消费者保护与我国金融监管体制之完善研究

温树英

（山西大学 法学院，山西 太原 030006）

消费者保护与我国金融监管体制之完善研究

温树英

（山西大学 法学院，山西 太原 030006）

［摘 要］

从重点关注金融机构的安全与稳健向审慎监管与消费者保护并重的监管体制转变，既是零售金融市场发展的客观要求，也是维护金融稳定的必要前提。立足于消费者保护完善我国金融监管体制，首先应将消费者保护纳入金融监管的法定目标，建立审慎监管与消费者保护并重的目标体系。其次，通过监管机构的消费者保护职能法定化，以及加强消费者保护职能部门相对于审慎监管机构的独立性，确保消费者保护规则的有效实施。最后，应建立并加强分业监管机构下消费者保护职能部门的协调与合作，以确保不同金融服务部门的公平竞争及消费者待遇的统一。

［关键词］

消费者保护；审慎监管；金融监管

完善的金融监管体制是宏观审慎监管、微观审慎监管与消费者保护监管的有机结合。传统的监管架构更多关注于金融机构的安全与稳定而忽视系统性风险和消费者保护，是系统性风险积聚进而引发金融危机的重要原因，因此，以改善宏观审慎监管、加强消费者保护为核心重塑金融监管体制是次贷危机后美、英等国金融改革的重要内容和趋势。就我国而言，“一行三会”下消费者保护职能部门的设立标志着我国在加强金融消费者保护监管方面迈出实质性步伐；2013年《银行业消费者权益保护工作指引》的发布标志着我国金融消费者保护制度由零散、碎片化保护向集中、体系化保护发展。另一方面，理财产品兑付危机、信托产品违约、保险销售陷阱等消费者权益受损事件暴露出我国金融消费者保护监管之不足。总体而言，我国现行金融监管体制无论是在目标设定，还是监管机构的消费者保护职责和权限规定，以及监管机构内部与外部的协调与合作等方面，都没有充分体现金融消费者保护的要求，难以应对零售金融市场快速发展产生的问题。因此，立足于消费者保护完善我国的金融监管体制，既是加强金融消费者保护的应有之义，也是防范和化解金融风险、维护金融体系稳定的必然要求。

一、监管目标之完善：将消费者保护纳入金融监管的法定目标

普遍认为，金融监管的设计应实现四个主要的政策目标：金融机构的安全与稳健；减少系统性风险；金融市场的公平与效率；保护消费者和投资者。在保护消费者和投资者方面，金融监管者主要通过制定商业行为规则，即“市场行为监管”进行保护。商业行为监管有别于安全与稳健监管，它强调透明、披露、适合性，致力于确保公平交易。这些标准在证券领域早已被广泛采用，但在银行业领域并不普遍，随着银行更多地向零售消费者提供风险产品和服务，行为监管也被越来越多的银行监管者开始采纳。

从历史发展来看，保护消费者和投资者作为金融监管的法定目标，是20世纪八九十年代才得到政策制定者的关注并体现在立法中。特别是最近的金融危机突出了有效的消费者保护对金融体系安全的重要性，才使得金融消费者保护成为危机后金融监管改革的重要内容并陆续出现在各国立法中。在此之前，消费者保护被视为金融监管的外部经济性。英国《2000年金融服务与市场法》首次以法律明确了金融监管目标，并将消费者保护列为金融服务局（Financial Service Authority，以下简称FSA）的法定监管目标之一。在该法中，消费者保护目标被解释为确保消费者获得适当水平的保护。具体而言，金融监管者必须考虑：不同种类的投资或其他交易所涉风险程度的不同；不同消费者可能拥有的经验和专业知识的不同；消费者对建议以及准确信息的可能需求；消费者应对其决定负责的一般原则。次贷危机后，《2012年金融服务法》对英国金融监管体制进行了根本性改革。FSA停止运作，其审慎监管职能和业务行为监管职能由新设立的审慎监管局（Prudential Regulation Authority，以下简称PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称FCA）行使。作为负责业务行为监管和消费者保护的唯一机构，《2012年金融服务法》规定FCA的战略目标是确保金融市场的良好运行，其操作目标包括消费者保护目标、健全目标、竞争目标。在消费者保护目标方面，除了上述因素外，该法还增加了三个考虑因素，具体包括：考虑到所涉投资或其他交易的风险程度及所涉消费者的能力，金融服务提供者应该被期望以适当的谨慎水平向消费者提供受监管的金融服务的一般原则；金融消费者教育机构行使金融教育职能时向FCA提供的任何信息；巡视员计划的实施者向FCA提供的任何信息。

