议会选举后缅甸的政局走向及中缅关系发展

宋清润

2015年11月8日，缅甸举行议会选举。根据选委会11月20日公布的最终选举结果，昂山素季领导的民盟获得压倒性胜利：一是赢得联邦议会人民院255个席位，占人民院440个议席的半数以上，而执政的巩发党仅获30席，其余小党议席更少；二是民盟赢得联邦议会民族院135个席位，超过民族院224席的半数，巩发党获12席，其余小党席位更少；三是在14个省邦[1]议会中，民盟共赢得496席，巩发党仅76席，多个少数民族政党在邦议会赢得席位也不多，只有个别少数民族政党将主导新的邦议会，如若开民族党在若开邦议会占多数。[2]

此次选举是自1962年3月军人直接执政或扶持巩发党执政53年来首次出现丧失执政权的情况。根据选后政治安排，2016年1月新议会将召开首次会议，选举产生新的两院议长。2月，联邦议会将选举产生新总统和两名副总统，总统再组建政府。如果不出极端意外，民盟领导的政府将从2016年3月起执政五年。然而，缅甸政治生态复杂，民盟执政挑战颇多。新政府未来将总体延续缅甸传统的“大国平衡外交”原则，昂山素季选后表示重视对华关系，但缅甸变局也将对中缅关系带来一定影响。

2015年缅甸议会选举的特点

一是此次大选依宪举行，与上次大选整隔五年。缅甸1948年独立以来，50年代比较动荡，1962年3月至2011年3月又是长期军人统治，大选间隔总体不规律。比如，1990年大选和前后大选均无顺承关系，时隔十年后才于2010年11月7日举行再一次大选。2015年议会选举距2010年大选时隔五年，符合缅甸宪法规定。

二是大选投票率创历史新高。1990年大选时，昂山素季被前军政府软禁，尽管民盟获得压倒性胜利，但大选结果被前军政府否决。2010年大选，昂山素季被软禁，民盟抵制大选，军方支持的巩发党胜出，美西方批评大选存在问题。而这次大选是缅甸2011年加快民主转型以来的首次大选，因此，各界期望甚高，这次大选结果是否可信，选后组建新议会和政府的进程是否顺利，事关缅甸民主转型能否持续顺利推进。这次大选投票率在80%左右，[3]比1990年大选和2010年大选分别高出7%和3%。[4]

三是参与选举的政党及候选人数量创新高。此次大选的参选政党是91个，是2010年参选政党数量的2.5倍。这次大选的议员候选人达6000多位，是2010年大选参选议员总数的近2倍。此外，共有1万多名国内外观察员监督大选。[5]这些都是创造了历史记录的数字和事件。

四是与2010年大选受到国内外一定批评的情况不同，此次大选获得国内外基本认可。选委会提前多月筹备大选，注重培训选举工作人员，同时还动用了5万名警察维持投票秩序。选委会从11月9日开始每天多次动态公布计票结果，这与2010年大选10天后一次公布结果相比，效率提高了很多。欧盟等西方国家和国际组织的观察员表示，大选基本自由公正，尽管存在一些问题。[6]选后，美国总统奥巴马向缅甸总统吴登盛致电，祝贺“缅甸历史性的大选取得成功”。[7]联合国秘书长潘基文、多国领导人也对缅甸大选平稳举行表示祝贺。[8]

民盟赢得选举胜利自有其因

一是民心思变。1962年以来，军人或其扶持的巩发党长期执政，百姓对此产生诸多不满，普遍想“换党换人”执政。巩发党并未因应形势变化打出漂亮的“选举战”，竞选活动不如昂山素季和民盟更贴近民众。昂山素季则紧扣选民心理，奔赴各地为民盟候选人拉票，喊出“到了改变时刻”的口号，受到广大选民欢迎。加之昂山素季从政27年来，曾长期领导反对军人政府的斗争，她和民盟赢得1990年大选却被军政府否决结果，她2010年大选时仍被软禁，共被军政府软禁15年，这为她博得了民众的同情，使其在民众中积累了很高的声望。

