我国城镇化对社会稳定的影响：理想与现实的差异及其原因分析

龚新蜀 胡志高

摘要：从理论上看，城镇化能够加快农村经济的发展，增加农民收入，改善农民生活环境和生活方式从而增强社会稳定性。然而，实证分析结果却表明，近十多年来，我国的城镇化在一定程度上加剧了社会的合法矛盾和非法矛盾，影响了社会的和谐稳定。理想与现实的差距主要来自于社会供给与城镇化需求之间的差异、制度缺失及制度安排与环境的不匹配、政策制定与政策执行的走样以及农村青年价值取向的缺失与不良文化的盛行。因此，为了在不断加快的城镇化进程中保持以及增强社会的稳定性，首要的就是保持制度安排与制度环境的高度匹配，增强政策执行的有效性，以及加快实体经济的发展，提升社会的供给能力。

关键词：城镇化；社会稳定；城乡二元结构；制度安排；制度环境

中图分类号：F2992

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0068-05

一、问题的提出

城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托，也是未来我国经济增长的动力和扩大内需的最大潜力。同时，城镇化也能有力支撑和推动区域的协调发展，较大程度地解决“三农”问题，快速推动产业结构的转型升级以及促进社会的全面进步与发展。我国已经进入了全面建成小康社会的决定性阶段，正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，也是深入发展城镇化的关键时期。我国城镇常住人口从1978年的17亿人增加到了2013年的73亿人，城镇化率从179%提升到537%，城市数量增加了24倍，而建制镇数量则增加到了原来的10倍。其中，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以28%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的GDP，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

在快速的城镇化进程中，确实有许多城市电、路、水、气、信息网络等基础设施得到了显著改善，科、教、文、卫、社会保障等公共服务水平得到了明显提高，城镇化吸纳了大量农村劳动力转移就业，大大提升了城乡生产要素配置的效率，推动了国民经济持续快速发展。但与此同时，在不少地方，一方面造城运动中征地拆迁问题、乡镇引入企业排污问题和城市管理中的城管执法问题等日益加深了群众与政府之间的矛盾；另一方面，大量流动人口造成的治安和犯罪问题以及城市新增居民间产生的民间纠纷问题也影响着社会的安全稳定。

城镇化进程中出现的社会问题不断增加，维稳工作逐渐成为各级政府的主要工作之一，这使我们不得不深入地思考城镇化与社会稳定之间的关系。城镇化是否会导致社会稳定性的降低？不断深入的城镇化是否会使得经济增长的同时社会矛盾被激化，甚而造成社会的动荡？城镇化进程中我们又该如何合理规避可能引发的社会问题？只有厘清这些关系、解开以上疑惑，我们才能大胆有序地推进城镇化。

二、城镇化与社会稳定的理论关系

（一）城镇化对农村社会稳定的理想作用

理论上，城镇化对农村地区的社会稳定具有增强作用（见图1），其具体实现方式如下：

1通过劳动力转移促进社会稳定。Lewis、Ranis、Jorgenson、Todaro等经济学家认为农村劳动力的剩余是城市非农产业发展的关键，但城市就业又很大程度上决定了农村劳动力的有效转移，城镇化进程会加快非农产业的发展从而创造更多的就业岗位，因此，城镇化可以通过土地职能的非农化促使边际劳动产出较小的农村剩余劳动力转向劳动报酬更大的城市服务业或其他行业，同时原有农业从业者的利益也因为共享者的减少而增加，从而使得所有农民收入得到增加。而收入的增加会使农民幸福感得到提升，妨害社会稳定的机会成本增加，社会维持其自身稳定性的能力增强。

2通过工业化促进社会稳定。城镇化能够扩大市场对工业部门中钢筋及水泥制造、家居装饰、机械装备、电子设备等产业的需求，进而促进工业部门的发展。另外，有专家通过测算表明，城镇化率每增加1%，可以新增投资

66万亿元，而民间投资的增加、投资环境的改善又能够加快农村工业化的进程。因此，城镇化对于工业化具有显著的促进作用，而工业化程度的加深会增加农村居民收入，丰富农村物质文化需求，进而改善农村生活环境，提高农民整体生活质量，增强社会稳定性。

