证据是食药监管部门做出行政处罚决定的基础

◆文 珠帕尔木拉提

北京市西城区食品药品稽查大队

食品药品监督管理部门作为行政机关，担负着食品药品监督管理和行政执法等重要职责，对食品药品生产经营过程中的违法行为享有行政处罚权，在实施具体行政行为时，不仅要保护有关经营者和消费者的合法利益、权益，还要严厉打击违法行为。执法人员对有关案件的处罚，必须做到证据确凿、事实清楚以体现执法的公正性。执法人员掌握行政处罚的证据种类、特点，对证据收集过程中常出现的问题及行政处罚证据的重要性有充分认识，对其科学利用证据对违法案件进行查证，提高依法行政的能力和水平，是非常必要的。

确凿的证据是行政处罚的基础

行政违法事实的存在，是行政机关行使行政处罚权的前提。根据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》的规定与要求，对当事人做出行政处罚前，必须确保违法事实清楚、定性准确、证据确凿、处理适当、程序合法，以确保行政处罚的合法性，维护当事人的合法权益，充分体现食药监管部门的职责。由此可知，证据是能够证明案件真实情况及其相关内容，经过严格的法定程序筛选，符合法定形式而被行政机关采用的事实，是行政机关做出行政处罚决定的基础，是决定行政处罚合法性的重要因素，也是复议、诉讼的核心问题。《行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”这就要求执法人员在行政管理过程中，必须遵守“先取证，后裁决”的规则，在证据确凿，事实清楚的基础上才能做出处罚决定。

证据必须符合法律要求

证明违法事实存在的证据主要包括：行政执法机关收集的原始书证、物证、调查笔录（证人证言、当事人供述和辩解证人、鉴定结论和现场笔录），证据必须合法，对不同的证据，法律要求各有不同。

书证书证是以文字、符号、图画记载的内容及其表达的思想来证明案件真实情况的证据材料。执法人员在行政执法过程中所取得的书证应是原件。原本、正本和副本均属于书证的原件，当执法人员在取得原件确有困难时，可要求当事人提供与原件核对无误的复印件、照片，但应当注明出处，由当事人核对无异后签字。如：《营业执照》、《餐饮服务许可证》等。执法人员调查取得的报表、台账等书证，应当附有说明材料。此外，如果国家法律、法规等对书证的制作形式另有特殊规定的，应遵照相关规定。

现场笔录现场笔录是行政诉讼特有的独立证据形式，是行政执法人员在依法行使职权的过程中，对有关现场、物品进行调查的客观记录。执法人员制作现场笔录时应当明确时间、地点、事件等内容，并由执法人员和当事人签名，当事人拒绝签字或者不能签字时，应注明原因。行政处罚案件中的陈述、谈话类笔录应当有行政执法人员、陈述人、谈话人签名或盖章。现场笔录以其记录内容来证明案件事实，从这个意义上说，它和书证相同，但它必须是行政诉讼开始前存在于行政执法过程中的书面证据，属于国家行政机关工作人员制作的证据。因此，它又不同于一般的书证。

视听资料视听资料是以录音、录像设备所反映的声像、计算机储存的资料以及其他科技设备与手段提供的信息，来证明案件真实情况的证据。值得注意的是，执法人员或当事人利用视听资料作为证据使用时，应使用有关资料的原始载体。使用原始载体确有困难的，可以使用复制件，但须注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。同时，声音资料应当附有该声音内容的文字记录。

调查笔录调查笔录是行政执法人员对当事人进行询问调查，通过一问一答的形式，确定违法事实的一种方式。调查笔录在形式上有一定要求：须写明当事人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，执法人员和当事人双方签字，注明调查笔录出具日期，并附身份证复印件等证明当事人身份的文件。

检测报告检测报告是具有相应资质的检测机构，按照食品药品检测技术规范，运用化学、物理等分析后得出的数据报告或者书面结论。

有效证据的三个属性缺一不可

证据是经过执法人员查证属实，可以作为定案根据的、具有法定形式的、能证明案件真实情况的一切事实。因此，有效证据都应保证其客观性、关联性和合法性，三者是收集、审查、判断证据的基本标准，相互联系，缺一不可。

