政府公信力的提高与评价实证研究

肖文圣+王芳

摘 要： 各种社会问题对政府公信力产生了不良影响。统计分析表明，对政府公信力的影响表现在政府或其部门引起的社会公平性、自身的信用度、政府公信力的保障度三个方面，政府公信力的提高可从这三个方面展开。根据统计分析而建立的评价模型，既可用于政府及其部门自评，也可用于公众评价，并可借助现代软件技术手段实现评价，以促进政府公信力的提高。

关键词： 政府公信力； 统计分析； 评价模型

中图分类号： D63 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.002

一、前言

公信力是部门、组织单位或个人能够合理、合法、公平、公正地处理涉及公众的事务并对其行为负责，从而获得公众信任的能力。政府公信力是指政府机构、部门履行政府职能或组织、单位代行政府职能，处理公共事务并对其行为负责，从而获得公众对政府信任的能力。关于政府公信力的评价，可以分两个方向：一个是基于公众感知的评价，另一个是基于政府感知的评价。吕维霞（2010）从公众感知的角度，在满意度、政府形象、政府承诺、公众总体感知质量等四个影响因素层面建立研究模型，并围绕该影响因素提出政府提高公信力的建议。杨畅（2011）希望通过引入政府绩效评估工具，解决政府公信力的建设问题。当然，政府也可以改变被动的被评价局面，主动评价政府公信力，即建立基于政府感知的政府公信力评价，以此为动力完善政府的各项工作和提高执政能力。如何较科学地建立评价模型，选择评价指标是关键。笔者通过统计分析影响政府公信力的社会现象总结出评价指标因子，对影响政府公信力的较大影响因子“腐败”、政府部门自身行为的统计分析以及影响政府公信力的具体事件，进行统计分析，以探讨提高政府公信力的有效措施。

二、关于政府公信力问卷的社会调查说明

为了研究政府公信力及其提高方法，笔者设计了《关于我国腐败与政府公信力的社会调查问卷》，其中关于“政府公信力”的调查设计分社会现象对政府公信力的影响、腐败对政府公信力的危害、政府部门行为对政府形象的影响、公众对政府及其部门处理公共事务的认知、政府对政府处理复出官员的认知和提高政府公信力的有效措施等六个方面。本次调查问卷共发放240份问卷，收回131份，除去6份无效问卷和5份不适宜做统计研究的问卷，最后进行统计研究的共120份问卷。问卷调查历经3个月，利用节假日在不同城市的街道、工厂、办公楼中进行了广泛的问卷调查，被调查者工作背景基本涵盖所有行业；为了量化便于统计分析，问卷设计的选项都是符合题意，并可以进行全部选择的，但考虑到不同被调查者的从业背景、知识背景、社会背景等，不可能全部选择，所以进行了如下处理：每一个选项进行重要性排序6、5、4、3、2、1，排序第一的记做6，然后依次递减，没有被选择的题支记为0；对于题干，如果进行多项选择排序的个案记为1，只进行单项选择的记为0（考虑到被调查者可能不认可问题）；对于每一题的题支都设计一个“其他”，以补充调查选项的不足，避免被调查者没有选项的尴尬，但收回的问卷中，“其他”项只有一个被调查者进行了填写，且所填内容基本与题支的内容意思相同，所以每一题的题支 “其他”项就不再进行统计与分析。

三、关于政府公信力社会调查问卷的统计分析

（一）影响政府公信力的因素

问题B1：您认为下列哪些现象属于对政府公信力产生较大不良影响问题？（ ）按不良影响程度从大到小排序。

B101 腐败（权力寻租）；

B102 说空话，不办实事；

B103 欺瞒公众；

B104 政策朝令夕改；

B105 处理涉及公众利益问题，缺乏民主（或民主走过场）；

B106 处理涉及公众利益问题，缺乏公开与公正；

B107 其他。

问题B1：不良影响政府公信力的统计分析。（见表1-表3）

1. 描述性统计分析。从表1可看出，79%被调查者参与多项选择排序，均值最高的现象是腐败（权力寻租），其标准偏差也最大，说明参与被调查者在影响政府公信力的现象方面，把“腐败（权力寻租）”排在首位；而“政策的朝令夕改”得到被调查者的一致看法：“政策朝令夕改”是影响政府公信力最小的因数，这可能由于现实中确实存在复杂的因素，影响到政策经常变化，相比其他选项，它是影响政府公信力最小因子。在影响政府公信力的诸多社会现象中，较重要的现象是“腐败（权力寻租）”和“说空话，不办实事”，其他影响政府公信力的不良现象依次是“欺瞒公众”、“缺乏民主”和“缺乏公开与公正”。

