我国人大民主发展中的传统政治文化制约问题及其破解之道

摘 要：任何政治体系的存在和维持都离不开与之相适应的政治文化的支持。以自然经济和计划经济为基础的传统政治文化至今仍以亚文化形式广泛存在于我国社会生活，制约和困扰着以现代宪政体制为标准确立的代议民主——人大民主。为此，在建立和完善人大民主制度和机制的同时，必须致力于加快构建现代政治文化。     关键词：人民代表大会制度;人大民主;传统政治文化;现代政治文化;政治文化环境;优化     中图分类号：D62    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）02-0008-04

作者简介：潘国红（1966-），男，江苏启东人，中共中央党校经济学研究生，江苏省启东市人大常委会副主任，研究方向：选举与人大制度理论。    人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是最能保证人民当家作主的民主政治制度。在当代中国三大民主（包括人大民主、党内民主和社会民主）中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，因此，人大民主是“首要民主” “最重要的民主”，是中国发展民主政治的重点。[1]根据宪法和法律规定，人大是国家权力机关，人大享有这么高地位，拥有诸多职权，可谓位高权重，但其宪定权力却一直难以履行到位，人大法律地位和实际地位相距较大。其中原因，理论界一般从制度和法律层面来进行分析，很少从深层次的政治文化视角进行研究。“文化为体制之母”。[2]政治文化是政治制度之母，政治行为是它的外在表现。本文试从政治文化的视角探讨我国人大民主发展中的传统政治文化限制问题，以寻求构建和优化现代政治文化环境的办法和途径，从而为人大民主的发展创造条件。      一、政治文化与民主政治      政治文化是行为主义比较政治学的衍生物。1956年，美国学者加布里埃尔·A·阿尔蒙德首先把“政治文化”纳入了政治学的研究范畴，他认为，每一种政治体系都根植于政治行为倾向的特定方式中，用政治文化来代指这种现象是有解释力的。1978年，他在《比较政治学——体系、过程和政策》一书中提出，“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”，“这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用。政治文化影响各个担任政治角色者的行为、他们的政治要求内容和对法律的反应。”[3]政治文化按照不同的标准可以进行分类。从社会阶层结构的角度，可以分为精英（统治）政治文化和大众政治文化;以文化影响的程度为标准，可以分为主导文化（政治体系总体倾向）和亚文化（各社会群体的政治心理）;从社会成员对政治体系的影响力和评价的角度，可以划分为狭隘政治文化、臣民（顺从）政治文化和参与者政治文化三种类型;从文化的积淀程度来看，可以分为现代政治文化和传统政治文化，等等。      民主政治属于一种政体形式，它的生存和发展受到经济、文化等各种因素的制约。在诸多的因素中，文化是一种无形的重要力量。任何政治体系的存在和维持都离不开与之相适应的政治文化的支持。一种政治文化一旦形成，它便以其特定结构形成一个有机系统，并贯穿于政治生活的一切方面，对一个国家的政治生活产生影响作用，而且这种作用的方向和作用的强度往往是很难改变的。[4]      首先，政治文化的传播塑造并影响社会成员的政治意识和行为。对于社会个体而言，其政治行为总是受特定的政治文化的影响和制约的。每个社会成员在政治环境中学习文化，培养自己的政治个性，接受或继承一定政治生活方式的政治信念，最后成为一个“政治人”。内化了的政治文化深刻、稳定、持久地规范、影响和支配着人们的心理倾向和政治行为倾向。一个社会所流行的政治文化， 构成了社会成员一般的政治行为模式，流行的政治文化一旦形成，不仅有利于推进政治发展的进程，而且有利于巩固政治发展的成果。      其次，政治文化影响和支撑政治体系的确定和运行。任何政治体系的存在和维持都离不开与之相适应的政治文化的支持，一旦这种支持被消解，就会导致政治体系的合法性危机。政治文化对政治体系的影响主要是通过影响各个社会成员的政治行为而发挥作用的。