证据的客观性是不以人的主观意志为转移，必须依赖发现和收集的一切客观存在的事实。任何主观的东西，如主观臆想、分析、判断，都不能成为证据。

证据必须与案件存在客观联系，并能证明案件的真实情况，即证据与处罚案件的违法事实具有一定的关系，对案件事实的认定具有实质性意义。如：消费者举报某餐饮单位销售不符合食品安全要求的食品，要求食药监管部门予以查处。该消费者提供的食品能否作为物证，取决于该物证与消费者举报的经营者销售不符合食品安全要求的食品的行为之间是否存在关联性，这就需要执法人员充分调查，加以印证。

证据的合法性是指收集和提供的主体、收集程序、制作形式，必须符合法律、法规、规章和司法解释的相关规定。证据必须是由法定行政机关的法定人员，依照法定程序收集、提供并查证属实。特别需要注意的是，新闻媒体在暗访时偷拍到的食品、药品生产经营违法行为的录像等，不能作为食药监管部门进行行政处罚的证据。

实际取证中常见的问题

执法人员在实施具体行政行为之前，必须依法收集与违法事实相关的一切客观事实，以证明当事人的违法行为。然而，在实际工作中，各种各样的违法事实，复杂多变，证据收集困难，执法人员难免会出现一些问题。

收集证据不够全面从收集证据的范围和内容来讲，执法人员应当收集能够反映案件真实情况的一切证据材料。既要围绕涉嫌违法行为的构成要素收集对违法行为定性有关的各种证据，又要收集与其量罚有关的各种证据；既要收集当事人有违法行为的证据，又要收集当事人无违法行为的证据。执法人员只有坚持客观全面收集证据的原则，才能为正确处理案件奠定坚实的基础，才能真正达到惩罚违法行为和保护合法经营者的目的。

调查取证对于违法事实的揭示，既要全面，还要注意事实与证据之间的逻辑性。执法人员在调查取证过程中易偏重笔录，从而忽视了部分对案件定性有所帮助的关键性证据的收集和利用。如：执法人员对某食品经营企业现场检查时，企业未出示《餐饮服务许可证》，执法人员调查到该企业《餐饮服务许可证》已过期，就盲目认为该企业未经许可便从事食品生产经营活动。其中，第一次监督检查非常重要，如果情况允许，执法人员可对顾客做一份关于其在该企业消费的调查笔录或者复印其消费小票，调取《餐饮服务许可证》过期后的进销货记录等，做好第一手的取证工作，充分证明企业未经许可从事生产经营活动。

收集证据不够客观在证据收集的过程中，执法人员一定要从案件的实际情况出发，尊重客观事实，切记不可胡编滥造证据。对于收集到的书证、物证、音像证据等实物证据，要保持其原状，避免对其有任何的改变和毁损；对于投诉人的陈述、当事人的供述和辩解等言词证据，一定要如实记录，不得有丝毫的歪曲；现场笔录完全忠实于现场的实际情况，不能依据自己的主观臆断；对于鉴定结论，一定要向鉴定机构和人员提供来源真实的检材和样本，以保证鉴定结论的客观真实性。

执法人员在收集证据的过程中，有时存在先入为主、凭主观臆断认定案件事实的现象，虽然证据收集得非常全面，但案件定性并不准确。部分执法人员为提高案件执行率，在考虑问题时，难免出现本位主义思想，只考虑如何做避免当事人提出复议或行政诉讼，而在某种程度上忽视了依法行政原则。

注意公正执法人员在收集证据时，不仅要收集对当事人不利的证据，还要收集对当事人有利的证据。遵循分别取证的原则，执法人员在调查取证时，不宜对当事人、证人采用集中询问等方式，防止证人之间和当事人之间相互影响，降低证据的可信程度，执法人员应听取双方证言、不偏袒任何一方。不能只听取对认定违法事实有利的证据，而忽视反映对当事人从轻、减轻或不受处罚有帮助的证据。此外，当行政执法人员与案件有利害关系时，应主动回避。

证据收集不够及时执法人员应当在确保证据质量和遵守法定程序的前提下，尽可能缩短办案时间。

执法人员应意识到，随着时间推移，某些关键性证据会发生改变，当事人亦可出于利害关系，掩盖事实真相，增加执法人员查清事实的难度。如：消费者举报超市销售的标签不符合国家标准的预包装食品，要求食药监管部门查处。由于未及时监督检查，执法人员到超市检查时发现该产品已经下架且没有库存，现场销售的该预包装食品已经更换包装，消费者提供的货品批次无从查证。因此，执法人员在得知案件线索后，应在第一时间赶赴发生违法行为的现场，及时收集与违法行为有关的证据。