机关事业单位养老保险改革的现实困境与破解之道

摘要：2015年1月14日，国务院出台机关事业单位养老保险改革方案，破除养老金“双轨制”迈出了实质性改革步伐。当前，机关事业单位养老保险改革的落实面临许多困难和挑战，主要涉及改革利益平衡、公平价值导向、政策协同创新、财政压力增大和制度吸引力提升等方面，需要尽快出台改革实施细则，跟进相关配套改革措施，推动改革举措落到实处。

关键词：机关事业单位；养老保险制度改革；利益平衡；政策协同创新；配套改革

中图分类号：D6321

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0015-06

基金项目：[HT6K]国家社科基金重大项目“城乡社会保障体系协调发展研究”（11&ZD014）；大连市社科联2014-2015年度一般项目“大连完善公平可持续社会保障制度对策研究”（dlskyb2014188）；2015年度辽宁省党校系统科研协作课题“经济新常态下提高社会保障水平研究”（LDXZ15004）的阶段性研究成果。

作者简介：[HT6K][JP2]沈毅（1986-），男，辽宁营口人，中共大连市委党校公共与社会管理教研室副教授，博士，从事社会保障与公共管理研究。

一、引言

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的任务，进一步明确了建立更加公平、可持续的社会保障制度的目标。为了实现这个目标，提出了一揽子社会保障领域的改革计划，其中就包括改革机关事业单位养老保险制度。2015年1月14日，国务院出台《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015]2号）文件，规定了机关事业单位养老保险改革方向和内容，破除养老金“双轨制”迈出了实质性改革步伐。

从时间节点上看，此次机关事业单位养老保险改革正处于“十二五”收官之年，也是“十三五”规划设计之年。“改革”是“十二五”时期养老保险制度建设最重要的关键词，在此期间国家相继推出城乡居民社会养老保险并轨、职工基本养老保险并轨举措，敢于啃“硬骨头”，兑现政府的改革承诺，极大地增进了广大群众的制度信心，改革本身的意义甚至超过了养老保险制度的改革效果。此次机关事业单位养老保险改革也标志着我国养老保险体系建设开始迈向新的发展阶段。“十二五”时期，养老保险制度建设已经完成了覆盖城乡居民的任务，通过制度补缺，实现了人人享有养老保险的制度目标，“十三五”时期养老保险建设主要任务是“两个转换，一个核心”。其中，“两个转换”是指从追求覆盖城乡，向城乡一体化阶段转换；从以制度建设为主，向制度建设与服务体系并重阶段转换。“一个核心”是指养老保险建设要以提高水平为核心。机关事业单位养老保险改革迈出了养老保险深度改革的第一步，接下来的改革将聚焦“破除地区差距、职业差别和城乡分野”，将面临经济下行带来的财政压力挑战，将涉及与收入分配、国企改革、金融改革等联合震颤，更多体现“卡尔多希克斯”式的改革特征，即必然带来“部分人利益增加，部分人利益受损”结果，更加考验改革智慧、改革技巧以及民众支持态度。目前，国发[2015]2号文件已经出台半年多，各地区还未真正进入到改革操作阶段，机关事业单位养老保险改革落实面临许多困难和挑战，需要加强研究，出台有针对性的举措，来推动改革进程。

