农地整理管理问题探讨

苏鹏

摘要：土地整理是促进土地资产流转的新机制，当前我国有资源的地方往往是经济相对落后的地区，通过土地整理既扩大了耕地面积，改变了当地原来生产、生活落后的面貌，又带来了资金的流转，变资源优势为资产优势，实现资产从工业向农业、从城镇向农村的流转，壮大和发展了农村集体经济，而缺乏土地资源的地方，土地往往又是经济发展的抑制因素，通过土地整理置换指标的流转，扩大了生产、生活规模，从而也促进了经济的发展。

关键词：土地整理，土地管理，农村土地

土地整理是指在一定区域内，采取工程措施、生物措施等对农用地、建设废弃地、未利用地进行田、水、路、林、村综合整治，以增加耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产、生活条件与生态环境的活动。土地整理的内容包括农用地整理、建设用地整理、废弃地复垦和未利用土地开发。其中农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、牧草地整理和养殖水面用地整理等，包括农用地调整、农用地改造、地块规整、基础设施配套、零星农宅的迁并等。建设用地整理主要是指村镇用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、交通和水利设施用地整理等。废弃地复垦是指包括农用地中废弃地和工矿、交通、水利、城鎮建设中因挖损、塌陷、压占形成的闲散地、荒地的复垦利用。未利用土地开发是指通过一定的经济技术手段对尚未利用但具有利用潜力和开发价值土地的开发利用。土地整理实施后带来的效益包括经济效益、社会效益和生态效益。

一、农地整理的意义

当前我国农村土地利用中普遍存在的问题有：（1）土地利用处于混乱状态，基本上没有进行任何意义上的规划；（2）乱占公用土地（如道路、林地等）；（3）土地浪费现象严重；（4）生态环境破坏严重。 结果给农民的生产和生活带来极大不便，并且额外增加农民的劳力和资金的投入。

二、土地整理的重要性

（一） 土地整理是社会经济发展的必然选择

土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程，纵观各国、各地经济、社会发展的过程，也就是实施土地整理的过程。 随着我国经济建设的发展以及工业化、城市化的进程加快，不可避免地还要占用部分土地，而宜耕后备资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境等诸多因素的限制，潜力十分有限。因此，要实现中央提出的耕地总量动态平衡的目标，解决当前土地利用中的突出问题，必须转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子。我国社会经济的发展，吃饭、建设与生态的矛盾始终摆在我们面前。 如果处理不好这些矛盾，必将导致耕地总量的动态失衡，生态恶化；甚至影响社会的稳定。 因此，现代化进程的加快，必然将土地整理推到社会发展的进程之中。土地整理是在我国特殊土地国情下解决土地利用问题的必然选择。

（二）土地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径

实现耕地总量动态平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。耕地总量动态平衡的基本含义是保持现有耕地数量不能减少，随着人口的增长，耕地数量还要增加；同时要保证随着经济的发展，各项非农建设占用土地的需要，还要充分考虑到生态退耕、自然灾害毁坏的耕地。 显然，单依靠计划用地、严格控制非农建设占用耕地、查处非法用地等措施是不足以实现这一目标的；能否做到耕地总量不减少，在严格实行土地用途管制的同时，必须想方设法补充耕地。 目前我国耕地补充的主要形式是土地整理、土地复垦、土地开发。 要坚持“积极推进土地整理、加大土地复垦力度和适度开发未利用土地”的方针。 因此，必须要充分认识土地整理在耕地保护工作中举足轻重的作用。

（三）土地整理加速了经济增长方式的转变

实现经济增长方式和经济体制两个根本性转变，是我国跨世纪发展战略的基本任务。 就经济增长方式而言，在土地经营上要由粗放型经营转变为集约型经营，由数量的扩张转变为质量的提高。 土地整理体现的是用地方式由粗放型向集约型转变； 管地方式向用途管制转变。

（四） 土地整理是实现农业现代化的有效措施

实现现代化必须重视农业的基础地位，农业离不开土地，重视土地的数量、质量和土地利用率、产出率的提高等都是在土地规模、土地利用上做文章，都是奠定农业基础地位的重要组成部分。实施土地整理，只要政策措施得当，资金投入到位，通过整理不仅可以改变中低产田的面貌，还可以增加有效耕地面积。 这是实现农业现代化的突破口和有效措施。

（五）土地整理是加快城镇化建设的必由之路

根据中国国情，实现现代化很大程度上要看广大农村现代化的水平，农村的城镇化正是农村现代化的主要标志。 规范、引导农村居民向中心村、镇集中，这一集中的过程也是农村镇化的过程，也是土地整理重要内容之一。 我国农村居民点的建设受传统习惯的支配太多，农村村庄建设缺乏规划约束，随着经济的发展以及农村人口的增加，出现了村庄外延式扩张，侵占耕地，存在着不少“空心村”。 进行村庄整理，村庄向中心村集中，可以节约土地、调整出耕地，可以改善居住环境和条件，有利于农村精神文明建设和农民物质文化生活的提高，有利于小城镇建设，有利于农村社会的长期稳定和全面发展。

三、加强对土地整理中农民权益的保障

农村土地整理中涉及土地权属调整，打破原有利益格局。 虽然《土地管理法》规定“一户一宅”，如果引导好农民集中居住是可以达到集约土地资源。 目前，农村出现青年农民有的到城里买房置业，村庄里的房子闲置；有的到马路边随意建房，老村庄形成外光内糠式“空心村”。在项目区，农民交出旧宅基地在法律上是有依据的，但阻力大。 农村土地整理中旧村庄改造迁并，其着力点在于改善农民居住条件，而以农村建设用地减少为由违背农民意愿将农民集中，容易造成对农民宅基地利益侵犯。 星罗棋布的坟墓，项目区农民种植的树木砍伐。 农民对土地整理的大道理是知道的，但涉及个人利益时，就认为土地整理是项目，上头来了钱，房屋拆迁、树木要依照县城工业园区标准执行。 农村土地整理针对土地细化通过整理达到促进土地高效集约利用，让广大农民群众尝到土地整理这项“惠民工程”的甜头。

完善的土地整理资金保障体系是土地整理项目能有计划的实施前提条件。完善的保障体系包括：各级各部门要依照法律法规收取非农业建设用地的土地使用费和开垦费，不能随意减免，并依规定按比例建立土地整理专项基金。土地整理专项资金只能专款专用，不能随意挪用。加强资金使用过程中的管理，尽量做到资金基本到位。开源节流，建立适应市场经济要求的融资机制，广泛吸引社会资金投入土地整理。如通过企业接受政府或建设用地单位委托进行土地开发整理，建立耕地储备库，以出售新增耕地折抵建设用地指标、新增耕地租赁经营、发展高效农业等方式获取土地整理收益，这将是未来土地整理的发展方向。

加强舆论宣传，能转变个别地方官员的传统思想，使其对土地整理有一个正确的认识；加强舆论宣传也能调动项目区农民对土地整理一个清晰的了解，调动农民的积极性。只有地方官员和项目区农民相互配合，才能确保项目顺利实施。综上所述，在有资金保障的前提下做到有法可依、有章可循、有据可查，坚持高起点、高标准和高质量、因地制宜，就能让百姓从土地整理中得到实惠。

参考文献：

[1]李振萍. 试论农村土地整理与农业现代化[J]. 山西建筑. 2013（26）