浅析沂沭泗直管区水资源管理能力建设

李素孙铭宫鲁蓉

浅析沂沭泗直管区水资源管理能力建设

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一、沂沭泗流域概况

沂沭泗水系是淮河流域内一个相对独立的水系，系沂、沭、泗（运）三条水系的总称，位于淮河流域东北部，北起沂蒙山，东临黄海，西至黄河右堤，南以废黄河与淮河水系为界。全流域介于东经114°45′～120°20′，北纬33°30′～36°20′之间，东西方向平均长约400km，南北方向平均宽不足200km。流域面积7.96万km2，占淮河流域面积的29%。

沂沭泗流域属暖温带半湿润季风气候区，具有大陆性气候特征，多年平均降水为830mm，水资源总量多年平均为235.31亿m3（扣除重复计算量），其中地表水资源量为167.79亿m3，地下水资源量为114.96亿m3。人均地表水资源量431m3，仅为全国人均水资源量的16.4%。

二、直管区水资源管理能力建设现状

1.水资源管理机构设置及人员基本情况

根据工作需要，沂沭泗局于2012年5月成立水资源处，担负着直管河湖水资源管理职责。各直属局相应成立水资源科，直属局水资源科及基层局水政水资源股具体负责其管理范围内的水资源管理工作。目前，全局水资源专职管理人员共计20名，各基层局中有1人以水资源管理为主兼顾其他岗位工作，有31名人员以水政安监管理工作为主同时兼顾水资源管理方面的工作。另外，全局各级共有24名人员分管水资源管理工作。

2.加强水资源管理能力建设的主要经验

针对基层水资源管理队伍建设方面，重视水资源管理工作，扩充水资源专职管理人员，加强对水资源管理人员培训，提高水资源管理人员工作水平；针对水资源管理经费方面，鼓励基层创收，通过加大计收水利工程水费力度，大堤栽种树木创收，弥补水资源管理经费不足，促进水资源管理工作开展；针对水资源管理监控手段的不足，出台了《沂沭泗直管范围内取（排）水口、水功能区监督巡查管理规定》，通过制度建设，对日常的监管巡查做出了规定，加大了日常监管巡查力度，有助于遏制水事违法行为的发生。

三、水资源管理能力建设存在的问题

1.流域与区域水资源管理事权划分尚待明确

流域立法滞后，流域与区域事权划分还有待于进一步明确。在水资源管理体制方面，存在着水资源管理条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清的问题。在水资源开发利用方面，存在上下游、左右岸、干支流之间不同的利益需求，水资源管理工作需要协调的关系复杂，协调难度较大。取水许可和水资源论证越权审批、越权管理问题依然突出。流域与区域之间的事权化分不够清晰，既存在管理错位又存在管理越位，流域管理与区域管理机制尚不完善，水资源管理体制改革尚不到位。

2.个别地方性法规与法律、部规章存在冲突

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《水法》虽规定了流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，1993年国务院发布《取水许可制度实施办法》（国务院119号令），1994年水利部《关于授权淮河水利委员会取水许可管理权限的通知》（水政资〔1994〕274号文），明确了沂沭泗直管范围内的取水许可管理实施主体是淮委，并且是全额管理，而一些地方性法规把流域全额管理权限变成为限额管理，将应属流域机构的管理事权划归地方水行政主管部门。

3.水资源管理队伍建设薄弱，管理装备短缺严重

目前全局水资源管理人员人数少、专职化程度较低，专职管理人员仅为水利管理专职人员的20%（见图1）。水资源管理人员严重不足，水资源管理队伍建设薄弱在很大程度上影响了水资源管理工作的开展。

图1　全局水政安监、水资源和水利工程管理专职人员统计图

各级管理单位管理装备配备不足，大部分装备从别的科室借用，短缺严重，使得日常的水资源管理巡查得不到正常开展，很难做到把水事违法案件消除在萌芽状态，而且直管区管理范围较大，各基层局缺少水资源执法车辆和专项设备，日常巡查未能做到规范化，严重制约了水资源管理工作的开展。

4.水资源管理缺乏有效的控制手段

水资源配置最终依托水利工程设施，沂沭泗直管范围内（包括部分支河人湖口5km范围）共有取水口453处，沂沭泗局直接管理的仅有10处。沂沭泗局虽然管理着流域性河湖工程，但入河、入湖支流及穿堤引、排水建筑物等绝大多数取水口门仍有地方管理，流域管理机构既缺少控制性手段，又没有必要的计量设施，这给流域水量分配及调度工作带来很大困难，部分地区供水和水源结构不合理，供水保障程度低，区域间水资源开发利用程度差别大，开发过度与开发不足并存，尚未形成水资源合理配置体系。越权审批取水项目，不履行报批手续违规建设取水工程；重复发证、无证取水现象较为严重。因此，沂沭泗局对直管范围内的取用水实施有效控制非常困难。