近期，一些专家学者围绕机关事业单位养老保险改革做了大量研究工作，主要包括以下方面：一是关于改革意义的评价研究。郑秉文（2015）从养老保险制度发展角度评价了改革的意义，认为此次机关事业单位养老保险并轨改革有利于推动制度“碎片化”向“大一统”方向发展，同时也分析了养老金并轨改革后财政转移支付压力和一些潜在的风险。朱恒鹏、高秋明等（2015）比较分析了中国机关事业单位养老保险改革与国际公职人员养老金发展经验，认为中国在2015年初颁布的机关事业单位养老保险改革方案与国际趋势相一致，突出体现了推进制度融合、重构养老体系、构建第二支柱的特点。二是对改革产生的转轨成本及水平的研究。童素娟、米红等（2015）基于浙江省的经验数据，对养老金双轨制改革的“中人”进行预测仿真测算。余桔云（2015）比较分析了并轨前后养老金替代率变化和公平性状况。郭瑜（2015）测算了机关事业单位养老保险改革替代率。三是对配套改革内容的研究。杨立雄（2015）提出在养老金并轨后，还要开启一系列改革，包括降低缴费率、提高退休年龄、缩小男女退休年龄差距、建立养老金待遇调整机制、提高城乡居民养老金水平。杨燕绥、张弛（2015）提出养老金并轨需要行政体制改革配套推进。四是对职业年金制度的研究。陈凯（2015）认为职业年金计划在设计上要有创新，需要与企业年金有显著的区别。韩磊（2015）分析了事业单位职业年金制度建立的难点和对策。可见，大多文献是对改革方案内容的评价、比较和数据分析，对改革落实的关注较少，缺乏对改革逻辑及推进困境等现实问题的研究。本文立足机关事业单位养老保险改革逻辑分析，探究改革面临的困境问题及解决对策，旨在为推动改革方案贯彻落实提供研究基础和政策依据。

二、机关事业单位养老保险体系发展概况[HT5"，8.5XH]

（一）制度建设

机关事业单位养老保险是我国养老保险体系的重要组成部分，在了解机关事业单位养老保险发展状况之前，有必要简单回顾一下整个养老保险体系的建设历程。我国养老保险体系建设之初就采用了“城乡分治、职业分管”的思路（见图1）。新中国成立后，我国学习借鉴苏联经验，分别针对企业职工和机关事业单位职工建立专门的养老保险制度。值得指出的是，尽管当时两类制度模式和管理方式不同，但是二者之间的待遇水平差距却并不大。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》出台，在企业职工实行劳动保险模式，费用由企业承担，按全部职工工资的3%收缴，在省级或行业内调剂使用，养老待遇约为退休前工资50%70%。企业劳动保险模式在计划经济时期进一步演变成单位保障制度，由单位或集体承担各自保险支出。随着社会主义市场经济建立，单位保障制度已经不适应形势需要，为了降低企业负担，与市场经济体制相配套，国家开始对企业职工养老制度改革，借鉴国际经验，建立起“统账结合”模式，资金来源由个人缴费、单位缴费、国家财政兜底组成，待遇给付目标是社会平均工资的60%左右，先是在辽宁等地改革试点，随即推向全国。

1955年12月，国务院出台《国家机关工作人员退休暂行办法》文件，规定了退休年龄，并明确了由财政负担、个人无需缴费的退休金制度模式。社会主义市场经济建立以后，国家机关事业单位养老保险做出几次重要的改革探索，但是一直没能推进落实。自人民网开展两会热点问题调查以来，社会保障改革热点问题受到普遍关注，其中要求改革机关事业单位养老保险制度，破除养老金双轨制的呼声越来越强烈。党的十八届三中全会以后，社会保障领域的改革进程明显加快，2014年7月出台《事业单位人事管理条例》，提出探索实施事业单位职工养老缴费制度，2015年1月颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，对争论多年的机关事业单位养老保险改革明确了方向。

[JP2]与城市养老保险建设相比，农村的养老保险发展较为滞后。在计划经济时期，农民养老主要是靠家庭养老、五保救助养老和集体经济提留补助养老。1992年，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称“老农保”），建立了农民个人缴费积累型养老保障制度，由于缴费能力有限和基金积累不足，“老农保”制度逐步陷入停滞状态。2003年开始，一些地区重新探索新型的农村社会养老保险制度，陕西等地探索出了政府补贴的新模式。2009年，中央在陕西模式基础上，在全国23%的县开展“新农保”试点。新老农保相比，最大的差异在于，政府承担起了对农民历史欠账的养老补偿责任，由财政出资免费为农民发放基础养老金。“新农保”受到农民的普遍欢迎，原计划2020年实现制度全覆盖，结果实践进展迅速，2012年底就实现了农村地区全覆盖，提前8年完成了任务。2011年，“新农保”的模式进一步复制到城镇无保障人群，建立起“城居保”制度。2014年2月，“新农保”和“城居保”合并实施，建立统一的城乡居民社会养老保险制度，迈出了打破城乡二元养老体系的第一步。[JP]

