行政行为伦理妥协和发行的限度

摘 要：行政行为伦理妥协是一种特殊的行为选择，表现为择小善弃大善，行政行为伦理妥协似乎与公共行政追求公共利益的宗旨相背离，但它又是公共领域不可回避的现象。要确保行政行为伦理妥协获得合法性，得到公众支持，必须从目的、手段和行政人员心理三个维度进行严格限定，确保它只是出于维护和增进公共利益的目的而不是以权谋私，是不得已而为之而不是贪图方便的随意之选，行政人员会感受到一定的心理煎熬而不是冷漠对待。科学限定行政行为伦理妥协，有助于规范行政人员职权行为，避免他们假借妥协之名行渎职之实。

关键词： 行政行为；公共利益；伦理妥协；合法性；限度

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）05-0043-05

“公共”是公共行政的本质特征。公共行政的“公共”属性，意味着它是利用公共资源谋求公共利益的实践。从根本上说，公共行政人员动用公众让渡的资源争取属于公众的利益，他们扮演的是公众代理人的角色，而公众的意愿和要求是他们行动最重要的参照。在公众看来，以最少成本实现公共利益最大增殖是最优的选择。然而，公众的美好期望与现实约束之间的矛盾往往使公共行政行为难以实现最优化，公共行政人员只能退而求其次，以迂回的方式实现公共利益。公共行政人员无法直接实现公共利益最大化，他们的职权行为必将面临严重的合法性挑战。①公共行政人员在追寻公共利益过程中不得不择小善弃大善，正是考验行政行为合法性的行政行为伦理妥协。[1]行政行为伦理妥协表面上与公众的期待甚至与行政人员的职业理想不符，但它又难以避免。科学界定它的限度，是确保其合法性的关键。

一、目的限度

行政行为伦理妥协表现为择小善弃大善，甚至趋恶避善。直观看来，这与公共行政的价值追求是相背离的。这种看似背离公共利益最大化的行为要想获得合法性，就必须保证它服务于公共利益。行政行为伦理妥协似乎背离了公共利益最大化，可一旦这种选择是迫不得已，甚至不得已而为之时，它就应当获得合法性的支持。

应然状况下，公共行政以追求公共利益为目标，公共行政人员的职权行为也是基于此展开的，而行政行为伦理妥协要获得合法性，就必须朝着公共利益的方向努力。应然状态总是美好的，而实然世界往往充满了荆棘。公共利益的实现并非自然而然，而是一个必须深入调动行政人员主观能动性和充分利用外界资源的过程。正是在这过程中，囿于主客观条件限制，他们的职权行为并不能直接实现大善，有时只能退而求其次，优先满足一部分人的要求而不是最大多数人的要求，甚至以恶的方式才能实现善的目的。

从公共行政人员的主观能动性上看，他们的服务意识、专业技能、合作意愿等直接影响着他们实现行政目标的程度。倘若公共行政人员由于自身能力限制而无法实现公共利益最大化，特别是当这种能力可以通过学习和训练习得之时，这样对大善的放弃就不属于伦理妥协的范畴，而是一种不尽职的表现。行政行为伦理妥协隐含的意思是，即便行政人员竭尽其所能却依然无法实现更高层次目标之时，只能退而求其次。从客观条件上看，行政目标的实现受多重客观条件限制。社会文化、舆论氛围、制度惯性、公众意愿等都为行政人员追求行政目标限定了基本框架，他们必须在这些框架内活动，以获得民众支持。一旦对行政目标的追求必须超越这些约束，其阻力无疑是巨大的。这种状况下，行政人员往往只能选择以迂回的方式追求公共利益，行政伦理妥协主要也正是在这个过程中发生的。