2. 相关性分析。在0.05或更高的显著性水平下，所调查的6个现象对政府公信力都有不良影响，其中，相关系数最大的是“腐败（权力寻租）”，说明其对政府公信力的相对影响最大；其次是“缺乏公开与公正”与“不良影响政府公信力”，“政府说空话”、“民主走过场”与“不良影响政府公信力”存在比较密切的关系。在不同的现象之间，相关系数较大的是“说空话”、“朝令夕改”、“欺瞒公众”与“缺乏公开公正”，并且它们成负相关性关系；在0.05显著性水平下有一定的相关性，表明这两组有一定的相关性，即变量之间有共同的成分，但相关性较弱（相关系数最大值在0.41，最小的在0.183）；其他现象之间相关性也都非常小（相关系数最大值为0.153，最小值为0.015）。由于本统计是随机问卷调查，不是时间序列数据，自相关性不必考虑。

3. 线性回归分析。（见表2）

从表2的线性回归分析可以看出，可决系数（R2）为0.533，说明6个自变量共可解释“不良影响政府公信力”因变量53.3%的变异量；6个自变量的共线性判断值都约为1，说明共线性不影响回归分析；F值为21.474，显著性检验值为.000小于0.05，说明回归模型整体解释变异量达到显著水平，回归模型大致合理；回归系数的显著性检验水平显示，除常量可能不存在外，其他6个变量的系数至少有一个不为零，且显著性水平为.000。因此，回归模型为：不良影响政府公信力度BL=0.068ד腐败（权力寻租）”+0.048ד说空话，不办实事”+0.045ד欺瞒公众”+0.050ד政策朝令夕改”+0.067ד涉及公众利益问题，缺乏民主走过场”+0.052ד处理涉及公众利益问题，缺乏公开与公正”+0.050 ，BL的取值范围在0和1之间。

4. 因子分析。通过Kaiser标准化旋转得到变量的因子归属，值得借鉴。（见表3）

根据表3的公共因子模式矩阵，可以将对政府公信力造成不良影响的社会现象归结为三个方面：政府及其部门应用公共权力导致社会不公平，政府及其部门行使公共权力过程中缺乏信用，政府及其部门的政府公信力缺乏保证机制。其中，由于公共权力本身导致的社会不公平对政府公信力不良影响最大。

（2）腐败与政府公信力分析

问题B2：下列腐败案件，您认为对政府形象危害较大的是？（ ）按危害程度从大到小排序。

B201 “大老虎——周永康”案；

B202 “小苍蝇——街道主任贪腐千万元”案；

B203 “石油系统腐败等——直接导致国有资产流失”案；

B204 “山西官场腐败窝案等——官商勾结”案；

B205 权大于法——强拆、强征案等；

B206 徇私舞弊造成社会不公——“开豪车住经适房”案等；

B207 其他。

以下的统计分析与前面的统计分析方法相同，即描述性统计分析、相关性分析、线性回归分析和因子分析。 （见表4-表7）

1. 描述性统计分析：表4显示，参与被调查者有75%对该问题进行多项选择排序，均值最高的选项是“大老虎”腐败案，说明被调查者认为对政府公信力危害最大的首选“大老虎”腐败案；均值最小的是选项“徇私舞弊”，标准差也最小，说明“徇私舞弊”腐败对政府公信力的危害最小，并且被调查者看法相对较一致，其原因可能是徇私舞弊被披露得少，被调查者没有认识到其危害性；另外四种腐败案件，均值和标准差的值接近，说明它们都被认为是危害政府公信力的重要因素，但总体6个选项的标准差相接近，说明腐败是危害政府公信力的重要因素。

2. 相关性分析： “大老虎”案与政府公信力相关系数较小，且不显著（sig.=0.392），原因可能是目前国家治理腐败的决心给公众以信心，也可能“大老虎”相对公务员队伍是少数。其他腐败案与政府公信力关系密切，且都满足显著性水平。同时，“大老虎”腐败案与“小苍蝇”腐败、“权大于法”腐败和“徇私舞弊”，“徇私舞弊”腐败与“权大于法”腐败都存在相关关系，且满足显著性水平，由于相关系数不是太大（相关系数最大值为0.492，最小值为0.195），说明相关性不密切。

3. 回归分析：从表5可知，腐败与政府公信力程度关系是：危害政府公信力程度WH=0.054ד大老虎——周永康”案+0.074ד小苍蝇——街道主任贪腐千万元”案+0.045ד石油系统腐败等——直接导致国有资产流失”案+0.074ד山西官场腐败窝案等——官商勾结”案+0.056ד权大于法——强拆、强征案等”+0.066ד徇私舞弊造成社会不公——‘开豪车住经适房案等” – 0.062，这里WH值在0和1之间。

4. 因子分析。从表6和表7的因子分析（Bartlett的球形检验，满足显著性水平要求）结果是：由“大老虎”腐败和“权大于法——强征、强拆”腐败、“徇私舞弊造成社会不公”腐败组成的第1个因子，能够解释所有变量的26.915%，是方差贡献最大的一个主成分，前三个因子解释了所有变量的64.70%，且特征值都大于1。因此，可以提取3个公共因子。这三个公因子分别是：与民众密切的腐败、官场的隐性腐败和国家利益直接受损的腐败，其中与民众密切的腐败对政府公信力影响最大。

