公共图书馆建立理事会实行法人治理结构的经验和启示

赵楠

[摘要]公共图书馆建立法人治理结构和组建理事会，是党的十八届三中全会确定的文化体制改革的一项重要任务。总结我国公共图书馆建立理事会、实行法人治理结构的经验，吸收国外典型案例的精髓，按照政事分开、管办分离和建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要架构的沈阳市图书馆理事会制度。

[关键词]公共图书馆;理事会;法人治理

一、实行理事会制度建立法人治理结构的政策导向

2013年11月12日，党的十八届三中全会正式通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“推进文化体制机制创新”篇章中提出：“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”

公共图书馆建立健全法人治理结构，实行理事会制度，是深化文化事业单位体质改革的必经过程，是明确各方关系、协调各方利益的重要手段，还可以补充如听证等监督和治理形式，真正实现公共图书馆从政府管理向社会治理的转型发展。对这一治理结构的推行，国家已经做了相关的政策铺垫，2011年，先后下发了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，并出台了9个配套文件，其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》就面向社会提供公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等提出了具体要求。根据实际情况，省级或副省级以上公共图书馆适宜建立基于法人治理结构的理事会制度，沈阳市图书馆作为副省级公共图书馆实行理事会制度建立法人治理结构迫在眉睫。

二、理事会是建立法人治理结构的核心

事业单位建立法人治理结构的核心就是建立理事会制度，在此基础上依法独立运行、实现“章程化”，才最终达到法人治理的最终目标。为进一步推动我国图书馆体制机制创新，建立民主、法治、透明、高效的管理体制，就要理顺政府、图书馆理事会、馆长及其副职、图书馆工作者、社会公众以及其他利益相关者之间相互制衡又相互协调的关系，否则公共图书馆法人治理结构改革将成为空谈。即便在全国自上而下推行理事会制度的背景下，理事会制度依然需要强有力的相互配套、相互衔接的政策依据与支撑。

政府只扮演“出资方”的角色，而把实际决策权交给理事会，实现了公共服务供给中“去行政化”的现代公共治理理念，体现了所有权与管理权的分离。从我国公共图书馆的设置主体、服务对象和治理结构等方面来看，理事会是公共图书馆管理体制改革的必然选择。但在这一试点和起步阶段，由于国内公共图书馆内在外在的治理文化、社会机制与国外不同，改革动力不足，理事会制度的全面建立需要进一步改革探索和制度磨合，尤其在国家统一政策未成熟、各种配套制度相对不完善、缺乏有效衔接的环境下，各公共图书馆法人治理结构和理事會的运行实践一直处于摸索和探路阶段。如何建立一个现代化的公共图书馆法人治理结构成为我国图书馆界的一个重要课题，借鉴西方公共图书馆治理体制的成功经验，不失为一个有效方法。

三、国内公共图书馆建立理事会的现状及功能定位

1、议事决策型理事会

深圳市宝安区图书馆理事会成立于2013年，职能定位为议事和决策咨询机构，理事会成员由15人组成，每届任期3年，会议频次为2次/年。

2、咨询型理事会

无锡市图书馆2009年成立理事会。理事会被定位为图书馆的咨询机构。理事会成员11人，其中图书馆理事4名，馆外理事7名，文管中心代表1名，理事长由1名副馆长担任，会议频次为1次/年。

3、决策监督型理事会

广州图书馆2012年成立理事会，成员由15名理事组成。其中政府代表5名，社会代表5名，图书馆代表5名，理事每届任期4年，理事会会议每年定期召开两次，分别在第一季度和第三季度举行。

4、决策型理事会

成都市成华区图书馆理事会成立于2013年12月，理事会由7名成员组成，职能定位为决策机构，每3年换选一次，会议频次为3次/年。

据相关资料和报道获悉，我国已建立理事会的公共图书馆有近10家，最具示范价值的首推深圳图书馆。深圳图书馆2008年率先启动法人治理结构改革，并于2010年正式组建深圳图书馆理事会，迈出法人治理建设的第一步，它制定了理事会章程以及4项配套制度。

从总体运行情况来看，以上图书馆法人治理结构建设取得了阶段性成效，但改革的力度和深度仍有进一步提升的空间。试点图书馆都组建了理事会，但其角色定位主要是议事机构、监督机构、咨询机构等，其最重要的决策权却未在相关文件或公开报道中予以体现，未能充分行使;文化主管部门未将图书馆的发展规划、财务管理、人事任免等重要职责完全移交给理事会，使其无法真正履行决策和监督职能，不利于管理效率的提高。二是配套衔接制度有待完善。

四、国外公共图书馆经验借鉴借鉴

国外发达国家公共图书馆之所以发展稳定且充满活力，根本原因就是较为重视公共图书馆的法恩治理问题，普遍建立了完善的法人治理结构，并从立法的角度未建立法人治理结构提供了明确的法律依据，包括组织架构、人员组成、职责权限、议事规则、各方关系、法律地位等。

公共图书馆在美国被称为“人民的大学”，经过200余年的长期发展，在功能设置、项目规划、科研支持和社会服务等方面取得了举世瞩目的成就，美国自然也就称为世界上公共图书馆事业最发达的国家之一，形成了独具特色的公共图书馆治理模式。

在公共图书馆的管理主体设置方面，图书馆理事会已称为代替政府行使对图书馆事务的决策权和监督权，实现所有者与管理者的剥离，各级政府只在法律、经费和管理等宏观方面提供有力支持，而具体的微观事务则有图书馆理事会负责。政府部门的主要职能在于承担政策制定者、经费提供者、运行监督者的角色，通过“掌舵”而不是“划桨”的方式提供公共图书馆服务。

五、沈阳市图书馆实行理事会制度建立法人治理结构的几点想法

首先，沈阳市图书馆成立理事会应按程序逐步实行。第一，应当依据职能定位选择合适的理事会模式，这不仅反映了利益相关者之间的互动关系，还影响到决策层与执行层之间的权责关系。笔者认为，沈阳市图书馆作为副省级公共图书馆，无需效仿其它图书馆的模式，应结合自身情况在建立法人治理结构之初可赋予理事会决策、执行、监督职能，从而保证内部激励机制完善、外部监管制度健全。第二，合理确定理事会的规模、组成及其专门机构。第三，公开招募或选聘理事会成员。第四，由理事会任命图书馆执行层的具体（管理）人员。

其次，法人治理的核心意思就是依章程运行。因此，沈阳市图书馆要建立健全《沈阳市图书馆章程》，主要包括：宗旨和业务范围;组织机构（法人治理结构）;理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，资产管理和使用，章程修改，附则等，并对事业单位的各项管理运作机制、基本流程等进行规定等。

再次，沈阳市图书馆理事会制度的优化策略。一是完善理事会构成机制。二是完善理事遴选机制。三是完善决策支持机制。四是完善激励约束机制。改革是一项系统工程，涉及人事、财务、管理等方方面面，如果没有系统方案和配套制度，图书馆法人治理结构改革只能成为空谈。