在上述因素综合影响下，很多选民偏好选举民盟候选人。其实，选民未必真了解民盟候选人的能力，未必真比较过民盟候选人与巩发党候选人的能力。因此，巩发党主席吴泰乌、前主席吴瑞曼、多位现职部长等重量级候选人在各自选区纷纷败给民盟候选人。

二是很多私营媒体和非政府组织帮助昂山素季和民盟搞竞选造势，批评执政党。目前，缅甸各类报纸、期刊、网站等有数百家，推特、脸书等社交网络发展也很快，各类媒体影响力广泛。大选前，绝大多数私营媒体与西方媒体都在宣传昂山素季和民盟候选人竞选集会参与者摩肩接踵的盛况，预测民盟定会赢得联邦议会半数以上席位而执政，与此同时，却几乎一边倒地批评巩发党。媒体的舆论导向为民盟成功赢得选举创造了有利的外部条件。

三是西方多次敦促缅甸举行“自由公正大选”，向缅甸当局施加强大压力。美国向缅甸大选提供1800万美元援助。[9]2015年3月，包括美国、澳大利亚、丹麦、欧盟、挪威、瑞士、英国七个国家和国际组织在内的驻缅甸大使馆联合发布新闻公报称，“2015年大选对缅甸来说是历史性的，是缅甸向世界各国表明该国已成功迈上民主道路的重要证明，七家驻缅使馆将全力推动实现透明、公平正义的大选，支持缅甸正在进行的民主改革。”[10] 西方通过引导缅甸各界尽量按照其理念和原则举行大选，培养缅甸大众的选举参与能力和监督能力。西方对缅甸民主化进程的支持有利于民盟赢得选举胜利。

民盟执政之路：乘帆可远航？

民盟未来组建新政府，获得执政地位有不少优势，其最大资本是强大的民意支持。从法律层面讲，民盟有望主导联邦议会、联邦政府和大多数省邦的地方议会。依据宪法规定的选后政治进程安排，2016年1月选举新的联邦议会两院议长，民盟有望主导议长人选；2月，议会两院的军人议员、人民院和民族院的选举议员各提名一名副总统候选人，然后再由两院全体议员对这三名候选人进行投票，得票最多者为总统，其余两人为副总统。这也就意味着，未来的总统和一名副总统将由民盟决定。总统提名的政府数十名正副部长人选，也将主要出自民盟阵营，至少是民盟认可的人选。

国际社会基本认可大选结果，为缅甸新旧权力平稳交接创造了有利的国际环境。更重要的是，缅甸国防军总司令敏昂莱、现任总统吴登盛等军政要人认可大选结果，这是确保未来新旧政府权力顺利交接的关键因素。而敏昂莱在大选前后多次表示，将尊重大选结果，不会让“1990年军方否决民盟胜选结果”的事件重演。他表示，将与昂山素季和民盟合作，并应昂山素季邀请参加高层政要有关国家和解的会晤。[11]总统吴登盛对民盟胜选表示祝贺，承诺将在2016年3月本届政府届满时向新政府交权。[12]

然而，打江山难，坐江山更难。尽管军方再度政变、否定大选结果的几率虽小，但也不能完全排除在选后权力过渡期发生极端事件从而导致权力交接进程受阻的可能性。因为缅甸社会矛盾复杂，民主机制运作不成熟，个别有权势的既得利益者未必“完全按规矩出牌”。

即便顺利组建政府，民盟也要面临五年的执政考验。一是昂山素季亡夫和儿子是英国人，按现行宪法规定，她不能担任总统。但她表示，她“将在总统之上”，无论谁当总统，她要“主政”！缅甸有人公开对西方媒体表示，昂山素季“凌驾于总统之上”的说法违宪。[13]