之所以必须将行政行为伦理妥协的出发点设定为追求公共利益，是因为公共行政人员在行政活动中存在以权谋私的可能。从宏观上看，学界对行政人员职权行为的假设大致可分为两种，而这两种观点是由对行政人员不同的人性假设出发的。第一种观点以公共选择学派为代表，认为公共行政人员与经济主体一样，都是追求自身利益最大化的。在公共选择学派看来，“政治中的个人参加者并不是从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。……政治是‘利益或价值的市场，很像一般的交易过程。”[2]从公共选择学派对公共行政人员的自利假设出发，行政人员对更高层次善的放弃自然更多的是出于私心，而不是客观条件的限制。第二种观点认为，公共行政人员具有明显的“公共性”，他们是一心向公的“公共人”，而不是“经济人”。在他们看来，如果公共行政人员是“经济人”，那么无论多么完善的制度都无法真正根绝腐败现象。[3]然而，这两种针锋相对的人性假设都只是从一个侧面描绘了行政人员的行动动因，而没有呈现他们动因的全貌。

毋庸讳言，公共行政具有公共性，但是可否就此认定公共行政人员就是“公共人”呢？“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[4]公共行政虽然以追求公共利益为旨归，但并不能因此认为公共行政人员就能自然地以公共利益为其职权行为的全部动因。与其他行业的从业者一样，公共行政人员也有着复杂的社会关系，他们扮演着多重角色。在不同社会关系中，不同的角色期待要求他们做出不一样的行动。角色多样化决定了公共行政人员不可能以单一的标准应对不同对象的期待，不可能完全分割职权行为和私人行为，也不可能在履职过程中完全摒弃个人情感。追求利益是人的天性，公共行政人员亦然。只是利益有着不同向度，既可以为自己谋利益，也可能是为他人或者为社会谋福利，而这些不同的价值取向构成了公共行政人员行动的多样化价值标准。因此，一心向公或者一心为己都只是公共行政人员的一个侧面。

正是由于利益取向的多样化，公共行政人员可能在职权行为中夹杂个人私欲，才要求对行政行为伦理妥协暂时放弃善的选择进行严格限制。任何为了个人或者少数人利益而置公共利益于不顾的行为都是渎职而非行政行为伦理妥协。从目的上限制行政行为，有助于将伦理妥协与渎职相界分，防止公共行政人员以伦理妥协为幌子谋取私利或推卸责任。

二、手段限度

行政目标的实现要求公共行政人员充分调动和有效利用行政资源，弥合现实与理想的距离。可见，公共行政人员是否穷尽了所有可能的手段也是考察行政行为伦理妥协真实性的重要指标。一般情况下，当公共行政人员满足了公众期待，公众对他们实现目标的手段往往关注不足，而一旦出现了伦理妥协，公众对手段是否得当的质疑就会大量增加。公众对公共行政人员的质疑是他们参与意识觉醒的表现，他们关注自己利益得失，关注公共利益增减。正是公众对公权力“不放心”，给了公共行政人员不敢忽视的压力，鞭策他们公正地履行职责。

公共行政要实现公共利益增殖，这是它存在的根本目的，也是公共行政人员的基本职责。目的实现需要借助特定的手段，没有手段这一中介传导，目的就只能停留在可能王国。目的是对主体需要和利益的判断与抉择。公共行政人员执掌的权力来自民众，公权力的主体是民众而不是公共行政人员。明确了公共权力的归属，可以从思想上校准公众和公共行政人员对公权力的认知。公共行政人员只是公权力行使的主体，而不是公权力归属的主体，他们是代理人，而不是所有者。公众是公权力的所有者，他们一旦对公权力漠不关心，公权力就可能被行政人员滥用，最终使自我利益遭受损失。民众是广泛而零散的，公权力不可能满足所有人的个体利益，只能服务于公共利益这一民众利益的公因数。公共利益是一个难以量化的目标，其存在的首要价值在于内化为公共行政人员的价值追求和精神信仰，激发他们的责任感和正义感，转化为他们行使职权的稳定的精神动力。

公共利益是公共行政人员行动的应然目的，而目的的实现必须依赖特定手段。手段的选择和应用是人类创造力的体现。能否在各种选择中找到最好的选择，考验着人们的智慧。一旦选择了合适的手段，那它就成为连接主客体的中介，而中介是否得当，直接影响目标的实现。

