土地流转背景下的乡村治理创新

纪丽娟

【摘要】土地流转改变了农户的收入结构，带来了农民的职业分化，加速了农村人口的流动，引起乡村治理结构与目标、内容的偏离等问题。文章通过分析西安楼观新镇治理创新体系，即集体经济的治理创新、社区管理的社会治理创新和管理关系的秩序创新，分析其由“社队自治”走上专业合作组织主导的“社区自治”的创新路径及其逻辑必然。

【关键词】土地流转 专业合作组织 乡村治理 西安楼观新镇

【中图分类号】F233             【文献标识码】A

构建中国特色的乡村社会治理机制，实现乡村社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要之基，也是创新我国社会治理体制的突破口和着力点以及破除城乡二元体制、构建城乡一体化发展的重要一环。在土地流转这一大背景下，如何构建新型乡村治理机制具有重要的实践意义和时代价值。

土地流转引致的经济社会变化

楼观新镇以道文化资源的开发为依托，以延伸该区域内的蔬果产业、生态休闲产业和旅游产业链条为手段，吸引大资本、大项目投资，农业项目所需土地主要通过租用式流转方式来解决，由此在农户的生产、就业、思想、生活方式等方面都带来了深远影响。

土地流转带来农户收入结构的改变。当地农民可以通过多种途径参与土地增值收益和土地所创造的价值分配。一是土地经营权流转收入。用于展示区观光农业项目开发的，土地流转收益的标准为650元/亩/年（土地流转收益每3年一期，3年后可上浮10%）。二是取得承包土地的地面附属物和苗木补偿收入。三是以自有资金、房屋、技能等利用当地经济机会来创业，获得利息、租金和工资性收入。四是集体保留土地的溢价收入。五是土地升值带来的家庭财产升值和财产性收入增长。

土地流转带来农户收入结构的改变，从而影响其对土地的依赖性和对土地的态度也随之产生改变，通过土地联结起来的村社成员与两委会之间的关系产生了疏远的现象。

当地农民的职业分化成为土地流转后的必然结果。一是继续留在农业领域发展。这部分农民目前所占比例相当高，但只有那些有能力扩大生产规模、提高物质技术装备水平的生产者才能最终胜出，发展成为有竞争力的现代农民。这部分人对乡村事务较为关注，尤其是村社重大事项的决策参与更为积极，因为这多少都关系着他们的长期或短期利益。

二是离开土地做产业工人。目前农村大部分年轻人选择了这条路，但其中不足十分之一的人能够通过正规教育和培训掌握现代技术和技能，获得足以维持体面生活的收入。其余的人还属于在城乡劳动力市场上继续寻找发展机会的过渡型群体，两个市场上新出现的经济机会都会吸引他们。由于这类人群不居住在村社，基本脱离乡村影响范围，其日常活动已不受村社影响，亦不太关心村社事务。

三是利用曲江管委会进驻以后创造的巨大经济机会在非农领域创业。据统计，这一部分人所占比例在3%左右，楼观新镇小区内部设计了大量的农家乐、沿街商业店铺等，他们也是最活跃的潜在市场主体，在合适的政策扶持下，他们最有可能成为有竞争力的群体。这类人群离土不离乡，虽然其活动边界超出了村社的范围，但其对村社公共配套服务有着更高的需求，也有能力参与村社管理，是乡村治理新兴主体之一。

很显然，农民沿着这三个方向进行职业分化过程中，“就会形成不同的阶层，从而对待土地流转和党与政府的相关政策有着截然不同的态度”。①

土地流转加速农村人口流动，引发乡村治理困境。第一，乡村治理权利主体缺位。由于大部分青壮年外出务工，民主选举参与不足，村民会议召集难，村务监督流于形式，村民自治“虚置化”。作为当前乡村治理的基本模式，乡政村治重在村治，所以“农村人口的空心化客观上虚化了乡村治理的主体”②。

第二，乡村治理质量下降。由于缺乏一定数量和质量的干部人选，“两委会”成员“学历低、年龄大，政策执行力不高，公共事务难以组织，公共服务难以提供”③。一些离土不离乡的中坚阶层和乡村精英虽有治理能力，但其参与意愿不强，他们是提高治理质量的潜在主体。

第三，外来人口增加导致村庄社会管理难度加大。受土地流转因素影响，一些农业企业主等外来人口会进入村庄。由于受到很多传统观念的影响，这些经营土地和从事其他行业的外来人口很难融入村社的语境中，他们正常的参与治理需求也难以顺畅表达，且易与当地村民因土地流转引发隔阂、误解甚至冲突。此外，“农村集体经济的总体衰败和土地流转引发的农村基层腐败问题”④也弱化了乡村治理的根基。

总而言之，随着土地流转的大规模推进，劳动力的转移使农民获得了更多的就业机会，但因年龄、技能、性别差异、关系资源差异引致就业机会的差异，进一步加剧了收入异化。这种劳动力的分流加速了村庄内部的分化，出现了做生意的农户、外出打工的农户和坐收租金的家庭。这种变相的贫富差距会影响到新镇的利益格局和治理秩序。