3通过农业产业化、规模经济提升社会稳定性。城镇化会减少农业从业者的数量、加深农村市场化程度、带来先进的管理经验和技术从而促进农业产业化和规模化经营。农民数量的减少为产业化和规模化经营中人员管理和利益分配提供了便利，市场化程度的加深，强化了农村产业同整条产业链，特别是下游产业的联系，为产业化和规模化经营提供了条件，而先进的管理经验和技术的流入又为规模化经营提供了保障。因此，城镇化对于农业产业化和规模经济具有显著的促进作用，而农业产业化和规模经济程度的提升又能积极促进农村经济的发展，增加农民收入，以及改善农村物质生活环境，最终提升农村居民幸福程度，增强农村社会稳定性。

4通过减轻农村地区资源环境压力提升社会稳定。城镇化通过减少以“靠山吃山，靠水吃水”这种传统方式谋生的农村居民的数量，使得高资源消耗、高投入低产出的传统的生活和生产方式也逐渐被现代化的生活和生产方式取代，最终农村地区环境和资源的压力可以得到减轻，农民生活环境可以得到改善，幸福感得到提升，维护社会稳定的意愿增强。

5通过促进生活方式的改变增强社会稳定。城镇化能够促进农民就业及收入的多元化，促进城郊产业结构调整，进而影响农民收入增长，与此同时，改善农民消费结构，加之城镇化能够加快丰富的物质文化向农村涌入，使得传统的交通、通信、娱乐等方式发生改变，被更方便快捷和多样化的现代交通、通信和娱乐方式所取代，进而使得农村居民幸福感得到提升，社会和谐稳定性增强。[JP]

（二）城镇化对城市社会稳定的理想作用

理想的城镇化对城市社会稳定的作用也是积极的，其具体影响方式如下：

1通过促进城市产业发展、增加就业促进社会稳定。我国城市的多样化与专业化发展使得依靠外部性提高效率的企业在城镇中聚集，在规模报酬递增机制的作用之下，经济活动呈现空间集聚现象，彼此建立联系的各个企业在范围经济中节约了产品运输、劳动力流动、创新知识传播等方面的成本从而促进了产业的发展。而非农产业特别是服务业的发展，能够创造出大量的就业机会。因此，城镇化可以通过延伸城市外围，扩大城市规模，达到刺激市场需求的效果，从而加强产业聚集，促进产业发展，进而提高城镇就业，减小治安隐患，增进社会稳定。

2[JP2]通过倒逼机制，改善城镇生活环境促进社会稳定。城镇化势必需要城镇大量吸收外来人口，而农民工市民化待遇的呼声与要求越来越高，这便会倒逼政府通过制定规划、实施改革以促进城市产业集聚和人口聚集，进而明确公共基础设施定位与布局，加强良好生活环境、投资环境、服务环境的营造。所以，城镇化建设在理论上能够倒逼政府大力加强公共交通、廉价房屋及公共娱乐等基础设施建设及提高通信服务和互联网服务等公共服务的质量，进而改善城市居民生活质量，提升城市居民幸福感，增强社会稳定性。[JP]

3通过扩散效应带动周边地区发展，减轻自身空间压力促进社会稳定。Gunnar Myrdal和Hirschman几乎同时提出了城市规模的扩大对周边地区会产生扩散效应。城镇化的进一步发展使得城市的经济能量增强，对周边地区的辐射能力提升，从而带动周边地区的发展。而周边地区的发展又有助于减轻原有城市的空间压力、优化其城市功能、凸显其产业优势、强化其聚集效应，进而形成中心城市与周边地区彼此产业呼应、优势互补的良性循环。最终，整个中心城市与周边地区的共同发展提升了城市居民生活质量，进而提升城市居民的幸福感，促进城市的社会稳定。

三、我国城镇化对社会稳定的现实影响

衡量一个社会的稳定程度可以通过对社会的合法矛盾和非法矛盾进行定量分析来实现，其中，合法的社会矛盾包括民间纠纷、行政诉讼和信访，而非法的社会矛盾则包括违法犯罪和群体性事件。