从整个养老保险体系建设历程上看，我国养老保险存在鲜明的双轨制特征。一是城乡养老双轨运行。受户籍制度等条件约束，城市劳动者和农村劳动者被限定参加不同的养老保险制度，制度模式和待遇水平存在较大差异，养老权利存在机会不均等问题。二是职业养老双轨运行。同为城镇劳动者，由于就业单位性质不同，被限定参加不同养老保险制度。机关事业单位工作人员享受国家退休金制度，个人无需缴费，财政完全负担，养老金待遇水平总体较高。企业职工、个体工商户、灵活就业者等参加企业职工养老保险，个人和单位需缴纳养老保险费，养老金待遇水平相对较低，机关事业单位退休金大约是企业职工养老金的14-12倍。当前，国家正在推进落实的机关事业单位养老保险改革，就是要着力破除职业养老双轨差距，建立统一的职工养老保险制度，实现劳动公平和权利公平。

（二）改革探索

自1955年建立机关事业单位退休金制度以来，一直沿用了较长的历史时期。改革开放以后，针对机关事业单位养老制度有两次重要的改革探索。一是1992年人事部出台《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，首次明确机关事业单位养老保险改革要逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法，按照国家、集体、个人共同合理负担原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度。文件出台主要对当时社会上关于“企业职工养老保险改革，机关事业单位要不要改、怎么改”问题的回应。这个文件的背景起源于1991年国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，在规定企业职工养老保险改革举措时，提及机关事业单位养老保险制度改革由人事部负责。二是2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，探索实施事业单位人员养老保险制度改革，建立与企业职工养老保险相同的制度模式，要求建立职业年金制度，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点。但是这两次改革探索都没有取得预期的进展，试点地区也未出台正式实施方案。

[JP+1]1992年和2008年两次机关事业单位（或事业单位）养老保险制度改革总体不成功有很多原因，主要可以归纳为缺乏“三个配套”（郑伟，2015）。一是事业单位与机关单位不配套。如2008年的改革，没有将机关与事业单位一起改革，而是把改革难度最大的事业单位单独推进，势必造成改革群体形成不公平的认知，产生改革攀比心理。二是养老改革与单位改革不配套。1992、2008年均未将养老改革与事业单位分类改革、人事制度改革、工资制度改革同步推进，单纯改革养老保险制度难以保证改革群体利益不下降，很难达到预期效果。三是养老改革与职业年金制度不配套。1992年提出改革的方向，但是没有谈及职业年金制度。2008年提出了建立职业年金制度，但是试点地区并未真正建立起职业年金制度，这两次改革都没有将基本养老保险改革与补充养老保险同步推进，改革不够彻底。

党的十八届三中全会提出了全面深化改革任务，明确提出要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。2014年底，国务院副总理马凯在十二届人大常委会第十二次会议上作《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》，提出机关事业单位养老保险改革采取“一个统一、五个同步”思路。这个思路其实是吸收了1992、2008年改革探索经验，明确改革成与企业相同的基本养老保险制度，将机关与事业单位同步改、职业年金与基本养老同步建、养老改革与工资完善同步推、待遇调整与计发办法同步改、在全国范围同步实施。2015年1月出台的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》就是按照“一个统一、五个同步”思路展开的。

（三）改革前后比较

机关事业单位现行退休金制度完全由财政供款，以支出定预算，退休后养老金按照工龄长短和职务高低，大概能拿到本人退休前工资的80%100%。改革后建立机关事业单位养老保险制度，并且出现了结构性的变化。在基本养老保险制度外，专门针对机关事业单位人员建立职业年金制度。机关事业单位养老保险制度由原来无需缴费向职工和单位供款转变，其中，个人按工资的8%缴费计入个人账户，单位按工资总额的20%缴费纳入社会统筹账户。改革后的机关事业单位养老保险与企业职工养老保险相同，采取同样的计发办法来发放，养老金合意替代率为60%左右。职业年金是在基本养老保险基础之上的补充养老保险，与企业年金相类似，由个人和单位缴费组成，个人按照工资的4%、单位按照工资的8%缴费共同计入职业年金账户，采取积累模式管理，退休时根据账户积累额和计发系数按月发放。按专家估算，职业年金的替代率或为20%上下。改革后机关事业单位养老保险和职业年金的综合替代率约为75%80%左右，与原来相比可能会有10%15%的待遇下降（见图2）。为了实现改革群体利益不下降，就需要采取一些措施补偿改革群体。