在目标正当性前提下，必须考虑手段的合理性问题。然而，公共行政人员可否以不道德手段实现公共利益呢？在马基雅维利主义看来，目的正当性要比手段合理性重要得多。他认为，君主“如果可能的话，他还是不要背离善良之道，但是如果必需的话，他就要懂得怎样走上为非作恶之途”。[5]易言之，在马基雅维利看来，倘若君主无法以正义手段解决问题，他就应当深谙一些旁门左道，因为实现目标远比选择手段重要得多，而目的正当性亦可以佐证手段合理性。马基雅维利的主张原本只是为君主巩固政权提供建议，鼓励他们在迫不得已之时大胆选择手段。然而，他的主张很快被当作一个颠扑不破的真理，被马基雅维利主义者应用于所有领域，也包括公共行政领域。

在公共行政领域，马基雅维利的主张被演绎为“脏手”（dirty hands）理论。沃尔泽指出，政治家有时会陷入进退维谷的窘境，要么为了保持手的干净退出政坛，放弃公共利益，要么以邪恶的手段侵害无辜者的利益，实现公共利益。[6]在马基雅维利主义看来，手脏不是问题，重要的是目标是否实现了。这种以伤害一部分人利益实现公共利益的方式毕竟不是一种最优选择，大部分不得不把手弄脏的公共行政人员往往也会备受良心谴责，感到不安、羞愧，甚至罪恶感。他们中不少人陷入了不管是否采取行动、采取什么行动都难以让社会满意的尴尬境地。

理想状态下，以善的手段实现善的目的当然是最优选择，但目的正当性可否反证手段合理性，或者为“脏手”洗白，抑或说何种情况下恶的手段是可接受的，这是使公共行政人员摆脱履职困境的必要之举。现实中，实现最优结果要么对条件要求严苛，要么需要付出高昂成本，追求满意而不是最优结果成为了最具“性价比”的目标。

要保证满意的目标可接受，必须满足两个条件，一是目的正当性，二是手段局限性。前已述及，行政行为伦理妥协必须是出于维护公共利益的目的，而不能以实现公共利益为幌子套取私利。对手段的限制同样是确保行政行为伦理妥协合法性的关键。理论上，手段是无穷的，但是公共行政人员可以选择的手段却是有限的。在可能范围内，公共行政人员只能选择那些对社会伤害更少、能更大程度实现公共利益的手段。当无法以善的手段实现善的目的或者无法以最优手段实现最大善之时，次优方案或恶的手段虽然不完美，但却是可接受的选择了。然而，要想使次优手段和恶的手段获得合法性，就必须对它们进行更加严苛的限制。

选择次优手段，主要是基于成本考虑。当选择最优方案成本过于高昂、效率不高时，次优手段显然是一种更“划算”的选择。次优手段还比较容易获得合法性支持，但恶的手段，必须对其进行最严格的限制，才能获得公众认同，消除行政人员的内心矛盾。恶的手段只能是为了最大程度增进公共利益、公共行政人员尝试了所有可能的备选方案后的不得已选择。穷尽了可能方案是次优手段和恶的手段获得合法性的前提。如对穷凶恶极的犯罪分子，当教育改造无效之时，只能通过枪决的方式，防止其对社会带来更大危害。枪决是恶的手段，但它却是目前防止恶行扩大化的底线选择，也是维护公共利益的最后方案。因此，目前我国的法律体系对枪决的审核十分严格，要求少用、慎用死刑。

目的并不能改变手段性质，而在别无选择的情况下，次优手段和恶的手段就不一定是不可接受的。只有对其进行严格的限制，确保它服务于实现善的目的，才能保证不得已采取的次优手段或恶的手段的合法性。即便如此，还是要尽可能限制它们的应用，最大限度减少它们可能带来的伤害。公共行政人员在行使职权的过程中，要保证行政行为伦理妥协获得社会认同，就应当在坚持目的正义的前提下努力寻求伤害最小化的手段，防止由于手段的局限而伤害公共利益。

