程中，乡镇的治理的民主性得到增强，同时也能为封闭的政府运行体制提供新的力量源泉，促使乡镇政府在向服务型政府转变的过程中获取改革的动力。另一方面，这种治理方式可以在现有的政治制度之内开辟一个面向每一个普通民众的沟通渠道。这样不仅有助于提供社会所真正需要的公共服务，还能够通过制度吸纳基层社会的政治参与，构建一个稳定的基层生活共同体，从而实现国家与社会之间的良性互动。