“政治文化是有利于民主的关键条件，如果公民不能创造出一种普遍支持民主理想和实践的政治文化，民主就不可能产生和维持。”[5]社会成员的政治意识和政治实践活动既能为新的政治体系的确立提供合法性的说明，又能为政治体系的维持和有效运作提供必要的心理支持和资源支持。      第三，政治文化制约或推动政治变革和发展。主导型政治文化对政治制度起着正面的推动作用，而以批判、否定现存政治制度为目标的敌对政治文化则在消解政治制度的合法性基础，而非主导政治文化既可能在总体上维护现存政治制度，也可能产生否定现存政治制度的一面。[6]与此同时，政治文化内含着对政治发展前景的向往， 政治文化通过其旷日持久、潜移默化的作用制约或推动政治发展的进程。如果这种向往符合政治发展规律，则能激发人们努力通过实践去推动政治发展，反之则会阻碍民主政治的发展。      二、传统政治文化对我国人大民主发展的不利影响      中国传统政治文化是指“中国所特有的、在过去产生、经历了历史的社会化过程、至今仍在政治生活中有影响的东西，是积淀于中国民众心理层面上的政治价值与习惯取向，是中国政治物体和政治运作的观念依托”。[7]中国传统政治文化来源于中国传统的生产和生活方式，历经数千年形态上虽已消亡但积淀于中华民族的心理结构，并影响和制约着当代人的思维方式和行动模式，因而是当前中国政治文化的一个重要组成部分。与西方传统政治文化相比，中国传统政治文化的发展具有更强的连续性和延承性、特殊性。它不像西方政治文化那样，存在着古典政治文化、中世纪基督教政治文化和近代政治文化这样明显的区别，中国政治文化自周秦以来到近代，始终是一种文化范式，也没有形成时代特征鲜明的近代政治文化，它具有比西方传统政治文化更强的对当代政治文化的影响和制约特征。[8]      人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是最具实质性、广泛性、代表性、合理性的政权组织形式。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民：人民代表大会制度是我国的根本政治制度;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;“一府两院”由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。人民代表大会制度“能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性”。[9]主权在民、议行合一代表着当今我国民主政治领域的主流政治文化，它支持着人大民主制度的运行与发展，我国政治文化状况与现行民主政治制度的水平从总体上看还是相适应的。中国传统政治文化中存在的许多优秀的文化因素，如“君舟民水”、崇尚秩序、道德自律、仁爱节制等有利于人大民主建设，但同时也应该看到，以自然经济和计划经济为基础的传统政治文化根深蒂固，至今仍以亚文化形式出现，深深地影响着当今社会，限制和困扰着以现代宪政体制为标准确立的代议民主——人大民主，使得人大民主的价值理念、理论设想和制度设计在实际运作中常常走样和变形。      1权力本位的政治价值取向导致一些当政者“官本位”思想膨胀，民主思想萎缩。中国传统政治文化是一种典型的权力崇拜文化。在权力崇拜之下，“以官为本、官贵民贱”成了社会群体心理， 也构成了政治运行的基本准则。权力本位的政治文化中渗透着等级特权、上级和下级之间、人与人之间的不平等关系。这种“官贵民贱”的官本位心理，至今在人们的潜意识中还留有残余。一言堂、个人决定重大事项、个人崇拜、个人凌驾于组织之上的现象常有发生。“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要惟命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”[10]被监督者——相当一部分行政、法院、检察机关及其工作人员，特别是一些领导干部，漠视人大和人大代表的权力，漠视民意，将人大代表和人民群众视为“子民”角色，不知“权由民赋”而视自己为管民之“官”，“主仆”倒置，这种强烈的“官为民主”意识，使其在心底深处拒绝群众监督，拒绝人大民主，规避人大监督。