大学治理的欧洲当代模式与国际比较

左崇良

摘 要：当代欧洲，大学治理以民族国家的形式呈现，英国、德国、法国和丹麦的大学治理模式较具代表性。大学治理的英国模式是双轨并行，政府只进行间接干预;德国大学的治理模式是国家制自治大学，具有教授治校和国家主义的双重特征;法国大学治理的时代特征是远离自治的外部依赖;丹麦的大学治理则是自治与控制的双向增强。博洛尼亚进程试图塑造一个统一的欧洲大学治理模式，事实上大学治理的实践在欧洲各国差别很大。

关键词：大学治理;欧洲;模式;大学自治;国家调控

21世纪初，欧洲各国的大学在力争自主权和维护法人地位方面努力作出新的尝试，大学治理因此呈现出新的形式。当代的欧洲大学，不同于中世纪大学的国际性特征，更多的呈现为国家模式，英国、德国、法国和丹麦的大学治理模式特色鲜明，在欧洲各国中较具代表性，某种程度上反映出大学治理的国际走向和时代特征，值得我们深入探讨。

英国模式及特征：大学双轨并行和政府的间接干预

真正意义上的大学治理源自于英国，英国大学最早获得独立法人地位。英国是一个君主立宪制国家，英国的大学是经皇家特许的独立法人，传统上享有很大的自治权力，教师也有极大的自主权。1570年，英国颁布办学令《伊丽莎白法令》，法令明确规定：大学实行自治[1]。剑桥大学和牛津大学因此不受教育部和地方教育机构的控制，而只通过服从立法会议和法院所判定的法规，学术研究等内部事务由大学自行决定。

20世纪70年代的英国，国家和大学之间关系一度呈现危机。80年代以后，英国高等教育系统内，大学机构和个人自治之间的联系被打破，个人自主权开始下降，与此相匹配的是大学自治权力的实际加强。90年代，大不列颠传统的大学自治很快得以恢复，学术权力的生命力依然旺盛。调查表明，英国大学自治的文化仍然是强劲的，英国官方并不总是保留对价值观的控制，管理者在重压之下必须争取学术支持[2]。

2012年，在欧洲博洛尼亚进程中，英国大学被誉为大学自治的典范。欧洲大学协会（EUA）的一项研究显示，英格兰大学的自由程度是全欧洲最高的，各项指标和数据表明，英国是大学自治的典范国家[3]。英国大学最值得骄傲的宣称之一是，它们是独立机构，绝缘于直接的政治压力，并能够追求自己的议程，专注于教学和研究。

英国大学的治理具有两个明显特征：一是传统大学和新型大学的双轨并行。传统大学，如牛津大学和剑桥大学，“教授治校”仍然盛行;而新型大学，如伦敦大学的治理机构由理事会、校务会和评议会构成，校外人士在理事会和校务会中占一定比例，评议会由校内人士构成，主要负责学术事务。二是半官方的中介机构—大学基金委员会，充当政府与大学之间的缓冲器。英国的大学基金委员会具有合同制的特点，国家由基金委员会建立参数，正是在这一参数的框架内，基金委员会执行管理战略，而大学行使自治权。由此表明，英国大学从自我治理向共同治理进行范式转换。

英国大学治理的模式：大学享有高度的自主权，政府对大学进行间接干预。1992年英国政府颁布了《继续教育与高等教育法》，设立高等教育基金委员会（HEFC）取代了全国学位授予委员会（CNAA）。1997年英国建立独立的中介机构—高等教育质量保障署（QAA），统一高等教育外部质量保障，政府对高等教育由直接管理转为间接管理，由此英国形成了高校内部主导、政府督导与评估中介机构监控相结合的质量保障体系。政府对大学进行间接干预的方式有：一是提供财政拨款。2003年《高等教育的未来》白皮书提出政府将加大对高等教育的投资。布莱尔、布朗时期高等教育的经费都有持续的增长，到卡梅隆政府也在努力保障高等教育的经费。二是间接参与质量评估。近年来，政府退居幕后，通过中介组织对大学进行质量评估。政府间接参与评估既可以对高校实行监督，又可以保持高校的自主发展空间，使评估结果更能反映高校的质量水平和发展需求。三是重视政策立法。英国政府重视高等教育的立法，通过立法保障高等教育的权益，并通过立法加强对高等教育的宏观调控。《2004年高等教育法》制定了接受高等教育的学费、对贫困生的资助等制度。政府制定的每项法律政策都充分考虑社会效益及对不同利益群体的影响，力求兼顾“质量与公平”“科学与民主”。