土地流转对于楼观新镇治理的冲击与影响

土地流转对于楼观新镇治理带来的冲击。第一，参与能力的提高与参与意识不足的矛盾。随着土地流转收益的货币化，加之农民外出就业呈现多元化发展趋势，农民的收入在不断提高，这在一定程度上增强了博弈能力。但与此同时，农民对集体事务表现淡漠，不愿投入时间到村庄的具体管理之中，主动参与意愿较低。

第二，治理主体的增加导致治理目标的复杂化。除了村党组织、村委会和村民小组等常规基层治理主体外，随着土地流转深化，工商资本积极下乡，由此产生了村庄治理的潜在主体。新主体的出现，将会对治理目标产生选择性影响。村庄治理中如何平衡村民与“工商资本”的利益，实为一种挑战。

第三，劳动力职业分化对治理结构的隐性影响。随着土地普遍流转，村民外出就业增加，职业分化明显。其后果便是部分乡村精英外流，脱离于乡村治理的影响范围。“意识中的乡村共同体被打破”⑤，村民间缺乏联系的纽带。这将对治理结构产生直接影响，尽管这种变化不易察觉但却真实存在。

第四，楼观新镇社区治理内容调整对治理目标的影响。随着土地流转的深入开展，与土地直接相关的治理内容在减少，但间接相关的内容在增加，如就业登记、劳动力培训、创业支持、社会保障、纠纷处理等成为新镇治理的主要内容。新镇治理内容的多元化，也使得治理目标走向了多元。

楼观新镇治理体系创新。主要包括三个层次：一是新镇的集体经济治理，二是新镇社区的社会治理，三是地方政府管理与社区治理间的关系治理。

第一，新镇的集体经济治理：在塑造经济主体中提升治理能力。楼观新镇以社区为单元发展经济和社会事业，消除了村与村之间发展的壁垒，实现了生产要素在社区范围内的流动聚集和优化配置。首先，通过成立经济合作社，实现其经济职能。拥有1.5万人的楼观新镇，其经济职能由其成立的经济合作社承担，引进现代企业制度，实行社员代表大会制度，通过社员代表大会选举产生理事会、监事会，按照经济组织的规则来运行。其次，通过建立果品专业合作社、休闲农业合作社等核心组织，与曲江农业公司展开合作，依托道文化景区经营带动其观光休闲农业、农民自主创业和特色文化旅游的发展，让农户有能力经营现代农业、乡村旅游等新型产业业态。再次，通过组建文化传播有限公司，积极把民俗文化推向市场。最后，通过制定《就业创业扶持基金管理办法》、《劳动用工管理办法》等制度措施，创设了猕猴桃产业发展专项扶持资金、农村专业合作社专项扶持资金、高新农业科技人才创业亿元基金、楼观新镇创业发展与保障基金、名特优品牌奖励资金等5项基金项目，拓宽了新镇的就业渠道和收入来源。

第二，新镇社区的社会治理：在打造社会服务平台中强化治理意识。楼观新镇管理办扶持当地村委会成立物业公司，管理安置区物业;同时，依据政府买服务的政策成立了服务管理公司，以合同委托的形式管理社区道路保洁、绿化等，不仅扩大了就业，而且完成了保洁绿化工作。新镇建设了村民议事厅，将村和社区事物管理由原来的村干部互相讨论和研究，转变成为干部党员群众共同协商决定，以合同和责任书等形式签订承诺，形成村级组织和党员群众合力推进的工作机制。一方面能充分调动农民参与自治，发挥农民在乡村治理中的主人翁精神;另一方面，也有利于新镇政府的职能转变，是行之有效的治理形式。

第三，地方政府管理与社区治理间的关系治理：在构建服务载体中引导治理秩序。在楼观新镇，除了经济组织、社区服务组织外，还发育出各种各样的社会组织和文化组织，这些组织把新镇居民有效的组织起来，这是乡村治理的重要内容。尤其是通过建立楼观土地流转服务中心、就业服务中心、农村基层党组织等平台，是重塑新型地方政府管理与乡村治理关系的重要载体。楼观就业服务中心根据土地流转群体的不同特点，分门别类的提供就业培训。通过土地流转服务中心，各种要素资源在交易平台里更有序地流动。

楼观新镇治理的困境及发展取向

楼观新镇发展面临的困境和问题。其一，政府支持乏力。新镇机构的建设是制约新镇管理的瓶颈，原因是社区建设归属楼观镇政府，须报请上一级机构批准，而曲江管委会作为开发区单独推进有困难。由于“农村基层政权一直是作为乡镇政府的派出机关，具有典型的‘二政府’特性”⑥，作为政府在农村的代理人只为履行政府在农村的职能。但在上级政府追求经济本位和稳定的目标导向下，村级政权选择性的履行政府的职能使得涉及农民利益的职能一直处于缺位状态。“楼观新镇社区”的出现从某种意义上来讲，填补了政府职能的缺位，维护和保障了农民的权益，但这种管理框架至今未得到周至县政府的正式认可，在事实上无法清楚地界定其职能边界。