此次机关事业单位养老保险改革意义深远。第一，从改革评价上看，人们对改革本身的关注甚至超过了对改革效果的评价。近年来，随着市场经济发展和公平权利意识进步，社会公众不断呼吁出台有利于机会公平和劳动公平的改革举措。破除养老金双轨制，推进机关事业单位养老保险改革就是公众普遍关注的焦点问题，此次推出机关事业单位养老保险改革方案符合公众预期，彰显出中央更加公平的改革取向，展示了全面深化改革的决心，兑现了改革的承诺，对于增强全社会改革共识和改革支持，具有积极作用和深远影响。第二，从改革内容和时间节点上看，标志着我国养老保险体系建设过渡到了新的阶段。2015年是“十二五”收官之年，也是“十三五”开局谋划之年，在这个时间节点上推出机关事业单位养老保险改革，标志着我国养老保险体系正在从过去的“制度补缺”阶段向“城乡统筹”阶段迈进。以前的养老保险建设主要是实现制度全覆盖目标，让不同职业、城乡地区都能享受到制度保障，都有机会加入到社会养老安全网中，接下来的建设目标则是通过对“制度存量”改革，增进机会公平、劳动公平、底线公平，缩小职业养老双轨差异和城乡二元养老差距。“十三五”时期养老保险建设的重点就是围绕更加公平、可持续目标推进改革，着力提高保障水平、着力建成统一的职业养老保险体系、[JP+1]着力缩小城乡养老待遇差距。第三，从改革发展要素上看，此次机关事业单位养老保险改革与国际改革趋势相一致。国际上公职人员养老保险大致有三种类型：[12]一是完全独立型，大多分布在德国、南亚国家、非洲国家等地，独立于其他职业类型养老保险，单独管理运行，有的地区已经探索出个人缴费模式，有的还保留完全由财政负担的模式。二是完全融合型，以新加坡和南美地区国家为代表，通过建立全国统一的完全积累型养老保险制度，实现公共部门和其他类型职业养老一体化管理运行。三是半融合型，以英国和日本为代表，无论什么职业身份，均可享受国家统一的基础养老金（国民年金），给付水平大约相当于20%30%的替代率。在此基础上，按照职业区别建立专门的职业养老金，如日本针对公司职员和公务员分别建立“厚生年金”和“共济年金”制度等。半融合型由于较好地处理了公平和效率关系，在底线公平基础上保留适度合理差距，成为目前世界上较为推崇的制度模式。走向制度融合、建立多支柱养老体系、发展职业年金是公职人员养老保险发展的共同经验。我国此次机关事业单位养老保险改革突出了发展职业年金，以及与企业职工养老保险相互融合的特点，与国际改革趋势相一致。

三、新一轮机关事业单位养老保险改革的现实困境分析[HT5"，8.5XH]

自2015年1月14日国务院出台机关事业单位养老保险改革决定以来，已经半年多时间过去了，但是中央层面尚未出台具体的实施细则，各地区还未进入实质操作阶段。机关事业单位养老保险改革进展总体较为缓慢，目前只有四川、上海、江苏、山东、吉林相继出台了政策文件。当前推进机关事业单位养老保险改革确实存在一些困难因素，必须加强对相关问题的分析，提出系统解决方案，才能推动改革落实。

（一）利益平衡困难

习近平总书记曾经指出：“中国改革经过三十多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[13]机关事业单位养老保险改革涉及职工利益调整，可能会造成部分职工改革利益下降，不再具有帕累托式改革性质，而是属于“卡尔多希克斯”式改革类型，需要建立全面的利益补偿机制，才能增进改革共识，提高改革落实力。在此次机关事业单位养老保险改革方案中，已经明确两项利益补偿机制：一是对改革利益下降群体直接发放改革补贴，确保改革后待遇水平不出现明显下降；二是通过调整基本工资的方式，“对冲”改革群体的缴费成本。