（一）城镇化对合法社会矛盾的影响

1城镇化与民间纠纷。城镇化促使越来越多拥有不同文化风俗、行为习惯、思维方式和道德底线的人相处在了同一片狭小的土地上，自然会引起不少矛盾，甚至造成纠纷。2003年是民工潮的一个高峰期，此后在城镇居住的农民工日益增加，因此造成了邻里纠纷的增多，并于2009年正式超过家庭纠纷，成为了导致民间纠纷问题的最关键因素。另外，“外来人口”除了在居住环境容易与“本地人”或其他“外来人口”产生邻里纠纷，由于行为方式与城市格调的不符，在工作或者公共场合也容易与他人产生摩擦，这些摩擦虽然难以被量化，但实质上却会对社会的和谐稳定造成负面影响。

2 城镇化与行政诉讼。土地的城镇化必然要面对征地拆迁问题，人口的城镇化则无法避免城市管理问题。据清华大学中国经济社会数据中心的调查，16%的家庭至少经历过一种拆迁情况，但并非每个家庭都能获取令其满意的补偿。具体而言，对于承包地的征收，795%的家庭能够得到补偿款、101%的人可以享受城镇社保，而只有39%的人能够得到就业机会；对于房屋拆迁，在以上三方面得到补偿者分别占942%、206%和18%；而宅基地被征后，也仅仅只有85%的人得到了就业安置，281%的人享受到了城镇社会保障。①补偿款尚且不能覆盖所有被拆迁的居民，加之就业安置率和城镇社会保障覆盖率的偏低，很多被拆迁居民得不偿失，便容易与政府部门产生纠纷，造成社会稳定问题。而城市管理问题则是近些年来愈益突出的另一个问题。一边是市容市貌交通疏理的职责所在，一边是养家糊口艰难度日的无奈之举，而部分城市管理人员素质不高，执法过程中很容易产生冲突，造成不和谐的事件。随着“临时工”制度在政府部门的兴起，执法不当的现象变得更加层出不穷，政府与农民之间的关系变得更加脆弱，矛盾更加难以调和，居民对城市管理部门的投诉和控告也愈发频繁。1995年城市建设所引发的行政诉讼只占行政诉讼案件的582%，而2002年开始，发生在城市建设与管理过程中的行政诉讼迅速增加到了2018%，已经超过了发生在土地和资源利用过程中的行政诉讼成为引发“官民冲突”的主要因素，此后也一直以20%左右的占比成为引发行政诉讼的首要原因。

3城镇化与信访问题。城镇化过程中征地拆迁、污染企业的引入等都会造成矛盾的产生，当法律途径无法解决时，信访便成了民众申诉委屈、解决问题的主要途径。过去几十年来，一些部门在以赚取土地差价推动的旧型城镇化运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。②也就是说在实际的城镇化过程中，百姓得到的实惠并没有多少，而大部分则被地方政府和投资商所攫取，每年因征地赔偿引发的农民上访等问题影响着社会稳定。

（二）城镇化对非法社会矛盾的影响

1 城镇化与违法犯罪。我国城镇化的发展伴随着犯罪率的大大提升，而且城市化诱发的犯罪率提高的弹性系数比经济发展差异、教育水平、贫困及失业对犯罪率的弹性还高。其很重要的一个原因是城镇化产生了大量的流动人口，而流动人口与犯罪具有显著的正相关关系。1995年至2012年我国城镇化率从2904%增加到了5257%，与此同时，公安部门对违法行为立案从329万件增加到了1389万件，增长了322倍，其中，刑事犯罪案件从169万件增加到了655万件，增长了288倍。而基本上乡城流动人口违法犯罪占整个城市违法犯罪的比例约在50%左右。北京、上海等大城市流动人口犯罪占犯罪总数的60%以上，深圳、广州两个城市更是达到了70%—80%以上。我国东南沿海地区，经济开发程度和经济发展水平都比较高，聚集了大量的乡城流动人口，部分大中城市的流动人口违法犯罪所占比率已经超过80%，有的外来流动人口比例较大的城市，流动人口违法犯罪所占比率甚至已经超过了90%。另外，就盗窃犯罪而言，流动人口作案率高达70%—80%，而流动人口犯罪中行凶抢劫案件，在各大城市所占比例为1/3，杀人案件占3/8，重大走私案占4/5，重大诈骗案为2/3，贩卖毒品、拐卖人口案件几乎百分之百。