在我国现行监管体制下，根据《银行业监督管理法》第3条，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。该条同时规定，银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。很明显，我国现行立法并没有将消费者保护列为金融监管的法定目标。从具体立法来看，金融监管部门发布的规章和规范性文件是目前我国金融消费者保护的主要法律依据。这些规章和规范性文件虽然包含有保护消费者利益的相关规定，但其宗旨主要是以金融机构的风险控制和风险管理为主要目标，而非消费者保护，如我国个人理财产品方面的管理办法整体而言更加关注于商业银行的风险控制。可以看出，在我国现行监管体制下，消费者保护明显从属于商业银行的风险管理。虽然银监会在法定监管目标的基础上，将保护存款人和消费者的利益作为我国银行业监管的四个具体目标，但具体目标只是银监会在监管工作实践中提出的，如果没有相关法律的明确规定，具体目标的实现就缺乏相应的制度基础。此外，银监会强调的是“通过审慎有效的监管”保护存款人和消费者的利益。审慎监管虽然有助于消费者保护，但并非消费者保护的主要工具和方法，现代金融市场的发展需要的是专门的消费者保护监管或行为监管。

监管目标不仅决定监管机构的具体设置模式，而且是监管机构职责和权限的重要基础和前提。只有监管机构具有明确的监管目标和职责，监管才有可能有效地进行。因此，我国应明确将消费者保护规定为金融监管的一个法定目标，建立审慎监管与保护消费者并重的目标体系，并在具体法律规定中充分体现消费者保护的目标要求。

二、监管机构消费者保护职能之法定化和明确化

明确的职责和权限既是金融消费者保护监管机构有效行使职能的需要，同时也是有效实施金融消费者保护法的前提。我国现行立法主要是规定监管机构在审慎监管方面的职责，其消费者保护职能缺乏统一、明确的法定授权，有可能使监管机构的消费者保护职能从属于审慎监管职能，从而导致消费者保护部门实质上形同虚设。

（一）现行立法关于监管机构消费者保护职能规定之空白

作为银监会的授权立法，《银行业监督管理法》第1条立法目的中虽有保护存款人和其他客户的合法权益的规定，但在第三章“监督管理职责”中主要是规定监管机构在审慎监管方面的职责，在消费者保护职责方面没有任何明确规定。《银行业消费者权益保护工作指引》对银监会及其派出机构的监管职责只有几条原则性的规定。保险监督管理委员会《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》要求保险监管机构完善保护保险消费者权益的组织体系，确立职能部门，清晰工作职责，但对工作职责无任何具体规定。《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》对中国人民银行各级分支机构金融消费权益保护部门的职能作了原则规定，且只适用于中国人民银行及其分支机构开展金融消费权益保护工作。

周芳春等（2018）对5号矿脉27个见矿工程中的Ta2O5、Nb2O5品位数据进行了统计，绘出了Ta2O5、Nb2O5品位标高变化趋势图，5号矿脉中矿体Ta2O5、Nb2O5品位变化趋势为（根据标高从高到低）：低→高 →低→缓慢增高，矿体往深部延伸趋势明显，Ta2O5、Nb2O5品位在地表较差，往深部变富，呈跳跃式缓慢增长地趋势。

就权限而言，关于规则制定权，《银行业监督管理法》第15条规定，国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。同时该法第21条规定，银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。上述规定仅针对审慎经营规则，并未涉及消费者保护规则的规定。监管权和执行权方面，《银行业监督管理法》第四章“监督管理措施”也都是针对审慎监管要求规定的监管和执行措施。

由此可见，我国现行立法不仅对银监会在消费者保护方面的职责没有明确规定，即使是权限方面，也是侧重对其在审慎监管方面的权限进行规定。尽管在实践中，银监会、保监会为维护消费者权益，在商业银行代理保险业务、商业银行个人理财业务、银行服务收费、消费纠纷解决等方面通过了一系列通知、办法，但上位法中却没有对监管机构的职权进行相应规定，显然无法适应消费者保护部门建立以后的现状。美国次贷危机的教训表明，有效的监管不仅要求监管机构有相应的权力，而且要有监管的动力。在我国现行法律框架下，监管机构虽有立法、监管和执行权，但审慎监管是其首要和主要的任务，显然缺乏消费者保护监管的动力。