三、心理限度

行政行为伦理妥协不是一种最优状态，虽然它已经是在可能的限度内最满意的结果，但是对行政人员而言，仍然不应当对这种结果欣然接受。当然，就特定行政行为而言，伦理妥协已然是“成本—效益”最大化的选择了，行政人员倘若无法接受，就可能动摇职业理想，最终无法在行政系统立足。因此，如何限定公共行政人员面临伦理妥协时的心理状态，是确保伦理妥协合法性的内在限定因素。不同时期，由于权力归属不同，行政人员在行使权力时亦会有不同的心理反应，尤其是当权力无法实现目标时，其心理反应的差异性更大。

在封建社会，权力具有明显的私有性。所谓“普天之下莫非王土”，所有的权力都属于帝王，而臣属所掌握的权力只是来自帝王的授权，在其中，民众与权力是绝缘的。民众既不是权力的来源，也不是权力的行使主体，更不是权力的服务对象，大小官员行使权力的唯一目的就在于服务帝王。官僚们既助力于巩固帝王统治，也服务于帝王的骄奢淫逸。封建王权在运行中不断衍化，在服务帝王过程中，也形成了一个复杂而庞大的既得利益集团。官员按照圣意行事的同时，也不断将自我利益需求注入其中，这正是“三年清知府，十万雪花银”的制度根源。既然封建社会的权力是私有的，而帝王又把权力层层授予各级官员，官员在代帝王行使权力的过程中，因帝王和官员、官员和民众之间的信息不对称，往往会出现自肥现象。一旦官员暗地里将权力服务于自我，除了表面上应付帝王的任务，更多的是不断地为加官进爵和发财致富增加筹码。此时，并不会出现行政行为伦理妥协现象，因为只要满足了帝王要求，那就是忠于职守的臣子；一旦无法实现帝王的期待，其后果可能就是被罢黜甚至遭受生命不保，几乎没有可以与帝王讨价还价的余地。封建权力的私有性远远超过公共性，官员在行使权力时享有高度自决权，他们之所以战战兢兢主要是担心帝王的惩罚。只有个别官员心里装有百姓，有强烈的恻隐之心，他们在行使权力时会顾及民众要求。在多数情况下，即使权力行使结果无法满足社会期待，绝大多数官员也会认为自己已尽力，他们也不会产生自责、内疚的心理，更不会有伦理妥协的纠结与不安。

随着权力归属从私有转为公有，行政人员、民众与权力的关系有了根本变化。没有了帝王辖制，行政人员所执掌的权力不再是君王授予，而是来自民众让渡。民众取代帝王成为权力所有者，权力的服务对象也就从帝王转变为民众，公共利益成为衡量权力行使成效的唯一标准。于是，公权力不再是服务于特定个体或者特定群体，而是服务于最大多数人，并关照少数人的利益。由为民作主向代民行政的变迁，要求行政人员在执掌权力之时就应当心怀民众需要，更加关注民众疾苦。

暂且不论文化惰性对公共行政人员的影响，在权力公有日益成为社会共识的时代，行政人员的职权行为必须更加坚定公益取向，确保权力的行使有助于增进公众福祉。这种看似指向明确但又难以限定具体对象的目标对公共行政人员无疑是一个巨大挑战。把实现公共利益当作服务社会的一种观念、一种精神，而持这种精神的行政人员的行动必然是反思性的，他们会考虑是否顾及了各方意见、是否满足了各方利益尤其是弱势群体的利益，等等。[7]然而，现代公共行政的决策大多是由集体商议确定的，大部分行政人员尤其是基层人员往往只能执行上级的决策。一旦行政人员的价值观与上级决策相冲突，他们就将产生复杂的心理冲突。