按照改革方案，以改革时间节点2014年10月1日为限，将改革群体划分为三种类型：一是改革前已退休人员，是改革产生的“老人”，不受改革办法影响，保持现有待遇不变并参加今后待遇调整。二是改革后参加工作的人员，是改革产生的“新人”，按照改革后方案参加养老保险，重点在于实现待遇的合理衔接，确保“新人”将来的养老金与“老人”养老金相比不出现大幅度变化。三是改革前参加工作，改革后退休的人员，是改革产生的“中人”，重点在于保证“中人”改革后待遇水平不降低。此次改革，大多数在职人员都是中人，并且中人内部结构复杂，既有刚参加工作不久的“中人”，也有临近退休的“中人”，改革后不同“中人”的待遇变化规律并不相同，需要具体问题具体分析。关于“中人”养老金发放，国家已经明确按照“2+1+1”结构实施，包括基础养老金、个人账户养老金、职业年金和过渡性养老金，其中过渡性养老金是专门为“中人”建立的直接补贴机制。合理确定“中人”待遇及其补偿标准，是此次改革的重点和难点。

为了进一步认识改革中不同群体利益变化情况，这里模拟一个静态的比较分析。假设有三个改革职工，（1）身份设定：一是典型的“老人”，已经退休5年，今年65岁；二是新参加工作不久的“新人”，今年25岁；三是典型的“中人”，今年40岁，已经参加工作15年。（2）工资设定：三个改革职工的社会平均工资都是4000元/月，个人职业生涯的平均工资都是5000元/月；（3）其他条件：“老人”退休金为退休前工资90%、“中人”与“新人”退休年龄都为60岁、利率标准为“零利率”、职业年金和个人账户计发系数为139，基础养老金与企业职工养老保险计发办法相同。按照改革方案测算，“老人”养老金仍采用退休金办法，每月领取4500元。“新人”养老金完全采用改革办法，养老金由基础养老金、个人账户、职业年金组成，每月45965元。可见，改革后“新人”养老金与“老人”退休金待遇几乎相同，基本实现了平稳衔接。值得指出的是，与“老人”无需缴费相比，“新人”需要额外付出缴费成本，只有建立“新人”工资待遇正常调整机制，“对冲”掉缴费付出，才能完全实现“新人”与“老人”待遇平稳对接。“中人”养老金包括基础养老金、个人账户、职业年金和过渡性养老金。目前，国家未规定过渡性养老金标准，按照改革方案，“中人”改革前参加工作的工龄尽管没有缴费，但是国家财政按“视同缴费”处理，缴费年限累计。不包括过渡性养老金，“中人”养老金每月3301元。如果要保持“老人”“中人”“新人”养老待遇相近，反推得出“中人”过渡性养老金应在每月1000元-1500元左右。

（二）公平价值挑战

机关事业单位养老保险改革目标在于破除职业养老金双轨制，建立与企业职工养老保险相同的制度，促进制度之间相互融合发展。但是此次改革还需处理好三处公平问题：

一是制度未融合问题。按照改革方案，改革后机关事业单位养老保险与企业职工养老保险制度模式相同，计发办法一样，但是仍然分别单独管理运行。这次改革是养老保险并轨改革的第一步，未来还有进一步的改革空间，逐步推进职工养老保险制度相互融合。下一步，可以抓住“职工养老保险全国统筹”改革契机，推进企业职工基础养老金与机关事业单位职工基础养老金全国统筹步伐，将城镇职工基础养老金在全国统一管理发放，在此基础上逐步整合农民基础养老金，建立起类似英国、日本的国民基础养老金制度。