2城镇化与群体性事件。农民群体缺乏有效的集体组织，法律知识基础薄弱，部分人员“仇官”“仇富”的心理、“法不责众”错误思想以及“民意难违”群体心理使得农民群体在遭遇不公平待遇或利益受到损害时容易采取非理性的群体行为进行维权。城镇化过程中，农民工劳资纠纷易造成群体性事件，城管与小贩的摩擦容易在媒体的放大作用下引发群体性事件，拆迁征地、信访截访、环境污染都容易造成群体性事件。

2000年全国百人以上群体性事件为2件， 2012年急速上升至209件，2013年有所下降但仍然达到86件。14年来百人以上群体性事件发生了871次，其中，由于劳资纠纷引起的占267件，执法不当引起的占174件，拆迁征地引起的占97件，信访维权引起的占53件，环境污染和官民矛盾激化引起的各占37件。③如果可以将劳资纠纷、执法不当、信访维权、环境污染等引发的群体性事件看作是城镇化间接引发的，那么可以说，由城镇化进程直接或间接引起的群体性事件已经占据了近14年来百人以上群体性事件的76%。而从规模来看，甚至占据了千人至万人群体性事件的80%，万人以上群体性事件的100%。

综上，现实城镇化对社会稳定的影响可见图6。

四、理想与现实差异的原因分析

城镇化对社会稳定在理论上有着显著的促进作用，而事实上，却对社会稳定起着一定的负向作用，其主要原因如下：

（一）社会供给与城镇化需求之间的差异

城乡的巨大差异、对美好生活的向往以及下一代发展的需要，使得越来越多的农民涌入城市，成为了农民工。而与原有市民无异，农民工享受城市资源与公共服务并不是无偿的，而是同样需要付出成本。农民工进入城市，不但自身要付出成本，国家也需要承担巨大的支出，其中，农民工个人生活成本包括基本生活的私人投入、教育投入、住房投入以及社会保障投入等四大方面，而国家供给的公共服务成本则包括城市基础设施、社会保障体制以及公共管理支出等三大方面，我国特殊的国情决定了以上支出数额巨大以至于政府无法一力承当。中国科学院可持续发展战略研究组认为，完成 2亿多农民工及其子女的市民化，需要支付社会总成本约5万亿元。而一些地方政府紧张的财政根本无法支付如此庞大的费用，使得农民工迟迟难以享受市民的待遇，进而造成规模庞大的流动人口，最终成为了劳资纠纷频发的起源，甚至引发违法犯罪。

（二）制度缺失及制度安排与环境的不匹配

[JP2]首先，制度的不完善或缺失。城镇化过程中许多制度不完善导致了城镇化对社会稳定产生了较大的负面影响。例如，投资引入机制的不完善导致高排放高污染的企业被引入乡镇，造成环境污染，严重损害农村居民的利益，造成群众不满情绪；劳动保障制度不完善导致用工方不与农民工签合同也能顺利开工，最终拖欠、扣减农民工工资，频频引发劳资矛盾；征地赔偿制度的不完善导致失地农民获得补偿的金额较少或根本得不到补偿等引发上访甚至群体性事件。其次，制度安排与制度环境的不匹配。制度安排与制度环境不匹配会导致制度安排的绩效低下，甚至制约经济社会的发展。而我国城镇化进程中也存在诸多不匹配制度环境的制度安排。例如，临时工制度和截访。一些“临时工”执业素质低下，容易在工作中引发冲突，事后又将涉事部门的责任全部推卸，在造成矛盾冲突过后将民众的愤怒与仇恨导向政府部门；上访本就是一种民众表达不满或者申诉委屈的途径，其本身并不一定会带来社会稳定的降低，但一些官员错误的认识和违纪的心虚使得“截访办”、截访公司等机构得以公然成立，导致民众冤屈难以申诉，怨念慢慢累积，使得截访造成的社会稳定问题远远大于上访本身。[JP]

