东北老工业基地振兴路径的回顾与重新审视

刘卫东+徐索菲

摘 要：东北老工业基地振兴面临许多深层次矛盾和问题。近年来，虽然地方政府为重新焕发老工业基地经济活力，采取了引入市场竞争机制、构建现代企业制度、加快技术创新、发展装备制造业等一系列手段和政策，但实际效果差强人意。目前，制约东北经济发展的最大障碍是体制机制改革滞后。因此，深化行政管理体制改革、廓清政府与市场边界、准确定位产业结构调整方向、践行技术创新与组织创新并重原则，是破解东北老工业基地发展难题的主要对策。

关键词：东北老工业基地；振兴路径；回顾与审视

一、发展振兴中面临的问题及成因

1.国有企业双重任务属性是体制转轨的重要障碍。所谓“国有企业双重任务属性”，即指国有企业在运营过程中所承担的经济任务和政治任务（即组织生产创造利润和主导国民经济发展的社会主义方向）。这种双重任务属性在两种经济体制下始终存在。在计划经济体制下，国有企业的经济任务从属于政治任务，一方面要按照计划组织生产，另一方面还承担了维护和体现社会主义性质的职责。社会主义市场经济体制建立之后，国有企业作为市场中的经济主体，虽然逐渐剥离了诸多的非生产性工作，但体现社会主义经济性质的政治任务属性不仅没有削弱，反而还被进一步强化。这是因为，政府总是希望国有企业更多承担社会责任和义务，保障劳动就业、增加国家税收、主导经济运行走向。所以，老工业基地的国有企业在开展经济活动中很难摆脱政府部门行政指令的干预和影响，因而导致在经济活动的自主性、运营机制的灵活性、公平竞争的参与性和要素利用的高效性方面，与民营企业相比作为真正市场经济主体存在明显差距和不足。所以，在东北老工业基地国有经济所占比重相对较大前提下，国有企业的双重任务属性自然成为体制转轨的阻碍因素。

2.运作机制僵化延缓了东北经济振兴步伐。东北老工业基地振兴的运作机制其内容可包括三个方面：一是国家和政府机构在谋求东北老工业基地发展中，形成的微观制度、组建的一系列相关部门，以及相关部门之间的关系，具体包括国家、区际、各省谋求经济发展协同一致的政策和经济刺激手段；二是国有企业作为负有一定经济政治任务的生产经营部门在国家结构中所处的地位，以及由此地位形成的与国家、政府、政党、社会、其他经济体之间的相互关系；三是企业内部的组织管理框架、企业内部组织与外部组织的关系、企业为实现目标管理的相关手段及其相互关系。老工业基地振兴是一个区域性的整体化概念，其命题的蕴涵重在强调区域范围内省份之间、市际之间经济结构、产业布局、职能分工等协调发展。但是，就目前东北地区经济振兴的运作机制而言，却不能发挥有效的协调作用。近些年来，虽然辽、吉、黑、蒙东地区的相关政府部门也召开了联席会议，制定了相互之间协调发展的经济政策和法规，但省份之间、市际之间资源的有效配置和利用原则并未得到充分贯彻和体现。诸如产业雷同、重复建设、地方保护、市场壁垒问题长期存在，进而影响了老工业基地经济的协调发展。

3.经济结构失衡制约了老工业基地经济发展水平的整体提升。社会的经济结构是一个非常复杂的多元化系统。从宏观角度看，主要是指涉及产业集聚、产业转型、制造业再造为内容的产业发展结构。相对东北老工业基地而言，具体表现为制造业与生产性服务业的融合互动、主导产业的选择与培育、资源型产业的转型与升级等。从微观角度看，一是涉及资金、劳动力、技术构成等企业内部结构；二是包括产权比例分配、公司经营权控制、企业剩余索取权分配等企业内部的治理结构。东北老工业基地经济结构失衡主要表现为：三大产业比例关系失衡，二次产业产值所占比重明显偏高，三次产业发展相对滞后；投资与消费关系不合理，投资过度造成产能严重过剩，消费不足导致市场长期疲软；收入分配结构失衡，收入差距不断扩大，财富分配严重不公平；城乡结构二元化特征鲜明，公共资源配置极不均衡；要素配置结构有机构成偏低，资本技术密集型企业较少，劳动密集型企业偏多。总体上看，由于东北老工业基地经济结构失衡，致使生产要素不能实现有效配置和充分利用，技术创新能力不强，产品附加值整体偏低，投入产出比不高。