5.水资源管理监控体系建设滞后

目前沂沭泗直管范围内453处取水口，纳入国家水资源监控能力建设项目的取用水国控监测点一期的仅有6个，除此以外，还有大屯电厂等12个非农业取水口已安装计量设施，且部分计量设施老化，不能满足实时在线监控要求，其余420个取水口均未安装计量设施。

6.水行政执法依据不足，执法手段较弱

流域管理作为一种科学的水行政管理制度，已经得到了国家的肯定和社会的广泛接受，并且体现在水法规中。《水法》《防洪法》对于流域管理机构的行政执法权有了明确规定，但并未能解决流域管理机构下属管理机构的行政处罚权问题，尤其在水资源管理、河道采砂管理以及水利规费的征收等方面存在一些空白，比如对于拒不领取取水许可证而非法取水的单位如何处理，对于无证采砂的单位和个人采取何种行之有效的处罚措施等，都没有明确规定，难以做到打击、遏制某些水事违法行为。

四、提高水资源管理能力对策与建议

1.加快推动配套政策法规体系建设

《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》虽明确了流域管理机构的法律地位，规定了流域管理机构和省级水行政主管部门的管理职能，但其规定是宏观性、概述性的，比较笼统，可操作性差，在流域管理中难以发挥其应有的作用，需要加快推动配套政策法规体系建设，明确事权化分。对沂沭泗直管区水资源管理，要加强对河湖取水工程建设监督管理，加强取水许可管理及水资源管理工作制度建设，积极研究实施有效统一管理的措施办法，推动完善直管范围内最严格水资源管理制度配套政策法规的出台，从法律和行政上理清各自分工，合理划分事权，找准流域管理与行政区域管理的结合点。

2.加强与地方沟通协调，建立健全协商机制

《水利部关于深化水利改革的指导意见》中明确提出合理划分中央与地方水利事权。在合理划分事权、明确流域管理机构和区域水行政主管部门权责的基础上，建立健全协商机制是加强流域水资源管理的重要手段，也是实现流域管理与行政区域管理有机结合的重要保障。为了促进流域管理与行政区域管理的协调发展，推进水资源的统一管理、统筹规划、协调水事纠纷等，应针对流域的具体情况，采取联席会议、领导小组、合作宣言等形式，建立流域机构与地方水行政主管部门的工作交流机制，以便达成共识，提高水资源管理的效率。

3.加大经费投入，加强队伍和装备建设，提高履职能力

目前沂沭泗局水资源管理专项经费远远不能满足日常管理工作的需要。加大专项经费投入是加强队伍和装备建设的保障。队伍建设和装备建设是提高沂沭泗局水资源管理工作能力的基础。加强水利队伍建设，以适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍素质。局机关、直属局水资源专职管理机构已组建，基层局可结合工作需要与人员结构状况，明确水政水资源或水管水资源股，作为履行水资源管理职责的机构。应进一步充实管理人员，并加大专业人员比例与能力水平。为提高工作人员的履职能力，应加大经费投入，加强水资源管理装备建设，为工作人员配备相应的管理和执法装备。

4.加大培训力度，提高培训效果

水资源管理专业技术性强，对从业人员法规政策、专业理论与知识要求高。为提高培训效果，可与考核结合起来，制定科学的培训计划，要根据全局的水资源管理现状，做好培训前的需求分析，要“有的放矢”，把握培训的主题和方向；根据不同的工作内容，做到专题培训，可结合已有案例进行分析，给员工未来可能遇到类似的问题提供参考依据，有效解决问题；同时，加强对培训过程的监督和培训效果的评估，要注重对培训评估的分析，了解员工对培训的评价，及时做好培训的改善，为以后的培训具有更好的效果奠定基础；最后要对非水资源专业的水资源管理人员提高培训强度，强化专业知识，使其扎实掌握工作内容，加大培训力度，提高培训效果，促进水资源管理人员工作水平的提高。

5.加快建设流域水资源监控体系

抓住国家水资源监控能力建设最佳时机，结合“十三五”规划，推动直管区水资源监控体系建设，做好水资源监测站网、水资源监控系统及水资源配置服务系统建设，建设直管区水资源技术支撑平台，实现与国家、淮委和地方水资源监控管理平台互连互通，逐步实现对流域主要用水户和用水口门的取用水过程全程实时监测，适应沂沭泗局落实最严格水资源管理的需要。

五、结语

沂沭泗流域水资源总量少，人均地表水资源占有量仅为全国人均的1/6，是我国的缺水区之一。水资源的时空分布不均和剧烈变化，加剧了干旱和洪涝灾害程度，导致流域经常出现周期性连丰连枯现象。另外，流域经济社会的快速发展，使得流域水资源总需求不断增加。加强流域直管区水资源管理能力建设，是提高水资源管理工作水平的有效途径，有利于合理配置调度和高效利用有限的水资源，实现流域水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展

（作者单位：1.沂沭泗水利管理局2210182.南四湖局韩庄水利枢纽管理局277000）