环境行政执法与刑事司法如何链接？

文｜何爱群

环境行政执法与刑事司法如何链接？

文｜何爱群

当前环境行政执法与刑事司法衔接中存在的问题如何解决？环境行政执法与刑事司法如何实现全面联动？

环境行政执法与刑事司法衔接存在的问题

在基层环境执法实践中，环保部门与公安司法机关在涉及行政执法与刑事司法衔接方面存在多方面的问题和不足，主要表现在“准”和“快”两个方面：有的移送不够准，导致后续衔接不够快；有的联动不够快，导致线索成不了案，更谈不上准。究其因素，主要有以下几个方面：

缺乏统一的信息共享平台

信息是决策的基础。当前，行政执法机关与刑事司法机关各自独立执法，相互之间没有案件信息共享的平台，也没有行政处罚案件必须报司法机关备案的法律规定，有一些部委可能有相关备案的要求，但是只是规范性文件的要求，不是法定义务。没有共享信息，司法机关对行政执法状况没有全面准确地把握，不便于高效开展法律监督。

缺乏规范的移送条件判断标准

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及环保部、公安部联合发文中对移送条件都表述为“涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任”。但即便在司法机关内部，有时对一个案件是否符合立案标准往往会有不同意见。在行政机关与司法机关之间，对是否构成犯罪的认定，自然也难免会产生分歧。在实践中，会导致一个要移，一个不收的情形出现。同时，对移送文书、证据材料的具体要求往往也不一致，这也会影响衔接工作效率。

缺乏规范的证据确认转换规则

在实践中影响两法衔接效率的一个重要问题，是行政执法中收集的证据的法律地位及证明规则问题。《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条规定“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”其中明确“物证、书证、视听资料、电子数据”可以在刑事诉讼中作为证据使用，对其他调查笔录、现场检查笔录等没有明确列入“可以作为证据”的范围。对行政执法过程中形成的证据，哪些能够直接确认，哪些需要转换，哪些需要重新调查取证，实践中的作法不规范、不统一，有时也影响案件移送效率。这其中，还涉及到专门的鉴定、检测问题。办理环境污染刑事案件，常常涉及污染物认定、损失评估等专门性问题，需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是，目前具有环境污染鉴定资质的机构很少，费用较高，时间成本也很高，难以满足办案实践需求。在“两高”司法解释中，要求在涉嫌环境污染犯罪案件移送工作中，对县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，需要经省级以上环境保护部门认可，才能作为证据使用。而这种要求，在实践中只是程序审查，意义不大，且影响了工作效率和基层工作积极性。2014年10月份，环保部对环境污染损害推荐了12个鉴定评估机构，严格来说，这些机构仍然不具备法律意义上的司法鉴定资质，同时其数量也不能满足现实需要。

缺乏高效的联动协调机制

当前，对事实清楚、危害严重的案件移送不存在争议。但是面对有些案情尚不清楚、而又事态紧急、或者证据容易灭失等情况，需要联合行动的情形，却没有一个规范的高效的联动机制。尤其是在一些非专业人员表面上看不出紧迫事态、却蕴含潜在隐患的情形下，行政机关需要司法机关联合行动，控制相关嫌疑人、固定证据、制止事态扩大时，司法机关可能不理解，觉得没必要，配合稍有迟缓，可能会导致一些线索无法成案。现在一些部门之间建立了一些协调机制，比如湖北省要求在公检法和环保部门之间建立联席会议制度，由环保部门作为召集单位推进两法衔接。笔者认为，根据环保部门在政府组成部门中地位和影响，不足以担负起相关的组织、协调、督办、通报等职责，不能很好地推动这项工作。

推进环境行政执法与刑事司法衔接的建议

建立完善统一的信息共享平台

逐步推行案件网上信息共享。现在检察机关已经在牵头建立相关信息平台。我们认为，此举有利于司法机关掌握行政执法的动态信息，分析相关问题和规律，加强对行政执法工作的法律监督，为“两法”衔接工作打下坚实的基础。今后还应当逐步推行案件网上移送、网上回复，提高效率。

细化移送条件判断标准

需要从法规层面或者司法解释层面进一步细化明确案件移送标准和判断原则。从实践需要看，标准应当明确，但不宜过于严格，有利于提高工作效率，打击违法犯罪。有些案件，移送之后，经过调查如果不符合立案条件，可以不立案，说明情况即可。但是，如果移送条件过于严苛，过于繁琐，往往难以把握，且分歧较多，则不利于鼓励行政执法机关移送积极性，不利于提高工作效率，不利于打击违法犯罪。

规范证据确认转换规则

建议应当通过法规形式或者司法解释形式明确赋予行政执法机关依法获取证据材料的刑事诉讼法律地位，分别分类予以直接确认或者转换确认，对少量关键证据才需要重新调查取证。对于物证、书证、视听资料等证据，由行政执法机关依法提取的，经审核后应当可以作为刑事诉讼证据。对于行政执法机关在执法过程中制作的调查、询问笔录，勘验检查笔录，原则上要求司法人员重新调查或收集，但因客观原因无法重新取证的，经侦查机关查证其符合证据的合法性、真实性、相关性原则的，也可以作为刑事诉讼的证据。对于行政法机关出具的鉴定结论等，符合鉴定法定程序规则的，可以提交司法机关作为证据材料使用。同时，建议对环境检测、环境损害鉴定评估机构参照司法鉴定机构改革的做法，逐步纳入司法鉴定机构范围，之后，其检测、鉴定结果可直接作为刑事诉讼证据。

健全完善高效的联动协调机制

一是要建立运转有效的联席会议制度。但这个联席会议制度应当由权威部门牵头，比如检察机关或者政法委、政府法制办牵头，不能由环保部门牵头。联席会议定期通报情况，研究问题，会商决策。二是要建立特殊情形、重大案件的联动机制。在出现突发事件时，自然需要快速联动。在出现一些由于行政机关执法手段、能力限制不能及时查清案情、固定证据而又可能存在涉嫌犯罪的案件时，公安等司法机关能够积极参加，联合行动，有利于迅速查清案情，固定证据，采取必要措施制止犯罪，防止损失扩大。三是要在司法机关组建专门机构，专司查办资源环境犯罪案件。比如，在公安机关，如果没有专门机构承办此类案件，简单由属地派出所或者刑警中队管辖，可能由于各地认识不一、标准不一，导致工作衔接不畅。有了专门机构和人员，便于环境执法机关与他们直接对接，互相交流，互相学习，有利于提高各自专业水平，提高两法衔接的实效。

此外，在实践中，环境执法人员常常相对缺乏刑事法律知识，在识别罪与非罪、证据的收集、鉴定及保全等方面经验不足。而刑事侦查人员往往缺乏环保执法领域的专业知识和能力，有必要通过适当的方式，开展一些联合培训，典型案件剖析、研讨等，互相学习，共同提高相关法律素养和实务技能。

（作者系湖北省襄阳市环保局副局长）