二是缅甸面临诸多复杂难题。政府军和多个民族武装的冲突仍在继续，佛教徒与罗兴亚人（穆斯林）的矛盾尖锐，经济落后，缅币贬值，农村贫困，贸易赤字，教育落后，罢工迭起，等等。民盟从未在哪个省邦执过政，其核心领导层多进入古稀、耄耋之年，又未重视中青年骨干培养。有人担心民盟缺乏足够的治国人才，未必能管理和发展好国家。

三是民盟核心成员共患难27年，此次大选后终于有望执政。对民盟而言，若因未来执政利益分配不均而产生矛盾，出现权力博弈，势必影响执政。

四是一旦昂山素季和民盟在新旧权力过渡期及民盟执政时期挑战军方利益底线，比如，用立法和行政手段削减军人权益，削减军费，整顿军人企业等，势必引发后者反弹。

政治是一门艺术，需要妥协与合作，独揽政权也意味着责任和风险的提高，意味着其他党派的利益受压。若民盟未来政绩不好，协调不好各种关系，民众在下次大选时未必能像现在这样支持民盟。若其施政出现重大失误而引发乱局，军人依宪干政、稳定局面的可能性仍在。

选后中缅关系：

“晴天继续，或有浮云”

昂山素季和民盟与西方关系密切，民盟未来若执政必然积极发展与西方关系，但这并不意味着缅甸就会完全倒向西方。总体上，民盟执政也会延续缅甸长期以来奉行的“大国平衡外交”策略，争取实现国家利益最大化。事实上，昂山素季和民盟执政首先是维护缅甸国家利益，对美国未必完全言听计从，不会让美西方国家主导缅甸发展。一些国际媒体也认为，昂山素季和民盟不会与美国、日本等“结盟”制衡中国。[14]

昂山素季和民盟对华总体友好，近年来致力于推动中缅发展友好关系。2015年6月，昂山素季率团访华，受到习近平总书记接见。她表示，“缅中是邻居，而邻居不可选择，致力于两国友好关系发展至关重要。民盟重视缅中友好，钦佩中国共产党领导中国取得的巨大发展成就，希望通过此访深化两党关系，推动两国人民之间的友好关系向前发展。”[15]大选后的11月17日，昂山素季接受新华社专访时表示，缅甸将继续执行与所有国家友好相处的外交政策，更加重视与邻国的关系，继续奉行对华友好政策。[16]

走互利双赢之路应是缅甸新政府对华政策的基本取向。西方经济整体低迷，其投资和市场对缅经济的拉动作用远逊于中国，而中国是缅甸最大外资来源国、最大贸易伙伴国、最大顺差来源国、最大工程承包商和重要外援国。缅甸发展整体仍较落后，缅甸未来发展需要扩大对华合作，两国在孟中印缅经济走廊、澜沧江—湄公河合作机制、中国—东盟自贸区、“一带一路”、亚投行等多边框架下也有广阔的合作空间。

毋庸讳言，缅甸领导人和政府的更迭势必改变国家政治格局，势必有与前政府不同的施政方式，难免对中缅关系带来些许影响。其一，缅甸民间反对前军政府的情绪滋长，一些人提出重新审核前军政府与中国的合作项目，这些非理性民意会否迫使缅甸新政府采取相应举措从而影响中缅经济合作，有待进一步观察。其二，民盟若执政，美国或解除大部分对缅制裁，整个西方世界也会以增加对缅投资和援助、以优惠政策扩大进口缅产品等方式支持缅甸新政府，会派出更多顾问指导缅甸制定经济社会发展规划。因此，西方对缅的经济、社会影响力会迅速而全面地扩大，势必会对中缅全方位合作形成更强有力的竞争甚至挤压。