（二）监管机构消费者保护职能法定化之途径及建议

世界银行的研究报告指出，无论是任何机构负责金融消费者保护，其在金融消费者保护方面的职责必须明确，最好通过对该机构的授权立法加以明确规定。实践中，美国、加拿大等设立专门消费者保护机构的国家，一般是通过设立该机构的立法对机构的职能和权限进行明确规定；还有的国家则是通过相关监管法赋予相关金融监管部门金融消费者保护职能，如捷克2008年修正后的《国民银行法》明确规定了捷克国民银行在消费者保护监管方面的职责。借鉴国外经验，我国应该通过相关立法明确规定金融消费者保护监管机构的职责及权限。首先是修改《银行业监督管理法》等监管法，在监管机构的职责和权限部分增加关于消费者保护的规定。其次，在未来关于金融消费者保护的专门立法中加以规定。

具体而言，监管机构的消费者保护职能应包括以下几个方面：第一，监督金融机构执行金融消费者保护法是其首要职责。金融消费者保护法既包括一般的消费者保护法中涉及金融服务的特殊规定，也包括银行监管法等相关法律法规中涉及消费者保护的专门规定，还包括金融消费者保护的专门立法，如美国《2010年消费者金融保护法》、我国台湾地区《金融消费者保护法》，以及金融机构为实施保护消费者利益的政策和程序而制定的消费者保护措施、自愿行为准则和公共承诺。第二，进行金融教育的职能。消费者教育的目的在于使消费者获得理解和评估其所获得的信息所必需的知识和技能，使他们购买最适合其个人和家庭需要的金融产品和服务。英国、加拿大、美国、澳大利亚等金融业发达国家的主管机构不仅制定和实施关于金融教育的国内战略，而且通过设立专门的金融消费者教育网站，开展全方位、多层次的金融教育。第三，收集、调查消费者投诉。通过对金融机构处理消费者投诉的情况进行审查，如发现金融机构在规定期间内没有对合理的消费投诉做出满意处理的，金融消费者保护监管机构可以采取相应的处罚措施。审查消费者投诉也有助于监管机构分析和报告金融服务问题的趋势，并随着金融产品的不断演进而对相关法律规定进行必需的调整。第四，开展相关研究。作为一项辅助职能，研究的目的在于为消费者保护监管机构更好地行使其职能和权限提供基础。

就权限而言，应赋予监管机构金融消费者保护方面的规则制定权、监管权、执行权等权力。金融消费者保护监管机构制定的规则主要包括信息披露的规则、关于公平待遇的规定，以及合理的申诉处理及救济规则。从各个国家的法律规定来看，消费者保护监管机构的监管权主要是指通过要求被监管机构提交定期报告、定期进行现场检查等方式监督金融机构执行消费者保护法。执行权主要表现为当金融机构违反金融消费者保护法时，监管机构有采取警告和罚款的权力。此外，有的国家还规定监管机构有权要求返还多收费用、就违法行为发布公告、撤回许可，在情节严重的情况下有提起刑事诉讼的权力。

三、正确处理消费者保护职能部门与其所属监管机构之间的关系

由于消费者保护监管与审慎监管之间目标、方法之差异，当消费者保护职能由审慎监管机构行使时，如何协调审慎监管与消费者权益保护之间的冲突以确保消费者保护职能的有效行使是政策制定者完善金融监管框架时必须关注的问题。

（一）我国现行消费者保护职能部门设置存在的问题

金融消费者保护职能具体是由审慎监管机构行使，还是由独立的机构行使，取决于不同国家的法律规定。我国采取的审慎监管职能与消费者保护职能由一个机构同时行使的模式。这种模式的优点在于：审慎监管机构具有履行职能所必需的专门的金融知识和技能；有利于节约监管成本、提高监管效率；对消费者投诉的处理对于某一金融机构存在的问题也可以提供早期预警信号。

