小型农田水利工程存在的问题及对策

陈泉源

【摘要】随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响日益加大，我国小型农田水利建设面临的形势日趋严峻。"十二五"是深化水利改革、加强水利管理的攻坚时期，也是推进传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的重要时期，更是加强农田水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的关键时期。本文探讨合浦县在新农村建设背景下如何有效解决小型农田水利建设中存在的问题，完善小型农田水利基础设施建设，改善农民的生产生活方式，使合浦县的农业现代化建设实现质的飞跃。

【关键词】小型农田；水利工程；问题；对策

1、 小型农田水利工程建设与社会主义新农村建设的关系

合浦县是水利大县，小型农田水利建设是农业可持续发展的关键，也是促进农业发展的最基础的条件，在面对恶劣的气候现状，尤其是近几年来很多地区不断出现大面积干旱，完善的农田水利建设体系和健全的管理举措，都可以有力地缓解合浦县自然灾害给农业生产和农民生活带来的不便，减少农业和农民的损失。合浦县小型农田水利的工程形式多样，点多面广，如果能够使工程发挥应有的效用和效益，将能够很大程度上造福人民生产和生活，为当地农民增收、农业增产创造条件。

2、 合浦县小型农田水利建设中存在的问题

合浦县农田水利工程运行至今，存在的主要问题有如下几方面：

一、建设标准低，配套不完善

由于合浦县农田水利工程大部份是建于上世纪五、六十年代，当时技术落后、体制不完善等，致使农田水利工程建设标准低。据本次调查统计，合浦县目前有291处堰坝，但是大多数的堰坝还是采用木桩或沙包作为坝头。灌溉渠道大部分仍为土渠，部分已经老化崩塌，无法输水，据本次调查统计，目前，合浦县灌溉水利用系数不足0.5，灌溉保证率较低。

二、工程投资不足，老化损坏严重，效益较低

由于工程投入不足，水费征收困难，而农田水利工程量多而广，水利工程的维修难以实施，导致合浦县农田水利工程经过四十多年的运行，工程已老化失修，渠道渗漏、断塌现象普遍存在，输水能力较低，水资源严重浪费。据本次调查统计，合浦县渠道完好率仅为45%，塘坝349处，完好率仅为29.67%，堰坝291处，完好率为8.75%。

三、灌排不分，排水效率较低

由于合浦縣的农田水利工程大部分都是建于上世纪五、六十年代，技术落后，很多灌溉渠道与排水渠道不分，排水效率较低，导致农田深受洪涝灾害的影响，庄稼失收，农民损失严重。

四、管理体制不善，管理设施落后，水费收取困难

农田水利工程在计划经济年代都属于当地政府或者国营水管单位进行管理，当时每年实行劳动积累工，农民积极参加农田水利维修，但是由于体制的改革，实行分田到户的政策后农民参加农田水利工程维修的积极性降低，导致农田水利工程年久失修，坏烂严重。多年来，水利工程的管理始终困扰着合浦县水利工程的健康发展，现有水利工程管理单位责权不明，管理人员积极性不能充分发挥；管理管理制度不能落实到位，管理粗放、混乱；工程的运行收费不能保证工程的正常运行和维护。目前水管单位水费收缴比较困难，而且农田水利工程的产权不明确，造成了目前农田水利工管理比较落后的状况。

3 合浦县小型农田水利建设的对策与建议

3.1 合理划分各级政府发展小型农田水利的事权财权

2011年中央一号文件中要求中央和省级设立小型农田水利工程建设补助专项资金，基本建设投资和国债资金要加大大型灌区节水改造力度，农业综合开发资金要加大中型灌区骨干工程和中低产田改造的力度。小型农田水利的公益性特点决定了要在对原有事权不做大的调整的前提下，建立"财政为主，主体多元" 的多元化、多层次投资机制，即投入责任主体应以政府为主，社会力量积极参与，农民投入原则上以投劳为主。因此，这就需要做好以下工作：一是创新改革小型农田水利工程建设的投资融资方式，通过财政贴息、优惠贷款以及以奖代补、奖补结合等方式，引导社会资金对小型农田水利建设的投入力度，实现资金来源渠道多样化；二是积极发挥公共财政投入的主渠道作用以及各级政府的主导作用，大力加强各部门间协调配合力度，建立健全公共财政稳步增长的机制；三是在原有分散进行小型农田水利工程建设的基础上，加强资金投入力度，采取集中连片配套方式，以县为单位进行小型农田水利工程的建设，从而实现小型农田水利工程向集中投入的转变；四是合理划分各级政府在小型农田水利建设中的事权财权，实现资金投入多层次化。