监督者——人大和人大代表，监督勇气不足，怕得罪人，怕越轨，不敢进行监督，造成人大权力虚置或流失。“宪政政府的运作，只要还在受这些观念的束缚，我们便永远没有机会，把国会变为制衡官僚权力的有效力量。”[11]      2“大一统”政治观念和政治机构模式使权力结构简单化、单向化，权力行使缺少权力分立和制衡理念。“一则治，两则乱。”“一则治，异则乱;一则安，异则危。”（《吕氏春秋·不二·执一》）在古人看来，国家权力归于一人或一个机构天经地义，并由此形成尊崇一长之威的政治文化观念。在政治体制的设计上，崇尚“一元化”模式，排斥西方式的横向的权力关系和机构模式，最终把所有权力都集中于一人或一个机构的手中，从而使权力关系和权力结构简单化、单向化。人民代表大会制度在一定程度上也契合了国人“最大”归于“一”的传统政治心理，长期的王权专制政治文化带来党和国家领导体制上权力过分集中、权力制衡虚置的现象。在党委与人大的关系上，“误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’”，[12]导致党委的领导与控制意图过于明显，作为国家权力机关的人大却有时成为了党的工作部门。被监督者——“一府两院”对一些本属地方人大决定的重大事项，要么自作主张，直接决定，要么就由政府与党委联合发文决定，人大的应然权力与实然权力之间存有较大差距。监督者——人大和人大代表把监督与支持划等号，质询、特定问题调查、撤职等硬性监督方式长期搁置，监督刚性不足，人大监督缺位、漏监、弱监现象突出。尽管我国事实上存在立法权、行政权以及司法权的分开设立及其相应的权力分工，但这种分开设置与分权一定程度上往往流于形式，彼此之间缺少实质意义上的牵制与制衡，从而使国家机关的权力分工失去了应有的功能。[13]      3重视“德治”轻视“法治”的儒家伦理主义，导致民主政治发展中忽视法治的作用和制度的建立，制度执行性差，制度执行失范现象时有发生。儒家伦理主义政治文化的重要特征就是“德治”而非“法治”，独尚尊君，推崇孝道。维护封建家庭和国家秩序的政治法则和道德规范是“亲亲”“尊尊”，“三纲五常”以及仁、义、礼、智、信。重德治轻法治的儒家伦理主义，导致民主、法治权威难以确立，人们更多地不是借助于法律手段而是以政治说教、行政命令、道德和习惯等手段解决矛盾和问题。人大履职制度的有效配合与支援跟不上人大民主发展的要求，“重实体、轻程序”，人大履职有的只是规则性的法律文件，如《组织法》《代表法》《监督法》《预算法》等，但缺乏具体的程序支撑，实际操作性很不够，常常使实体权力形同虚设或流于形式。如对重大事项的范围、内容、规模和标准界定模糊，也没有相配套的实施制度和运作程序，使得人大重大事项决定权往往被滥用和利用;政府债务、政府投资的项目、预算外资金、非税收收入等游离于人大监督范围之外，使得人大对政府预算的监督不能落到实处。另外，一些制度规定在实际运行中变成了“走形式”。如选举实践中的“陪选”“指选”问题，形为差额选举，实为等额选举;选举法规定的“选举时应当设有秘密写票处”，形同虚设，影响了选举的公正性和选民的参与热情。由于选举制度、代表制度等不尽完善或落实变形，“人大地位与职能、组织与结构、能力与权威等不够到位，致使人民代表大会制度在地方层面难以释放应有的政治效应。”[14]      4等级差序的政治文化带来家长制作风，社会缺乏民主因子，一定意义上造成人们的政治冷漠感，丧失主体参与意识。儒家思想形成的上下尊卑、君臣父子的宗法社会等级观，体现在政治生活层面就是上级拥有绝对权力而不承担相应义务，而下级只有绝对义务但无相应权利。我国传统文化里的民本思想与西方民主虽一字之差，却差之千里。民主的主体是人民，承认个人价值和自主自决能力;民本的主体是君主，体现的是对“明君”“清官”的期待心理。后者文化熏陶下的政治人格具有强烈的隶属观念、奴仆意识和依附心理，人们缺少民主实践的经历，缺乏民主意识、法治意识、参与意识以及监督意识，缺失自主意识和对合理利益及权利的追求精神。人们身上更多的是“人”的自然意识（自然人、私人），缺少一种“人”的社会意识（公民、社会人）和国家意识。“千差距，万差距，缺乏公民意识，是中国与先进国家最大的差距。”