这种模式的缺点在于：首先，审慎监管职能与消费者保护职能可能存在利益冲突。审慎监管以金融机构为本位，监管者侧重通过对金融机构的资本充足性、流动性、风险管理等的监管，维护金融机构的安全和稳健；消费者保护监管则是以消费者为本位，监管者通过对金融机构的行为实施监管，维护金融市场的公平竞争秩序，增强消费者对金融体系的信心。当这两种职能由同一个机构行使时，总会发生谁优先的问题，监管者可能会为了金融机构的安全而暂时牺牲消费者的利益，因为在监管者看来，金融机构对金融体系的影响更直接、更明显。其次，监管机构任务过多，目标过多，都可能面临监管不足的风险。如英国的金融服务局在危机前过多重视处理消费者申诉，而在审慎监管方面未投入足够的资源，忽视银行倒闭等影响大的事件；美联储正好相反，由于其未能正确行使消费者保护权力而受到批评。当审慎监管和消费者保护监管集中于一个机构时，很可能发生忽视另一方的问题。再次，与审慎监管相比，消费者保护监管需要完全不同的监管工具和方法。审慎监管更多是通过现场和非现场检查对单个金融机构的经营状况进行评估，而监督金融机构是否遵守消费者保护法主要是通过分析消费者的反馈、对金融机构信息披露及处理投诉等行为进行评估。

（二）完善消费者保护职能部门设置的具体建议

完善现行机构模式的首要问题在于加强消费者保护职能部门的独立性。世界银行《金融消费者保护的良好实践》指出：审慎监管和消费者保护监管可以由不同的机构行使或置于一个机构内，无论哪种模式，审慎监管与消费者保护监管之间的资源分配必须足以确保消费者保护规则的有效实施。与审慎监管机构本身的独立性不同，审慎监管机构的独立性是指独立于行政干预并免于规制俘虏，金融消费者保护监管机构的独立性是相对于审慎监管机构而言的。

具体而言，首先是人员的独立性。如加拿大金融消费者管理局的局长由内阁直接任命，局长具有副部级的待遇和权力。在美国，金融消费者保护局虽然是设在美联储内的机构，但保持很大的独立性，美联储理事会不得对金融消费者保护局施加任何行政上的干预。保护局局长经国会同意后由总统直接任命，副局长由局长任命。保护局局长不仅可以确定雇员的人数，而且可以任命和指挥保护局的所有雇员，有权雇佣律师、执行检察官、执行检查分析师、经济师、统计师等可能被认为是行使其职能所必需的其他人员。美联储理事会不得任命、指挥或解除消费者保护局的任何官员或雇员。其次是资金的独立性。就其资金来源而言，英国FCA的资金完全来源于受其监管的公司缴纳的许可费和年费。美国金融消费者保护局的资金来源于美联储理事会从美联储系统合并收益中的拨款，但拨款额由金融消费者保护局局长确定，以达到执行保护局在联邦消费者金融法项下权力的合理必要水平。最后是独立的问责制度。监管机构的独立问责有利于提供公众监督，维持并增强合法性，而且有助于增强机构治理，提升机构业绩。如美国《2010年消费者金融保护法》规定金融消费者保护局不应就美联储理事会的任何作为或不作为承担任何法律规定的责任，美联储理事会也不应就保护局的任何作为或不作为承担任何法律规定的责任。借鉴上述经验，我国应该从人员任免、资金来源、职能、权限等方面赋予并加强消费者保护职能部门的独立性，而不应该仅仅是“一行三会”下的一个内设职能部门。

其次是加强消费者保护职能部门与审慎监管机构之间的协调。消费者保护是有代价的，任何消费者保护措施都会直接或间接导致管制成本的增加，从而相应增加被监管机构以及消费者的负担。审慎监管与行为监管都要求对非常相似的问题进行监督、检查，它们之间无论是理论上还是实践中存在大量的重复。因此，对消费者保护机构与审慎监管机构加以协调有助于降低管制成本。如英国《2012年金融服务法》要求金融行为监管局与审慎监管局在各自行使其职能时必须协调。至于两者在多大范围内履行其协调义务，应该从两个方面考量：一是该义务是否符合各自监管目标的实现；二是该义务给监管者施加的负担不得与履行该义务带来的益处不相称。