二是养老水平未拉齐问题。机关事业单位养老保险改革的基本原则是保证改革群体养老待遇水平不下降，改革后尽管从制度层面实现了机关事业单位与企业并轨，但是机关事业单位职工养老金仍然要高于企业职工养老金，改革后不同职业群体养老金综合替代率依然不同步。从待遇水平上看，这次机关事业单位养老保险改革主要解决改革群体之间与改革前后比较产生的公平问题，但是公共部门与企业单位之间、城乡之间养老待遇差别依然存在。

三是改革后来自补充保险的“新差距”值得重视。按照改革方案，机关事业单位建立职业年金制度。这项制度与企业年金类似，都是一种基于职业缴费的补充养老保险。由于机关、事业单位性质及财政能力保障，可以预期机关事业单位会普遍建立职业年金制度，但是企业年金受到经济实力和理念约束，覆盖面还较为有限，目前企业年金建立的企业不足10%。相关部门应未雨绸缪，预防可能出现新的职业身份养老差距问题。

（三）政策创新难题[HT5"，8.5XH]

一是部分地区先行探索改革带来的政策协调问题。有的地区在国发[2015]2号文件颁布之前，已经探索实施事业单位职工参保缴费制度，采取了“缴费与待遇不直接挂钩”方式。这部分职工属于“先行探索改革职工”，在新制度实施后与其他职工一样，按照新制度计发养老金和参加待遇调整，并建立职业年金，以前的工作年限视同新制度缴费。问题在于如何处理“先行探索改革职工”之前所缴纳的保险费。如果不对参保缴费及年限进行政策处理，会导致新的不公平问题。这些职工承担了探索改革的成本，却没有相应获得补偿，不利于培育和激励改革闯关者。可以将“先行探索改革职工”之前所缴纳的个人保险费划入新制度个人账户，将缴费年限累计或部分折算累计后，与视同缴费期合并计算，确保公职人员不因率先尝试改革而出现利益损失。[14]

二是职业年金建设与完善问题。职业年金是机关事业单位养老保险改革建立的新制度，承担着为基本养老保险提供第二支柱保障以及提高养老待遇水平的功能，职业年金的建设与完善情况关乎机关事业单位养老保险改革落实状况。职业年金的关键在于建立年金基金的投资管理机制。职业年金的投资管理可以参照《企业年金基金管理办法》和《基本养老保险基金投资管理办法》，采取集中统一管理和委托投资运营方式，实现保值增值。

三是相关配套制度联动改革问题。机关事业单位养老保险改革需要一系列相关配套制度联动改革，形成改革合力破解长期存在的体制机制问题，从根本上理顺机关、事业单位权责关系、业务关系、工资关系、保险关系、职业通道关系等。其中，工资制度调整、事业单位分类改革、人事管理制度调整是重点改革关系，要与机关事业单位养老保险改革同步推进。

（四）财政压力增大[HT5"，8.5XH]

现行改革前，机关事业单位无需缴费，没有缴费基金积累，但需要财政给予退休职工发放养老金。改革后，机关事业单位职工被视同缴费，需要财政拨付建立视同缴费期限的账户资金、过渡性养老金及职业年金。现行改革前后财政收支的差距就是转轨成本，主要由视同缴费、职业年金、发放“中人补贴”等因素组成。根据专家测算，事业单位“中人”成本约37万亿元，机关单位“中人”成本约45万亿元，[15]“中人”的转轨总成本比全国企业职工养老保险基金累计结余还高出2倍多。在经济下行压力较大时期，地方政府财政压力不容忽视，中央财政可能需要继续加大转移支付力度，中央与地方的财政责任需要进一步厘清。

（五）制度吸引力不高[HT5"，8.5XH]

机关事业单位养老保险改革后，建立与企业职工基本养老保险相统一的制度。对于机关事业单位职工来说，此次改革目标是从原来的“高水平、高安全性、低成本”财政保障模式，向充满不确定性的企业职工养老保险模式转变，不仅待遇水平变化情况难以预料，对改革的目标制度也存在较大疑问。根据公开报道显示，目前企业职工基本养老保险制度在实践中存在一些不足之处，如养老金缺口、个人账户空账、地区差异较大等问题。这些问题的存在及机关事业单位职工的疑问集中反映出企业职工养老保险模式吸引力不高、制度预期不稳。在推进机关事业单位养老保险改革落实过程中，还必须对企业职工养老保险进行改革完善。