4.发展重工业的比较优势和特定的自然地理区位未能成为东北经济发展的有利条件。首先，重工业优先的比较优势陷阱制约了老工业基地的经济发展。东北老工业基地形成于我国计划体制初步建立与形成时期，当时在苏联的支持下，较早建立了一些以装备制造为代表的战略性产业，加之东北地区地产富饶、资源众多，使其逐渐形成了重工业发展和资源产地的比较优势。自2003年以后，伴随体制改革的不断深化，重新振兴东北等老工业基地成为一项党和国家的重要任务，并在《东北振兴“十二五”规划》中，明确提出将东北地区建设成为三个重要基地（即具有国际竞争力的装备制造业基地、国家新兴原材料和能源保障基地、国家重要商品粮和农牧业生产基地以及重要技术研发与创新基地）。这一政策方向，从某种意义上说，一方面强化了东北老工业基地既有的重工业发展优势；另一方面又加剧了产业结构的失衡，制约了产业的转型和升级。其次，周边复杂的国际环境影响了对外贸易的发展。东北老工业基地处在中、日、俄、美大国的政治角逐中心，不仅存在领土、领海的主权争议，而且还涉及国家统一、对历史的态度等敏感的政治问题。由于深受错综复杂的政治关系影响，东北经济很难得到国际贸易的持久支持，再加上强国与弱国、穷国与富国共生；工业水平先进与工业水平落后同在；双边经贸摩擦与多边经贸牵制并存，这在很大程度上制约了东北亚区域内各国之间经济上的互通互补和发展合作。

二、经济振兴的路径选择及效应

近十年来，地方政府在解决东北老工业基地发展的体制、机制和结构性问题上，其应对策略主要包括以下几个方面：

1.积极促进国有企业从计划到市场的体制角色转换。从改革开放以来，国家和政府就不断探索国有企业的改革路径，直到上世纪九十年代，国家才把现代企业制度作为国有企业改革的目标。东北地区的大中型国有企业在保留资产所有权属性不变基础上，开始实行企业所有权与经营权的分离。一方面，通过专门设立国有资产监管部门，并将国有资产委托给职业经理人，与企业建立委托——代理关系；另一方面，通过设立董事会、监事会、股东大会，建立企业内部治理机制。这一系列措施，使东北老工业基地的国有企业完成了体制角色转换——由工厂制变成了公司制企业。

2.构建促进东北老工业振兴的行政协调机制。首先，从组织机构来看，通过构建一系列相关的政府经济管理体系，为完善国有企业内部治理结构创造条件。支持东北老工业基地发展的相关政府协调机构，其职责分工主要包括三个层次：第一，从国家层面，成立振兴老工业基地领导小组，协调整个地区经济社会全面发展；第二，从地方政府层面，建立地方行政首长联席会议制度，主要负责跨省（区）协调发展事宜；第三，从产业发展层面，把装备制造业作为东北振兴的政府支持产业，由工业信息化部与各省主管部门直接协调。