实践中，大多数国家是通过备忘录的形式对审慎监管者与消费者保护机构的行为进行协调的。如澳大利亚审慎监管局与证券与投资委员会于2010年5月联合发布谅解备忘录，其内容涉及管制政策和决定改变时的通知及磋商、共同协调和合作、信息分享、提供信息的费用分担、区域及国际管制论坛方面代表的派遣等。英国《2012年金融服务法》要求金融行为监管局与审慎监管局必须准备与保持一份备忘录，说明就与共同监管利益有关的事项行使职能时各自的角色，及其在行使此种职能时意欲如何遵行上述协调职责。备忘录可以就许可的申请与变化、施加要求、信息的获得与披露、规则制定、向监管者应付的费用等问题方面两者如何协调进行规定。备忘录必须至少每年评审一次。借鉴上述的经验，在确保并加强消费者保护局独立性的基础上，我国应通过备忘录的形式对消费者保护部门与审慎监管机构之间的监管合作安排、协调检查、利益冲突、信息分享等进行明确的规定。原则上，审慎监管机构在金融机构的审慎监管方面具有专属的权力；而消费者保护监管机构在执行消费者保护法方面具有专属的执行权力。当二者的职能和监管行为有冲突或重复时，可以通过设立联合委员会等进行相应的协调。

四、建立并加强分业监管机构之间的协调与合作

“一行三会”各自分设消费者保护职能部门显然是为了与我国现行的监管结构相一致；另一方面，若无有效的监管合作安排，这种分散的监管必然会导致监管体制的低效率运行。因此，分业监管模式下分设消费者保护职能部门，其监管协调与合作不仅要求机构内部的协调，即前述审慎监管机构与消费者保护职能部门的协调；而且要求机构外部的协调，即分业监管机构下不同消费者保护职能部门之间的相互协调。

（一）协调与合作的前提与基础

纵观我国现行有关金融消费者保护的法律，无论是新修订的《消费者权益保护法》，还是监管机构发布的监管规章，不仅对金融消费者、银行业产品及银行业服务、金融产品及服务等相关概念的内涵和外延缺乏明确界定，而且对“一行三会”下设消费者保护部门的管辖权限也缺乏明确划分。因此，在我国现行监管体制下，“一行三会”下设消费者保护部门的监管对象和范围是非常不清楚的，相互之间管辖权的重复、冲突及漏洞已是不争的事实。因此，协调与合作的前提与基础是划分分业监管机构消费者保护的范围，也就是保护谁、监管谁、监管什么金融产品或服务的问题。

虽然不少学者以相关概念界定为逻辑起点讨论我国金融消费者保护体制的完善，但笔者认为，如果脱离一国的监管体制而单纯讨论金融消费者的概念界定是没有任何实际意义的。不同国家关于金融消费者的定义不尽相同，甚至存在较大的差异。究其原因，主要是由于这些国家金融监管体制以及金融消费者保护的立法体系不同所致；也就是说，是将所有金融业消费者置于同一部法律保护中，还是区别不同行业采取不同的保护体制。实行分业监管的国家，金融消费者保护监管机构一般只限于对银行业消费产品的监管，如加拿大和美国；但在保险产品的监管方面，这两个国家的做法有所不同，加拿大金融消费者管理局还包括对保险公司的监管，而保险产品则不属于美国金融消费者保护局的管辖范围。实行统一监管的国家，如日本和英国，则不仅包括对银行业、保险业产品和服务的监管，而且包括对证券产品和服务的监管。关于监管对象，既包括受监管的金融产品和服务，又包括受监管的金融机构的范围。尽管从理论上而言，界定了受监管的金融机构，自然也就限定了受监管的产品和服务；但在金融自由化背景下，银行业、证券业及保险业之间的界限日益模糊，相同的金融产品和服务完全可能由不同的机构提供。因此，有的国家只是对受监管的机构进行规定，而不涉及对金融商品或服务的界定，如加拿大。另一方面，有的国家不仅对受监管的机构有明确规定，而且还对金融商品与服务的范围作了明确界定，如美国。

就我国而言，笔者认为，随着银行、保险、证券业之间的界限日益模糊，以行业或金融机构的类型区分金融消费者的方法不仅没有任何现实意义，而且也容易造成法律适用的困难。即使是将保险产品以及证券产品明确排除在金融消费者保护局管辖范围外的美国，其保险消费者以及证券投资者也不是不受保护，而是将其置于不同的保护体制下。在美国，保险产品不属于联邦立法的调整范围，因此不受联邦金融消费者保护机构的管辖。另一方面，根据《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》成立的联邦保险办公室，有权向金融稳定监督理事会提议将某一保险公司，包括其附属机构，成为受美联储监管的非银行金融机构，从而受到《2010年消费者金融保护法》的约束。因此，我国宜采取以产品和服务为基础的方法划分分业监管机构之间的管辖权限。具体而言，可以参考WTO《服务贸易总协定》的《金融服务附录》对金融服务的定义及分类。《服务贸易总协定》对金融服务的分类是以所提供的服务内容为基础分类的，与有些国家的国内法以提供金融服务的机构为基础的分类方法相比，这种分类方法更具有合理性，因为它能更好地适应金融业和金融市场不断发生的变化。