德国模式及特征：国家制自治大学和国家主义的危机

近现代的德国大学经历了不少波折和兴衰，大学治理的状况始终与国家状况紧密联系在一起。19世纪的欧洲处在权势极盛时代，大学被国家寄予兴国的厚望，民族性与国家主义盛行。1810年，德国创建柏林洪堡大学，力图挽救国家于危难之中，其最难能可贵的是，“大学自治”作为一个大学理念被首先确定，“国家绝不能要求大学直接和完全地为国家服务”。在大学自治方面，德国宪法规定，国家政府只有外交、财政、邮政、交通等方面的行政权，不享有教育行政管理权，德国的大学实行高度自治。

在过去的半个多世纪，德国大学经历了多次危机。第一个“教育危机”出现在20世纪60年代，大学的整体改革面向教学与研究的自由和统一的理想，以及后来提出的“全民教育”，这些改革总是伴随着广泛的社会批判。第二个“教育危机”来自博洛尼亚进程和金融危机，博洛尼亚进程试图按照盎格鲁撒克逊模式来组织一个欧洲高等教育区，但1999年以来持续的职业教育倾向已在一定程度上危及德国传统的大学，2008年沉重的金融危机使得德国大学的危机进一步加剧。2010年，德国一些大学抗议高等教育政策和联邦土地改革，抗议“博洛尼亚进程”，抗议得到很多教授和学生的支持，这反映出德国大学的深层危机[4]。

德国是联邦制，各州具体负责高等教育，国家对大学具有监管的权力和责任。欧洲大学协会的研究显示，德国各州的大学被评为“中等”的组织，财政和人员编制自治、学术自由方面也被评为“中等”[5]。校长的任免权在国家，德国大学治理的特征是大学自治与国家主义相结合。受黑格尔国家干预理论的影响，大学自治与为国家服务在德国同时受到推崇，国家办大学一直是其传统。一是大学自治的思想根深蒂固，学术自由广被认可，“洪堡传统”仍然是教育政策制定的指导思想。1976年，德国颁布《高等学校总法》，第58条规定：“高等学校是合法团体，又是国家机构。在法律范围内实行自治。”[6]2005年，德国联邦政府，运作“卓越计划”，打造“精英大学”。德国精英大学的教授具有较高的地位，评议会无法包括外部成员。德国传统的编外讲师制度有利于学术自由和大学自治，年轻的编外讲师有更多的时间和精力进行研究。二是教育部拥有对大学教授及其履职表现进行监管的权力。根据法律规定，德国大学是国家机构，德国大学的教授由国家任命和付薪，所有教授，无论是正式的还是临时的，都是国家官员。这种官僚化体制通过大学教师编制变化来干涉大学自治，干涉大学任命教师的自由，干涉大学教师在不同大学间流动的自由，德国的国家制自治大学正遭遇危机。

法国模式及特征：学术文化性质的公共机构和远离自治的外部依赖

当代的法国，大学已从最初的巴黎大学发散演变成为多种类型的学校。20世纪60年代以前，法国的中央集权制削弱了大学层次的权力，而学部和基层的自由度较大。1968年，法国颁布《高等教育法》，确立了大学的“自治”“多学科”和“参与”三条基本原则，第二章明确规定：“大学是享有法人资格和财政上自治的学术文化性质的公共机构”。这样，法国以法律的形式确认大学的独立法人实体地位。之后，宏观上由于教授参与咨询机构的决策，校级权力有所增大，基层权力反而减少，大学自治与中央集权取得了新的平衡。在法国，全国高等教育理事会和科学研究理事会以及大学校长会议是中央级的咨询机构，它们对大学自治权起重要的作用，其职能明显超出了咨询机构的范围，带有行政和管理机构的色彩。

欧洲大学协会的研究结果显示，法国大学的自治程度总体上是较低的。法国是位于顶部的“中低”组国家的组织、财政和人员编制的自主权，并在“低”组的学术自治[7]。法国大学较低层次的自治主要表现在：政府限制大学的组织自治权与选择标准、行政主管的解雇和任期。此外，一些大学委员会的外部代表来自地方当局。法国法律还包含一些条文以指导大学内部学术结构，虽然这些都不是特别严格的限制。

法国大学治理的特征是远离自治的外部依赖。自治，成了法国当代大学遥不可及的理想追求，大学渴望能够自主决定教育项目、自主管理、自主预算。然而，根据法国的法律，法国的教师是政府官员，许多教师和研究人员体会到自治的苦味，他们看到的更多的是“自治”的对立面—依赖。一系列新的依赖：依赖政府、依赖经济、依赖校长、依赖专业、依赖私人资金、依赖从基础学术连接到驱动的企业，大学的学术依赖于能吸引最好的教师和学生的声誉。2009年2月至6月，法国高等教育出现一个戏剧性的抗议运动，反对新政府名为“大学自由与责任”的改革。82所大学中的76所举办大会，大多数教师和学生投票决定罢工。当然并不是每个人都停止工作或学习，他们大多数都在讨论和辩论大学，面对未来的法国高等教育，他们往往表现激烈和表情痛苦[8]。