3.强调以技术创新为发展生态经济的突破口。东北老工业基地依赖资源优势的粗放型经济增长方式，已经不能适应经济可持续发展的需要，发展方式的转换迫在眉睫。在很长时间内，技术曾被作为经济增长研究的外生变量。但到了现代，由于科技的飞速发展，技术和技术创新能改变或突破经济增长的一般规律，其作用被人们得以重新认识和重视。在东北经济振兴中，以技术创新作为经济振兴的突破点，基本涵盖了老工业基地发展的三个方面。首先，在资本、劳动力（人力资本）、土地追加投入有限和管理技术水平难以迅速提高的前提下，科学技术的创新是提升经济增长质量的必然选择；其次，资源城市的转型、基础设施的改善、清洁能源的开发与广泛利用、环境保护与治理等，都要依托科技的不断创新和应用。再次，强调技术创新可以抢占产业链竞争制高点。因为只有掌握产业的核心和关键技术，才能改变目前依赖低端加工和资源供应地赚取微薄利润的被动局面。

4.发挥老工业基地装备制造业和政策支持优势。以国有企业和国有资本为主的东北老工业基地，经过多年的发展，很多产业已经形成了较大经济规模，较高的产业集中度，使某些行业（如重型机械、数控机床、石油化工、轨道交通、航空航天等）处于国内领先的地位。因此，国家制定了一系列依托老工业基地产业优势的发展规划，试图推动东北老工业基地走出低谷。另外，东北老工业基地发展制造业的另一个优势来源于国家的政策支持。这一优势主要表现在，政府通过发布经济和非经济信息，对产业发展做出前瞻性预测和判断，引导各类资源实现有效整合，形成促进某些产业发展的合力，实现产业的发展和赶超。

三、振兴实践的经验性总结与反思

1.现代企业制度与社会主义基本经济制度尚需在改革完善中磨合。中国的基本经济制度是公有制为主体，多种所有制经济共同发展，与之对应的上层建筑必须适应这种经济基础的客观要求。西方现代企业制度是以私有制为基础建立的，因其产权清晰、权责明确，能充分调动和发挥企业家才能因而成为中国企业改革学习的对象。但是两种不同经济制度下的现代企业制度，由于运行的所有制基础存在差别，从而导致同一企业制度形成不同的运营效率差别。首先，我国的国有公司制企业，因其产权关系边界不清，不仅影响了公平竞争条件下企业的运营效率，而且形成了与市场体制要求产生的矛盾和摩擦。其次，从分配制度层面看，按劳分配和按要素分配两种不同的分配观在实践中存在着伦理冲突。近年来，国有企业在深化改革和体制转型过程中出现的某些矛盾和冲突与两种不同的分配制度要求不能没有直接关系，利益分配中产生的矛盾和冲突源于制度本身存在的差异和摩擦。最后，现代企业制度本身也在不断发展和完善。现代企业制度的具体管理模式和形式不是一成不变的，纵观其发展过程，经历了从金字塔式到扁平式的转变轨迹。科斯指出，企业的规模决定于企业内部组织成本和市场交易成本，进行经营管理的组织和个人要根据企业内部和外部成本的变化，对生产要素进行重新安排。现代西方发达市场经济国家的企业内部治理结构五花八门，形式多样，重要的是所有权和经营权分离后形成的委托——代理问题的制度安排。

