土地制度改革试点不能只要创新不要稳妥

徐立凡

土地制度正站在又一轮改革的十字路口。媒体报道，继中央印发有关农村土地制度改革试点的工作意见后，2月25日，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

之所以实施土地制度改革，是因为随着形势发展，现行土地制度与市场经济体制不相适应的问题日益显现。比如，失地农民的利益无法得到保证，激发了一系列社会矛盾。又如，土地承包虽然极大提高了粮食产量，解决了国人的吃饭问题，但分块经营模式难以产生规模效益，农民无法采用现代技术手段和生产方式提高土地收益，由此制约了农业现代化的进程。再如，土地的大规模开发使用虽然极大推动了城镇化进程，却没有带动城乡一体化发展。

破解这些问题，唯有改革一途。此轮改革试点，农地征收、农地入市、宅基地管理三箭齐发，已经显示了改革的宏大架构。其目的在于，让土地收益得到更公平的分配，让土地带动农业现代化和城镇化的协调发展。这是比之前推动农地流转更为复杂、涉及制度层面的变革。

这也就决定了，改革不能蜻蜓点水。全国人大常委会拟授权国务院在试点行政区域内暂时调整法律规定，就是为制度创新打造必要条件。如土地管理法规定：征地补偿不得超过土地前3年平均产值的30倍，而事实上许多征地形成的增值收益远超过这一限定。暂时调整这一规定，有助于为适当提高被征地农民收益探索经验。又如暂时调整城市房地产管理法“集体建设用地使用权不得出让”的规定，有助于探索农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权同等入市、同权同价的路径。

在试点区域暂时调整相关法律的实施，充分表明了改革力度之大和期望之深。但这并不意味着只要创新不要稳妥。确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，是已经设立的前提。而在形成可复制的改革经验，对改革风险与成本作出评估之前，法律体系不容轻动。因此，除了试点区域，其他地区不可盲目越界，导致改革遭受干扰。

长远来看，此轮土地制度改革可能重塑中国城乡发展模式。新中国成立以来，土地制度走了不少弯路。从控制改革成本出发，稳妥推进此轮改革是最经济的办法。只要踏实推进，改革试点终将转化成为城乡一体化发展的先声。endprint