（三）政策制定与政策执行的走样

政策的制定是决策者综合考察基本国情后拟定旨在促进社会经济发展的政策的行为，但其产生的效果最终决定于政策的执行。城镇化过程中征地拆迁制度、城市管理制度等的制定都是出于对城市健康稳定发展的考虑，而这些制度在执行层面却容易出现走样。由于政府部门部分人员办事作风强硬，不讲求方法，不兼顾民意，使得分歧变成纠纷，意见变成冲突，固有矛盾变得扩大激化，造成征地拆迁中容易出现土地强征、房屋强拆等现象，城市管理中又容易产生暴力执法现象等，加上媒体的夸大甚至是扭曲宣传，造成群众内心不满，对政府部门产生指责、怨恨，以至于与政府之间产生难以调和的矛盾。

（四）价值取向的缺失与不良文化的盛行

大量农民工进城一方面造成了留守儿童问题，这些未成年人在贫穷落后的农村难以接受良好的教育，父母言传身教的缺失以及祖父母自身的局限，难以帮助孩子形成正确的价值观；另一方面，文化传承的中流砥柱的长期缺位造成了优良传统的逐步淡化，道德约束与族训、家训的观念逐渐消失，加之不断开放的社会便利了各种文化的传播，其中不乏容易造成未成年人价值取向扭曲的不良文化。从小没有正确价值观念的农村青年步入城市后，由于自身人力资本的不足以及社会关系网络的单一、脆弱，难以在城市生存，加上不法分子的诱惑，便很容易走上盗窃、抢劫、贩毒吸毒的违法犯罪之路。

五、结论与启示

从理论上看，理想的城镇化能从各个层面不同程度地促进社会的稳定，而现实中，城镇化进程却诱发和包藏了一系列不稳定因素，降低了社会的稳定性，其主要原因在于社会供给与城镇化需求之间的差异、制度缺失及制度安排与环境的不匹配、政策制定与政策执行的走样以及价值取向的缺失与不良文化的盛行。

我国的城镇化进程不仅面临着与土地利用机制、资源分配机制和空间转换机制的矛盾，还存在城镇化规模较大与政府财力不足的矛盾、传统保守文化与现代开放文化的交锋及其他社会弊病的干扰，使得我国城镇化进程势必会引发社会稳定性的降低。但民间纠纷是文化交融的阵痛，流动人口增加、违法犯罪的升高是转型改革暂时的弊病，而城乡二元结构的破除和经济结构的升级则符合我国社会经济长远发展的根本利益。因此，城镇化是符合我国社会发展长久稳定要求的必要之举。而在城镇化进程中，我们更需要关注的是在稳步城镇化的同时如何去纠正社会的不良风气，打击不良的社会行为，解决不合理的社会问题。为了在不断加快的城镇化进程中维持以及增强社会的稳定性，必须保持制度安排与制度环境的高度匹配，增强政策执行的有效性，加快实体经济的发展，提升社会的供给能力，遏制城镇化进程中造成社会稳定性降低的根源，让城镇化诱发的社会矛盾处在一个可控的范围，以避免其因处在一个不良的社会氛围中而扩大和恶化。

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注释：

①资料来源于中国社会科学网，《论新型城镇化建设过程中的几个转变》. http：//www.cssn.cn/sf/bwsf_sh/201310/t20131022_447592.shtml，20130426/20150325.

②参见中青在线，《清华大学调查显示中国户籍城镇化率仅276%》，http：// zqb. cyol. com/html/201311/05/nw. D110000zgqnb_20131105_107. htm， 20131028/20150325.

③数据来自新京报，《社科院统计14年间群体性事件：广东居首 劳资纠纷是主因》， http：//www. guancha. cn/ society/ 2014_02_25_208680_s.shtml， 20140225/20150325.

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