2.行政管理体制浓厚的计划色彩和严重的官僚主义作风不利于市场作用的发挥。一是在计划经济体制的惯性作用下，地方政府过度干预经济活动，导致产业发展存在长期的、低效的路径依赖，严重影响了经济体制转型的步伐；二是国有企业同时肩负着经济和政治使命。国有企业不仅要在追求自身盈利的前提下为社会提供产品、服务和就业岗位，还要引导社会经济发展方向，实现国有资产的保值增值；三是社会主义国家和政党在经济发展方面具有更强烈的使命感和超越感，迫切的愿望必然导致更积极的行动。在这几种动力的驱使下，政府之间、政府与国有企业之间、国有企业内部形成了以行政命令为代表的决策方式和官僚制的组织架构。2014年6月至7月几则关于东北老工业基地国有企业的报道显示：“某国有企业五个工人二十个领导”；“某省副省级干部退休后担任金融机构领导”；“大批政府机关干部在企业兼职”。由此可见，政府偏好使用行政手段干预国有企业经营活动，是东北老工业基地存在的普遍现象。政府利用行政手段干预或影响国有企业经营活动，虽然能够集中有限的资源和财力、决策效率高、执行力度大、克服经济发展的无序性，但也会产生诸多消极后果。一是企业内部管理的行政化、官僚化。西方的企业代理人制度与国有企业内部管理行政化、官僚化相结合，由于未能形成有效的约束激励机制，使国有资产人格化为代理人和经营者的财产，滋生了国企内部的严重腐败；二是将国有企业负责人的职务行政级别化，在制度上与政府官员互相对等和替代，进而导致企业的经营目标产生异化，即企业负责人不把追求利润最大化作为企业的第一目标，却把提高自身行政级别视为首要目的；三是政府官员与国有企业负责人同职身份相互转换，因享有物质待遇不同人为制造制度差异；四是能力比较优势强化，进而导致管理职能异化。政府官员进入企业必然会强化企业的行政管理模式，企业负责人员转变为政府官员，又会助长政府片面追求经济增长，以经济指标衡量政府提供公共服务的质量。

3.准确定位东北老工业基产业结构调整的正确方向。第一，充分发挥装备制造业比较优势，促进产业结构转型升级。装备制造业作为为其他加工企业提供装备的行业，兼有知识密集型和资本密集型的双重特征。发展装备制造业，一方面要求企业的技术、装备要领先于其他行业；另一方面需要企业加大资金投入，满足设备更新换代需要。目前，除个别行业外，老工业基地制造业的装备状况从总体上说还很落后。第二，应大力发展生产性服务业。生产性服务业“是从制造业中分离出来并依附于制造业而存在，包括金融保险服务、物流仓储，以人力资本和知识资本作为主要投入品的服务行业”。近年来，东北地区的生产性服务业虽然有了一定发展，但不能满足制造业转型升级的需要，其中相关决策部门和某些企业管理者重生产轻消费、重制造轻服务的传统产业发展理念，是阻碍生产性服务业快速发展的重要障碍。因此，更新观念，正确认识制造业与生产性服务业相依互动、融合发展的辩证关系，是加快东北老工业基地生产性服务业发展的决定性前提。

4.必须坚持技术创新与组织管理创新二者并重原则。技术创新即指以市场为导向，以提高竞争力为目标，与新产品和新工艺有关系的技术变动。工业革命以来，伴随科技因素对经济发展的贡献率不断增大。努力进行技术创新不仅会增强企业竞争能力，而且还能大幅度提高经济效益实现超常规发展。技术创新的过程必须与企业的组织管理创新联系起来，组织的创新往往代表企业内部管理结构的调整，组织框架，管理方法的变化，即通过调整和变革组织结构及管理方式，使其能够适应外部环境及组织内部条件的变化，从而提高组织活动效益的过程。一般说来，同样的技术在科学、高效的组织架构中会比落后、沉冗的组织架构中更能实现其价值，也就是更能带来经济效益。日本明治维新之后现代工业迅猛发展的规律后说明：（1）组织结构及其变迁是决定创新引入速度和引入方向的关键性因素；（2）组织结构通过激励机制、协调机制制约着创新效率和创新价值的实现。近十年来，东北地区的某些和政府决策部门从认识层面看，并不否认技术创新与组织管理创新的同等重要意义，但在实际操作层面却知行不一。例如，围绕东北经济的振兴片面理解或误读“科学技术是第一生产力”，强调技术引进研发有余，践行组织管理创新不足。因此，只有坚持“双创并举”，打造大众创业、万众创新“沃土”，才能为实现东北经济新一轮振兴增添动力。

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作者简介：刘卫东（1973- ），吉林省吉林人，北华大学经济管理学院副教授，博士，研究方向：宏观经济运行与管理；徐索菲（1983- ），吉林省长春人，东北师范大学经济学院讲师，博士，博士后流动站研究人员，研究方向：区域经济发展理论与政策