（二）协调与合作的必要性与具体建议

现行分业监管体制下，金融监管机构仅仅被赋予对其所监管的机构实施金融消费者保护规定，而非全部金融服务提供者，这种方法不但容易造成多个监管者之间监管责任的分割，而且很容易将不受监管的机构排除在外，从而造成市场扭曲。此外，金融自由化背景下，不同金融机构之间的界限越来越模糊。在分业监管模式下，这些金融机构的监管主体不相同，监管标准不统一，可能导致金融机构之间竞争条件出现事实上的不平等。通过协调不同监管机构的监管标准和行为，对相同产品和服务以统一和一致的方式实施监管，不仅有利于提高监管效率，而且有助于维护金融机构之间的公平竞争，确保消费者待遇的统一。如美国《2010年消费者金融保护法》要求金融消费者保护局与证券交易委员会、商品与期货交易委员会、联邦贸易委员会，以及其他联邦机构及州监管者协调，促进消费金融产品与服务及投资产品与服务监管待遇的统一。

2013年8月15日，国务院批准建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度。联席会议不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工。其具体职责包括：货币政策与金融监管政策之间的协调；金融监管政策、法律法规之间的协调；维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；金融信息共享和金融业综合统计体系的协调等。该联席会议制度为“一行三会”下消费者保护部门的协调和合作奠定了基础。鉴于消费者保护的特殊性，笔者建议，消费者保护部门与“一行三会”之间、分业消费者保护部门相互之间通过备忘录等形式建立稳定、有效的协调机制，进一步就管辖权限、信息分享、协调监管及检查等做出具体安排，以确保分业消费者保护监管机构之间的有效协调与合作。

五、结 论

随着金融消费日益普遍、金融市场竞争日趋激烈，客观上要求我国金融监管从重点关注金融机构的安全与稳健向审慎监管与消费者保护并重转变。我国现行的金融消费者保护监管体制总体而言是不统一的：监管机构的消费者保护职能没有法律的明确授权；监管职责不仅分散在多个监管机构中，而且相互之间缺乏有效的监管协调与合作。这与我国快速发展的零售金融市场显然不相适应，因而迫切需要加以完善。

在金融消费者保护监管的具体设计方面，既没有普遍适用的国际统一标准，也不存在最优模式，而是取决于一国经济金融发展水平、金融监管的特征和结构；但金融业发达国家的良好实践和经验，以及国际组织的原则与建议值得我们适当借鉴和采纳。与统一监管体制相比，在我国现行分业监管模式下设计科学的消费者保护监管体制更加复杂和困难，但其核心在于确保监管机构消费者保护职能的有效行使及消费者保护规则的有效实施。

脱离现行分业监管模式、建立统一的金融消费者保护体制显然是不切实际的，因此，现实途径只能是通过对现有监管体制加以完善、提高监管安排的有效性来实现。具体而言，首先应将消费者保护纳入金融监管的法定目标，并在监管法律、法规中予以充分体现和贯彻。其次，通过修改《银行业监督管理法》或通过消费者保护的专门立法明确规定监管机构的消费者保护职责和权限，从而使监管机构有效行使其消费者保护职能有法可依。最后，妥善处理监管机构内外部的各种关系。机构内部，关键是从人员、资金等方面确保消费者保护职能部门的独立性；机构外部，以产品和服务为基础明确分业监管机构各自管辖权的基础上，应通过签署备忘录的形式加强不同监管机构下消费者保护职能部门的合作与协调，确保不同金融服务部门的公平竞争及消费者待遇的统一。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

［基金项目］

国家社会科学基金项目《国际金融监管改革中的消费者保护法律问题研究》（批准号：12CFX105）。

［作者简介］

温树英（1973—），女，山西祁县人，山西大学法学院副教授，法学博士，主要从事国际金融法研究。

［收稿日期］

2015－06－17

［中图分类号］

D9

［文献标识码］

A

［文章编号］

1000－5072（2015）09－0144－08