[15]中国传统政治文化使公众在政治生活中处于被动的服从状态，其缺乏作为现代民主政治的人大民主所需要的独立人格和自主意识，缺乏“敢说敢管”的公共精神，其参与能力和民主水平尚没有达到人大民主发展所要求的程度和水平。      三、努力构建有利于人大民主发展的政治文化环境      任何一种制度的有效性，都需要与生活其中的人们的固有观念、心理习惯有着基本的协调和一致，否则，这个制度就会流于形式。人大权力行使难以到位，表面上看是体制与机制问题，但从深层次上看，却是政治文化的问题，传统政治文化已经成为人大民主运行和发展过程中的一个难以回避的障碍。密尔在其《代议制政府》中认为，不同的政治文化会演绎出不同的政府形式。就理想的、并且实际可行的政府形式——代议制而言，要使之长久，就需要一些社会政治文化条件，这些条件是：“（1）人民必须愿意接受它;（2）他们必须愿意并能够做为保存它所必要的事情;（3）他们必须愿意并能够履行它加给他们的义务和职能。”[16]党的十八大和十八届三中全会决定提出，要进一步推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，这就为新型民主文化的发展提供了良好的政治环境。在建立和完善人大民主制度和机制的同时，必须加快构建现代政治文化，继承和延续传统政治文化中的合理内核，克服和排除封建的消极因素，同时吸收和借鉴西方政治文化中的有益成分，真正建立起中国特色的现代政治文化，从而为人大民主制度的运行和发展创造条件。      1大力发展和健全市场经济体制。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[17]卡尔·科恩在《论民主》中同样认为，“一般来说，极端贫困使参与者愚昧无知，即使是广泛地参与，也不过是表面文章，民主必然失败。只有丰衣足食的人才有时间和精力去做一个热心公益的公民。” [18]现代意义上的文明均是建立在相应的物质基础上的，大力发展市场经济，提升人民的物质生活水平和文化素质，是建立现代政治文化的前提和基础。同时，市场经济也是契约经济、法治经济、信用经济，其中蕴涵着对民主、公平、分权、制衡、公开、法治和权力制衡的价值追求，有助于从根本上扫除人们传统的，如保守、依附、等级和特权等落后腐朽的思想观念，培育公民的权利意识和监督意识，重塑人们的心理结构，形成与市场经济和现代民主政治相适应的政治意识和政治理念。要坚持发展是硬道理的战略思想，紧紧围绕经济建设这个中心，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快转变经济发展方式，建立健全市场经济体制，解放和发展生产力，最大限度地提高社会物质生活水平，为人大民主发展提供物质保障和文化思想土壤。      2以党内民主带动人大民主。中国共产党是我国民主政治的领导力量，党内民主具有指导、示范和带动功能，党内民主实现程度的高低，将直接影响人大民主和社会民主的发展进程和水平。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十七大报告进一步指出：“要以扩大党内民主带动人民民主。”党的十八大报告进一步强调，“以党内民主带动人民民主”。毋庸讳言，当前党内民主还存在这样那样的问题，我们应从完善制度、体制等方面进一步发展党内民主。其主要途径是：尊重党员主体地位，不断拓宽党员了解党内事务的渠道，保障党员的民主权利;建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度;扩大党务公开的范围，营造党内民主讨论环境;完善党的代表大会制度，使代表们在党代表大会闭会期间可以有效履行代表职责;完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，充分发挥全委会对重大问题的决策作用;完善党的各级委员会向同级的代表大会负责、报告工作并接受监督制度;推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;完善党内选举制度，改进候选人提名方式，扩大差额推荐和差额选举的范围和比例;扩大基层党组织领导班子成员的直接选举范围等等。同时，应进一步理顺党的领导与人大民主的关系。“执政党的领导权属于治权（管理国家）的范围，而不属于主权（统治权）范围，党的领导权不能高于人民主权。”