责任冲突在行政系统十分常见，这可能是由上下级权力冲突引发的，也可能是由行政人员所扮演的多重角色冲突引起的，还有可能是各方利益差异所导致的，但其落脚点在于如何保证获得公众的持续信任。[8]因此，对公共行政人员而言，如何协调好上下级关系、如何厘定不同的角色期待、如何统筹各种利益要求，考验着他们的职业操守。行政行为伦理妥协不是一种完美的结局，公众或许对此并不满意，然而它却是公共行政人员所能达到的最佳状态。公众期待的落空对行政人员而言是一种无形的心灵折磨。在应然状况下，不同层级的行政人员的价值追求应当是一致的，他们共同忠诚于公众。然而，在实际运作中，一方面难以避免行政人员在行使职权的过程中掺杂个人利益，另一方面，公共利益作为一种统摄的价值追求，行政人员在细化它时也会有不同的理解，行政人员在行使职权的过程中就可能偏离甚至背离公众的期待。在行政行为伦理妥协论域中，以权谋私而造成公共利益无法实现的情况并不属于伦理妥协范畴，而属于渎职行为。

行政行为伦理妥协讨论的是行政人员兢兢业业追求公共利益但却依然无法满足公众期待的行为。此时，对公共行政人员而言，他们已竭尽全力，但在公众看来，实际目标与预期结果尚有距离，二者差距越明显，对行政人员的心理压力越大。在行政行为伦理妥协出现时，行政人员只有体验到无法满足公众要求而带来的心理煎熬，这种心理状态才是正常的。倘若他们对待公众期待非常麻木，或者对公众的失望置若罔闻，那么，这种冷漠的心理反应至少说明他们不再关注民众的失望反应。

现代公共行政理论认为，行政人员执掌的权力来自民众，行政人员应将实现公共利益作为奋斗目标。行政行为伦理妥协的心理限度所强调的，正是当行政人员无法实现目标最优化之时，应当有内疚和自责的心理反应，这是行政人员作为民众的代理人，对民众负责的自然表现。当然，这种愧疚的心理也不应当过分放大，因为目标最优化在现实约束中原本就难以实现，甚至暂时的趋恶避善有时却是实现公共利益的唯一途径。适当的愧疚心理反应有助于行政人员反思自己的职权行为，让他们更加充分有效地整合利用公共资源，不断提高自己的职业技能，最大限度弥合公众期待与现实的距离。

注释：

①行政行为伦理妥协的出现与行政环境的复杂性有关，行政人员角色多样化、行政资源不足、手段选择限制等因素都限制着行政人员追求至善至美的目标。

参考文献：

[1]陈第华.行政伦理妥协：公共行政领域特殊的价值选择[J].中国人民大学报刊复印资料·公共行政，2009，（10）：64-67.

[2]〔美〕布坎南.自由、市场与国家——20世纪80年代的政治经济学[M].吴良健等译.北京：北京经济学院出版社，1988.24.

[3]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.163-164.

[4] 马克思恩格斯全集第1卷[M].北京：人民出版社，1995.187.

[5]〔意〕尼科洛·马基雅维利.君主论[M].潘汉典译.北京：商务印书馆，2009.85.

[6]谢惠媛.政治哲学视阈中的“脏手”问题研究述评[J].哲学动态，2012，（4）：69-73.

[7]李春成.公共利益的概念建构辨析[J].复旦学报（社科版），2003，（1）：43-48，66.

[8]〔美〕特里·L.库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2010.97-130.

The Legitimate Limitation of Administrative Action Ethical Compromise

Chen Dihua

Abstract： Administrative action ethical compromise is a special action choice. In practice， administrative action ethical compromise performs choosing "small good" and giving up "big good". Administrative action ethical compromise seems departing from public good， but it's inevitable in public administration field. In order to ensure ethical compromise's legality， it's necessary to strictly limit form purpose， means and administrative staffs' psychology， and make sure it's for the sake of public good instead of personal interests. The scientific restriction of administrative action ethical compromise is helpful to restrain public administrative personnel's behaviors and avoid malfeasance.

Keywords： Administrative action； Public interest； Ethical compromise； Legitimacy； Limitation

责任编辑：王之刚