面对缅甸政治上的新变化，中国在发展对缅关系时也应“与时俱进”地去尽快适应这种变化。一方面，缅甸政治转型与社会多元化的态势将加快，缅甸军队、政府、议会、朝野政党、媒体、非政府组织、民间精英等都会影响缅甸对华关系。因此，中国对缅甸的外交宜继续扩大与缅甸朝野各方力量的接触与合作，加大与缅甸社会各阶层交往，邀请更多缅甸精英访华交流，在缅甸民间做更多、更细致的惠民工作，增强缅甸各个党派和阶层对华好感，使缅甸舆论形成整体对华友好情绪，确保缅甸政府和官员的更换不影响中缅友好合作。

另一方面，缅甸已成为世界主要力量争相拉拢的国家，多个大国对缅甸投入了很多经济援助和发展支持，很多国家企业对缅投资增加，各方在缅利益竞争愈发激烈。其实，恶性博弈对各方均无好处，缅甸也不希望自身成为大国战略博弈场。主要利益攸关方宜探讨建立良性互动、互利共赢的“命运共同体”，与缅甸建立多方合作发展的新模式。

（作者系中国现代国际关系研究院南亚东南亚及大洋洲研究所副研究员）

（责任编辑：张凯）

[1] 缅甸共分七个省、七个邦和联邦区。省是缅族主要聚居区，邦多为各少数民族聚居地，联邦区是首都内比都。但省里也有很多少数民族生活，邦里也有缅族居住。

[2] 张云飞、庄北宁：《缅甸公布最终选举结果》，新华网，2015年11月20日，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-11/20/c_1117214452.htm.

[3] 《缅甸历史性大选紧张等待开票 选民希望‘改变国家’》，载《环球时报》，2015年11月9日。

[4] “Elections 2015： Over 80% Of Voters Forecast To Vote”， Myanmar International TV Channel， September 9， 2015， http：//www.myanmarinternationaltv.com/news/elections-2015-over-80-voters-forecast-vote.

[5] 张云飞、庄北宁：《缅甸大选三问》，新华网，2015年11月8日，http：//news.xinhuanet.com/world/2015-11/08/c_1117074452.htm.

[6] “elections free & fair EU observers praise Myanmar’s polls， but note some flaws”， The Global New Light of Myanmar， November 11， 2015.

[7] “Obama Phones Myanmar President to Praise General Election”， The Global New Light of Myanmar， November 13， 2015.

[8] “World leaders laud Myanmar election as Suu Kyi secures majority”， Reuters， November 13， 2015.

[9] 《美国注视缅甸的目光转向‘后投票时期’》，载《中国青年报》，2015年11月11日。

[10] 《美国将向缅甸大选提供1800万美元资金援助7家外国驻缅使馆发联合声明 称愿为大选提供帮助》，载[缅甸]《金凤凰》中文报，2015年3月12日。

[11] Lun Min Mang， “Myanmar military congratulates NLD for election win”， The Myanmar Times， November 11， 2015， http：//www.mmtimes.com/index.php/national-news/17569-myanmar-military-congratulates-nld-for-election-win.html.

[12] “President pledges peaceful， smooth power transfer”， The Global New Light of Myanmar， November 16， 2015.

[13] Robert Marquand， ‘Myanmar vote： Suu Kyi says she'll hold the true power if her party wins”， The Christian Science Monitor， November 5， 2015， http：//m.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2015/1105/Myanmar-vote-Suu-Kyi-says-she-ll-hold-the-true-power-if-her-party-wins-video.

[14] Dingding Chen， “How Will Myanmar's Elections Affect Relations With China？”， Diplomat， November 17， 2015， http：//thediplomat.com/2015/11/how-will-myanmars-elections-affect-relations-with-china/.

[15] 《习近平会见缅甸全国民主联盟代表团》，新华网，2015年6月11日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-06/11/c_1115590688.htm.

[16] 《昂山素季接受新华社采访 称将奉行对华友好政策》，新华网，2015年11月19日，http：//www.gs.xinhuanet.com/photo/2015-11/19/c_1117193799_2.htm.