其二，组织制度困境。组织的发展应该靠制度保证，只有规范的制度才能真正促进组织健康良性的发展。楼观新镇在发展过程中，也认识到制度建设对农业协会发展的重要作用，因此在涉及农业协会每一步的发展上，都注重民主基础上的广泛参与，充分发挥会员的积极性和主动性。不过即使这样，在楼观新镇发展过程中，制度建设也跟不上自身发展的需要。精英在其中的重要作用不可回避，怎样在充分发挥乡村精英的作用基础上保障会员的民主参与，虽有一些制度设计，但是在实际运作过程中精英的决策作用往往代替了民主参与;同时即使在民主商讨问题时也仅仅是个人或集体的口头上的主观认定，缺乏一个完整的科学的决策程序。

其三，自组织治理模式的风险承担困境。就楼观新镇社区目前的状况，组织权力的配置不够平衡，新镇管理办决策、执行两手抓，社区在参与决策方面还较弱。社区在项目决策等重要方面仍依赖于新镇管理办，其组织制度、内部管理和组织经费的供给还不完善。正是由于治理结构不完善，制度建设仍不健全，这在一定程度上抑制着楼观新镇治理的创新。

楼观新镇自组织治理模式的发展取向。其一，国家政策法规支持和组织性质认定。推进地方或者乡镇的基层组织治理是政府面临的重要课题。作为乡村地区新的组织创新，楼观新镇自组织管理在当前中国法律框架下缺乏法律依据和政策的认定。虽然在新镇社区发展过程中，周至县政府和曲江新区管委会也采取了开放、包容、支持的态度，但是由于缺乏法理依据的支撑，在涉及新镇社区与政府关系认定方面就缺乏客观依据。楼观新镇作为综合性乡村治理组织，应当突出其独立的农民自治组织性质，严格按照章程和制度的规定进行组织建设，应当是集经济、社会、教育、政治功能于一体的综合性组织，在科学的政策法规和合理的制度安排的约束下，应当实现组织为农民提供经济和社会服务的供给。

其二，完善制度建设，实现新镇治理良性发展。新制度的产生在于推行新制度的收益大于成本时，新制度才逐渐得以确立。当一项制度创新对农民所带来的收益大于农民的支付成本，农民才有可能赞同和接受。楼观新镇社区自我管理制度建设是为了新镇的后续发展，但必须以处理好与楼观镇政府及曲江新区的关系为前提。其核心在于理顺与这二者之间在行政管理、产业运营、居民创业支持、物业自我管理等方面系列制度建设。最关键的在于完善组织制度建设，既要发挥乡村精英的积极作用，同时也要形成有效的民主决策、民主监督机制，只有这样才能实现新镇自管理组织的良性发展。

其三，明确新镇管理组织与曲江新区及楼观镇政府间的关系。当前社区治理中存在两种典型的政府行为，官僚制政府和市场型政府，使得政府在社区治理过程中陷入了越位和缺位的泥沼之中。综合性乡村社区组织应当是乡镇社区建设和农民组织自我管理的主要载体和乡镇政府贯彻执行农业政策、社会保障政策的主要助手，是促进农民增收、增权、增能和实现共同治理的主体力量。应当明确的是，综合性乡村社区组织可以承接曲江新区委托的事务，但应当划清政府与农民自治组织的职能界限，凡是应当由政府来做的事情，不交由第三方的农民协会组织来做，以保证公益性和独立性，从而形成政府与农村第三部门组织的正确科学的乡村社区治理伙伴关系。

其四，创新管理模式，应对各种危机和挑战。对于楼观新镇社区的发展，并不是求大求全，而应当在现有组织设计的基础上，对其协会组织进行有效的控制和监管，并赋予合理的激励机制，否则监督成本过大，管理控制过程得不到有效的反馈则会导致组织发展停滞。对于组织的规模定位，应当向精细化组织合作回归。在此基础上，优化组织的管理机构和治理结构，实现权能区分、权责分明，进而制定组织的工作目标和规划，建立明晰的财务项目并进行及时有效的财务监督，培育市场意识并建立起市场经济的网络联系，实现新镇协会组织管理模式的创新，促进楼观新镇治理的健康良性发展。

（作者单位：中共西安市委党校）

【注释】

①胡舒立，王烁：《中国2013：关键问题—土地流转的过去、现在和未来》，北京：线装书局，2013年，第36页。

②王德福，桂花：“大规模农地流转的经济与社会后果分析—基于皖南林村的考察”，《南农业大学学报》（社会科学版），2011年第2期，第19页。

③温铁军，杨帅：“中国农村社会结构变化背景下的乡村治理与农村发展”，《理论探讨》，2012年第6期，第79页。

④陈柏峰：“土地流转与农民的阶层分化—以湖北京山为例”，《文化纵横》，2012年第4期，第15页。

⑤刘义强，胡军：“村户制传统及其演化：中国农村治理基础性制度形式的再发现”，《学习与探索》，2014年第1期，第53页。

⑥费孝通：《乡土中国》，北京人民出版社，2008年，第13页。

责编/韩露（实习）