[19]要合理界定党的领导性质，转变党的领导方式和执政理念，党的政治主张必须通过法定方式和程序转变为国家意志，并通过相应的国家机关来行使。严格依法治国，党及所有国家机关都要在法律范围内行使其权力，并接受人大监督。      3推进人大履职规范化、制度化。制度是带有稳定性、长期性、全局性和根本性的治本之策。除了受制于政治、经济、思想及文化等方面因素外，人大履职中存在的制度设计缺陷、职权行使方式和程序欠缺等人大自身因素，是制约人大职权发挥、限制人大民主发展的直接原因。张德江委员长在十二届全国人大一次会议第七次全体会议上强调，“总结新中国成立以来正反两方面经验，我们党、国家和人民得出一条重要结论，就是为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”要完善选举制度、代表制度、决策制度、监督制度等，进一步健全人大职能体系和组织体系。坚持根本性制度与具体性制度统一，实体性制度与程序性制度并重，着力构建内容完备、相互衔接、功能齐全、关系协调、程序规范的制度体系，保障人大工作有章可循、有法可依。坚持从实际出发，废、改、立并行，废止过时的，修正错误的，补充适用的，完善缺失的，不断健全适合地方国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制。制度贵在实施，力求实效，确保制度的贯彻落实是制度建设的关键。要加强督促检查，强化制度落实，增强人大履职的实效性，维护人大民主制度的权威性。      4提升人大民主绩效。绩效是指发展经济、改善公众生活水平、保持社会公平及维护社会稳定的实际能力和效果。人大与“一府两院”的关系是产生与被产生、监督与被监督的关系。人大履职绩效与“一府两院”政绩呈正比例关系，“一府两院”是否公平、高效、健康与可持续等是公众评估人大绩效的最基本标准，也是最重要标准。人大民主绩效显著，将极大增强人民群众对人大民主合法性程度的认同，从而可为人大民主发展提供所需的政治文化环境。人大在职权行使中，应以坚持和维护最大多数人民的根本利益即公共利益为根本政治要求，以人民群众的意愿和要求为第一出发点和立足点，以解决社会公共问题、谋取公共利益为基本宗旨和价值取向。人大及其常委会要加大法制创新的力度，建立以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障制度体系。加强对政府计划、预算的监督，督促政府不断调整和优化财政支出结构，把“钱袋子”更多地用于改善民生和发展社会事业上来。切实履行监督职能，推进依法行政、公正司法，切实推动一些人民群众关心的热点难点问题的解决，以履职绩效赢得公众的支持和认同。      5培育和强化公民意识。公民意识内涵丰富，作为政治法律范畴，主要包括公民的主体意识、权利意识和责任意识以及由此产生的民主观念、平等意识、公共精神、自主理性等。当前，我国公民意识的现状与实现人民民主的要求相比还存在不小的差距，我国公民尚不具备现代意义上的适应民主政治时代的公民意识。美国现代化问题专家阿历克斯·英格尔斯在调查了亚洲、非洲和拉丁美洲的六个国家的现代化历程之后指出：“如果一个国家的人民缺乏一种能够赋予这种制度真实生命力的广泛的现代化理论基础，如果执行和运行这些现代化制度的人自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧是不可避免的。”[20]要加强公民有序政治参与的法制建设，疏通公民参与路径，扩大公民有序的政治参与。通过旁听会议、听证、座谈、随同检查等方式，扩大公民有序参与人大工作。发展基层民主，是提高公民民主素质，形成民主能力的重要平台，是实现公民有序政治参与的有效途径。要广泛而深入地组织公民参与基层自治，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督行使自己的选举权、决策权、参与权、监督权、表达权。要加强公民政治知识和参政技能的教育、传授和训练，通过广泛而深入地组织群众参政议政，促进群众民主意识和参政能力的提高，促进全社会民主政治氛围的形成和发展。

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