丹麦模式及特征：学术自治与国家控制的双向增强

丹麦是欧洲北部的小国，其大学在传统上享有较高程度的自治权。1980年之后，丹麦政府开始改革大学系统，大学在一定程度上成为新公共管理（NPM）大学制度改革的研究实验室。20世纪80年代末国家保守统治时期，削减研究和教育方面的预算。20世纪90年代新自由主义的政府将社会民主法治扩大到整个教育和研究领域。21世纪的前十年，保守党政府又重新延续同一方向的变革。2007年，丹麦政府成立ACE Denmark（一个独立的政府机构），通过每五年一度的综合评估来监督高等教育。2010年，丹麦的大学面临削减和加强监管[9]。博洛尼亚进程使得欧洲的高等教育更注重面对就业和较少面对学术，人们已越来越重视让学生更好更便捷地获得教育。

丹麦的大学是较高层次的自治机构：组织自治和人员自由被评为“高”、“中高”的财政自治。学术自主较为有限，属“中低”集团。至于组织自治权，法律规定校长职位的具体选择标准，而成立的法人实体受到详细的法律规定。另一方面，丹麦是外部董事会成员任命仅在制度层面的少数国家之一[10]。2003年，丹麦通过新的大学法（Wright and ?rberg 2008），赋予大学以更多的自主权。在组织管理方面，政府批准由科技部来监督教育，以确保高等教育的质量和相关性，部长们努力塑造大学甚至设定研究议程。组织的变化一定程度地削弱了大学自治，为了满足评估需要而扩大官僚结构。这种趋势明显表现在两个方面：一是大学管理的集权和专业化，二是资金和地位的竞争日趋激烈。从此，大学的各级管理人员只对雇用他的上级负责，而不是对教授和学生。这种集权不只出现在大学，与此同时，丹麦的大学和政府研究机构已被迫合并，导致大量的集中机构。这些变化表明，丹麦大学的学术自治与国家控制呈现出双向增强的趋势，两者试图找到新的平衡点。

共性与个性：大学治理的国际比较

大学治理是21世纪的一个关键政策问题，是各国大学的共同追求。高等教育的重要性，使得各国政府总在推动法律政策及其影响，不断加强大学的外部质量保证。与此同时，大学在力争自主权和维护法人地位方面不断作出新的尝试。欧洲各具特色的大学治理模式是在力量的博弈中历史形成的，也是时代的产物。

博洛尼亚进程试图按照盎格鲁撒克逊模式来组织一个欧洲高等教育区，塑造一个统一的欧洲大学治理模式。然而，大学只不过是统治阶级的知识之翼，各国政府都对大学寄予厚望，各种力量的介入增加了大学治理的复杂性和多样性，一个“统一的欧洲大学治理模式”实际上并不存在，大学治理的观念和实践在欧洲各国差别很大。英国大学的双轨并行方式现已成为欧洲大学治理结构的典范，法国、德国和丹麦等国的大学正处在矛盾的选择中，大学治道变革还在继续。伴随着高等教育的继续增长，欧盟成员国需要一个新的管理办法，也许是在战略规划上的，以此来促进大学的学术自由和共同治理，增进各国大学的相互交流。

参考文献：

[1]周南照等.六国著名大学[M].北京：人民教育出版社，1979：68.

[2] R Eustace ，University autonomy： the '80s and after[J].Higher Education Quarterly，Volume 48， Issue 2， pages 86-117， April 1994.

[3][5][7][10] http：//www.eua.be/eua-work-and-policy-area/governance-autonomy-and-funding.aspx.

[4]Wiebke Keim， Freiburg University， and Eris J. Keim， On the crisis of the German university， http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis？cat=14，August 3，2010.

[6] 何瑞琨.国外高等教育体制与立法[J].高等教育研究，1985（4）.

[8]French Campuses： The Bitter Taste of Autonomy.[EB/OL].[2010-01-08] http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis/？p=408.

[9] Wright， Susan; Williams ?rberg， Jakob，Autonomy and control： Danish university reform in the context of modern governance[J].Learning and Teaching， Volume 1， Number 1， Spring 2008. 27-57（31）.

（作者单位：江西师范大学）

[责任编辑：于 洋]