四、加快推进机关事业单位养老保险改革的政策建议[HT5"，8.5XH]

机关事业单位养老保险改革方向已经明确，下一步改革发展的关键在于加快落实，需要从当前改革困境中反映出的实际问题出发，实施有针对性的对策，同时着眼未来养老保险改革发展趋势，提前做好相关准备工作。为此，提出如下政策建议：

（一）尽快出台改革细则，明确“中人”补贴水平，完善职业年金制度[HT5"，8.5XH]

机关事业单位养老保险改革实施细则是指导各地区贯彻落实改革方案的行动指南，早一日出台实施细则，就能早一天推动改革落实。在改革细则中，需要处理好两个核心问题。一是要明确对“中人”的改革补贴标准。“中人”实施改革补贴的基本原则是保证“中人”待遇水平不下降，根据前文静态比较分析，“中人”的平均补贴水平应该在每月1000-1500元左右，但是“中人”内部的结构差异应以具体测算数据为准。为避免有些中人待遇明显下降，有必要设立“中人”养老金底线，对低于底线水平的给予额外补贴，对特殊情况预留政策空间。

改革规定，职业年金的账户管理模式依据单位性质分开运行，其中，完全财政拨款单位采取“名义账户”模式，记账支付；非财政拨款单位采取“实账”模式，可投资运营。职业年金的关键在于账户基金投资管理方式能否实现保值增值。对于“名义账户”模式，建议改革原来记账利率，根据财政能力逐步提高记账利率收益。对于“实账”模式，应尽快出台《职业年金基金投资管理办法》，集中统一管理，委托投资运营。

（二）促进制度融合，缩小养老金差距[HT5"，8.5XH]

促进制度融合是世界公共部门养老金制度改革的共同趋势。我国推进机关事业单位养老保险改革也是为了打破机关事业单位与企业之间的双轨运行差距。为了进一步促进改革后机关事业单位养老保险与企业职工养老保险相互融合，要加快职工基本养老保险全国统筹进程，实现两类制度统一管理运营，再整合城乡居民养老保险制度，建成全面国民基础养老金。考虑到职业差别、地区差异、收入分布不均衡等现实问题，职工基本养老保险全国统筹难以一步实现，可以先探索出“按比例职工基础养老金全国统筹”模式，将企业职工基础养老金、机关事业单位职工基础养老金的一部分（相当于15%20%的替代率标准），在全国范围集中统一管理发放，在此基础上再整合城乡居民基础养老金，建立国民基础养老金制度。

“十二五”时期我国基本完成了养老保险制度补缺任务，实现了养老保险制度全覆盖目标，“十三五”时期养老保险的重点是提高水平、缩小差距、维护公平。一是要提高企业职工养老金水平。提高企业养老金有两个思路，即提高存量退休职工养老金和提高增量退休职工养老金。自2005年以来，企业职工养老金已经实现了“十一连涨”，是针对已退休职工调整待遇，属于提高存量退休职工养老金方式，由于这种方式不改革养老金计发办法，出现了“提前退休”比“到点退休”养老金还高的现象。企业职工养老金待遇调整，不仅要提高存量退休职工养老金，还要提高增量退休职工养老金，改革养老金计发办法，应该让每年新退休职工也能分享待遇提高机会。二是要提高城乡居民养老金水平。提高城乡居民养老金也有两个思路，即提高基础养老金和提高个人账户养老金，其中的关键是增加财政投入，直接建立基础养老金随物价、居民收入增长联动机制，兜住养老底线。从城乡居民养老保险的兜底层次属性上看，基础养老金给付不应低于满足基本生存需要的恩格尔系数水平。[16]个人账户养老金是一种积累基金，取决个人缴费和政府补贴缴费水平，应该根据居民承受能力循序渐进提高，政府补贴可以动态提高，提升制度吸引力。

（三）加快政策创新，推动改革落实[HT5"，8.5XH]