3.2 引导农民参与小型农田水利建设积极性

农民是小型农田水利工程的直接受益者，也是小型农田水利设施服务对象，只有农民的认可和参与才能更好、更快地进行农田水利设施建设。在小农水项目建设上，应改变过去政府一手包办、农户参与决策少的状况，要利用新闻媒体、报纸、宣传栏、村务公开栏等媒介，加大宣传力度，使受益村民了解小型农田水利设施建设的意义，广泛提高社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性。在实施小型农田水利建设过程中，采取"一事一议"的方式，坚持"村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策"的原则，以政府资金为主，通过以奖代补、先干后补等多种方式，引导农民群众自愿投工投劳兴修水利，让农民从工程前期，到工程建设，到工程建后管护，积极主动参与。主要体现在：在工程前期工作阶段，为确保工程技术方案合理和工程顺利实施，地方政府通过召开村民大会，在工程建设内容的选择、工程布局、工程技术方案、筹资投工方案和工程管护等方面，征求群众的意见，充分尊重和体现农民的意愿；在开展村组内的农田水利工程建设，以村组为单位，组织发动群众投工投劳和筹资参加工程建设；在工程建设中，招投标不搞一刀切，建设难度大、技术要求较高的工程通过公开招投标选择施工队伍建设，凡是适合农民可以依靠自身能力可以开展的，以自然村组为单位，在水利部门的指导下，组织农民自己干，就地消化农村剩余劳动力，增加农民收入。

3.3 创新体制机制，提高科学管理水平

农村小型农田水利建设内容广泛，建立工程良性的管理体制和运行机制是保证工程发挥效益的关键，因此要创新体制机制，完善建设程序，提高科学管理水平。一是创新小型农田水利建设管理体制机制。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，同时落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。二是完善绩效考评机制，提高财政支农绩效。小型农田水利设施建设项目兼有激励、引导和扶持作用，同时也兼有社会、经济、环保效益和长期效益等多重效益因素，要分类建立项目绩效管理模式，完善系统、动态的项目绩效评价机制外，还要努力做到推行小型农田水利设施建设的多元化评价主体，力求考评结果客观、公正，以及利用小型农田水利设施建设评价结果，确立支农资金绩效考评的权威性。项目绩效考评结果一旦评定，必须维护评价结果的严肃性和权威化，评价结果应运用到工作业绩（干部政绩）考核、评先表优和下年度支农指标分配上，使支农资金使用效益得到不断提高。三是新建的农田水利工程实行新的机制，按照"谁投资、谁所有、谁受益、谁负担"，明晰工程所有权，落实工程建设和管护责任，确保建成一处工程，发挥一处效益。

3.4 强化规划和法律对小型农田水利建设的保障作用

一是要完善小型农田水利建设规划体系。加快小型农田水利规划的编制工作的进展，不同地区的工程项目要统筹安排，兼顾平原、山丘区和草原牧区的发展需求，采取工程措施非工程措施相结合，大中小微工程并举的方式，多元化、多层次推动小型农田水利工程建设稳步协调发展。通过县级农田水利规划来搭建平台，有效整合相关部门的水利项目资金，使县级农田水利建设规划真正成为各部门用于小型农田水利工程建设资金的整合平台，从而实现统一规划、集中使用，著实提高各类资金的使用效率。二是加快制定出台《农田水利法》。建议尽快出台国家层面的《农田水利法》，从而促进农田水利建设规范化、制度化，使之逐步走上健康有序的发展道路，法律要对对农田水利的地位、作用、性质、投资机制、建设和管理体制、各级政府部门职责等做出明确规定。要加快法律前期准备工作进度，尽快列入立法程序。

结论

加强小型农田水利工程建设，是提高农业生产综合能力，促进农村农民收入持续稳定增长的一项重大举措。实施小型农田水利工程建设，将有利于我国的水利基础设施条件的改善，有利于农业产业结构的调整，从而增加农村农民财产性收入，为建设社会主义新农村，城乡统筹发展，缩短地区差距奠定坚实的基础。

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