一是要加快改革前后政策衔接创新，做好各地区探索改革方案与国家标准方案合理对接。改革后，为避免机关事业单位养老保险制度碎片化，必须重新按照全国统一方案改革机关事业单位养老保险制度，将各地区探索改革规范并入新模式。对探索改革者之前缴纳养老金计入个人账户，缴费年限在视同缴费基础上累计或部分折算累计，确保探索改革者利益不下降，这样做有利于保护改革闯关者。二是要加快工资制度改革创新，调整优化工资收入分配格局。我国在初次收入分配方面存在“两个过低”问题，即初次分配中劳动报酬比重过低、居民收入分配中工资收入比重过低。应当抓住机关事业单位养老保险改革工资增长契机，建立工资正常调整机制，确保工资增长对冲养老保险缴费后，有额外所得，提高改革获得感。三是要加快相关配套制度改革创新，同步推进事业单位分类改革、人事管理制度改革。机关事业单位养老保险改革后，原来“铁饭碗”的单位性质被打破，要通过单位分类改革、人事管理制度改革，厘清事业单位权责关系，落实公务员职务与职级并行办法，推动改革进程。

（四）未雨绸缪，积极应对财政压力挑战[HT5"，8.5XH]

一是要按照保险大数法则和精算平衡原则，对机关事业单位养老保险改革进行财政压力和基金长期收支运行测算，测算周期至少应在50-100年，在总体上对改革成本和基金发展趋势有预警机制。二是要推进国有资本及其收益补充养老金改革举措。各地区可以借鉴山东国有资本划拨养老基金做法，根据本地区养老保险基金结余状况和未来收支压力，提前拓展基金来源，应对人口老龄化挑战。三是要扩大省级养老保险基金委托投资试点。目前广东、山东已经将基本养老保险基金结余委托全国社保基金理事会投资运营，取得了较高的稳定收益。2015年8月17日，国务院出台《基本养老保险基金投资管理办法》，明确企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险基金投资管理有关规定。目前在改革推进落实阶段，各地区可以先探索将机关事业单位养老保险基金及职业年金委托全国社保基金理事会投资运营，实现基金保值增值。同时，拓宽其他养老基金筹资渠道，如发行债券、社会捐助、投资实体经济基础设施建设等。四是加快发展经济，优化财政支出结构。越是在经济下行阶段，越是要处理好民生诉求问题，优化财政支出结构，加大对社会保障事业投入。把握民生社会保障支出与发展经济之间的联系，通过民生事业稳定内需，拉动经济增长，实现民生发展与经济增长良性互动推进。

（五）推进企业职工养老保险改革[HT5"，8.5XH]

企业职工养老保险改革要坚持问题导向，围绕缴费负担重、待遇水平不高、覆盖面低、可持续性弱等问题进行改革完善。一是要完善缴费优化设计与待遇提升改善。一方面要降低企业缴费负担和经济困难群体缴费负担，另一方面要提升养老金给付水平。从养老基金收支平衡角度看，缴费负担降低与待遇提升改善是矛盾制约的，与“多缴多得”的制度特点不相适应，为此就需要引入制度外资金，化解矛盾和历史转轨成本。可以通过划拨国有资本及其收益、加大投资管理运营等方式获得制度外资金支持，实现改革目标。二是要实施养老保险“扩面计划”，由“制度全覆盖”迈向“人群全覆盖”。养老保险扩面的重点在于农民工、灵活就业者、经济困难家庭职工、新业态自雇经营者等，可以针对职业特点优化缴费方式，增加政府缴费补贴激励，实施缴费救助制度，将各类群体纳入养老安全网。三是要完善养老保险关系转移接续机制。机关事业单位养老保险改革后，机关、事业、企业单位之间人员流动障碍体制性因素逐步破除，可以预计人员在不同用工性质单位之间流动将进一步加快，需要提前做好保险关系合理转移接续机制，保护好各类职工保险权益。四是要开启有利于精算平衡的参数改革。尊重群众意愿，科学精密测算，适时推出退休年龄调整、缴费水平调整、养老金计发系数调整等参数改革，促进养老保险制度长期可持续发展。

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[JY]【责任编辑：孙巍】