（三）政府部门与政府公信力分析

问题B3：如果您到政府部门办事，认为下列哪些现象比较影响政府的形象？（ ）按影响程度从大到小排序。

B301 “踢皮球”，找各种理由不办事；

B302 门难进，脸难看，话难听；

B303 不打点，办不了事 ；一打点，就办成事；

B304 打点之后，不办事；

B305 为党办事，不为民办事；

B306 官僚作风严重，办事效率低下；

B307 需要托关系，才容易办事；

B308 其他。

问题B3的统计分析。（见表8-表9）

从表8可看出，被调查者中79%的人进行了多项选择排序，首选政府部门“踢皮球”不办事为最影响政府公信力的因素；“为党办事，不为民办事”是影响政府公信力最小的因素，其标准差也最小，说明调查者有较一致的看法。

从表9可看出，公民在政府部门办事，公务员的不良办事行为和办事准则，深刻影响政府公信力，除“打点之后，不办事”这一项外，所列的公务员行为对政府公信力的都有较大的不良影响，其中可能由于“打点之后，不办事”的现象发生得非常少，从而这种行为对政府公信力没有什么影响。

（四）政府处理公众事件方式与政府公信力的分析

问题B4：当社会遇到公众事务，诸如公共卫生安全、网络关注城管殴打瓜农、矿难、群众围堵政府机构或工作人员等事件时，您不愿见到什么处理方式？（ ）按厌恶程度从大到小排序。

B401 主观臆断型：如称当事工作人员不存在违规违法；

B402 冠冕堂皇型：如称政府按规定处理程序处理；

B403 推卸责任型：如称临时工的个人行为；

B404 主动指责型：如称***群众的不当行为导致；

B405 大事化小型：如称已暂停***工作，一段时间后又恢复工作；

B406 拖延型：如称已责成相关部门调查，静待调查结果；

B407 其他。

问题B4的统计分析。（见表10-表11）

从表10可看出，68%的被调查者进行了多项选择排序，均值最高的是“推卸责任型”选项，可能被报道的新闻中出现较多的是政府在推卸责任——“临时工行为”，表明民众最不愿见到政府在处理事件时，推脱责任；均值最小的是“拖延型”，虽然经常报道的有“静观调查结果”，但最后被民众遗忘了“什么时候出来结果，结果怎样”，导致“拖延型”对政府公信力产生不良影响最小；标准差的值比较接近，表明被调查者对所有选项的选择较分散，所列的政府处理公众事件的方式，民众都不满意。

目前政府处理公众事件的方式，公众不太满意，从表11可以看出，公众对政府处理公众事件的不满意度与所列的处理方式密切相关，并呈现显著性水平（概率值都小于0.05）。并且公众对政府处理公众事件的不满意度与处理方式有如下大致线性关系：公众对政府处理公众事件的不满意度CL=0.069×主观臆断型+0.057×冠冕堂皇型+0.068×推卸责任型+0.069×主动指责型+0.056×大事化小型+0.068×拖延型-0.142 （线性回归结果摘要：R2=0.631，F统计量值为32.187，显著性水平0.000，自变量的系数水平都满足0.05要求，自相关性与共线性都不存在），这里CL的值在0和1之间。

（五）官官相护与政府公信力的分析

问题B5：有媒体梳理，6年来 82名较大官员免职中有29人复出。逾三成复出，您怎么看？（ ）按接受程度从大到小排序。

B501 应该不得复出；

B502 复出符合规定，但是否合理，需公开；

B503 可以允许部分有能力官员复出；

B504 复出的又是新问题的开始；

B505 权力缺乏制度约束结果；

B506 相信政府；

B507 其他。

我们假设问题官员复出是一种官官相护行为。问题B5的统计分析。（见表12-表13）

表12显示：有53%参与被调查者进行了该问题的多项选择排序。被调查者认为问题官员复出，两种倾向观点：一是根本否定，不得复出，二是虽然复出符合程序，但缺乏监督；对于官员复出，完全“相信政府”这个观点，接受者最少，其标准差也最小。说明公众对这一看法的差异最小，即对复出官员的任命，大家一致不相信政府的决定。因此，官场中的官官相护对政府公信力产生了严重不良影响。

根据表13，从对官员复出的处理方法看，官官相护与“不得复出”不存在相关性，这与“官官相护”和“不得复出”的两者对立的状况相吻合；在0.05显著性水平下，表明官官相护与官员复出存在较密切关系。可以看出，目前对官员的惩处力度不足，导致公众不相信政府，影响政府公信力。

四、提高政府公信力的有效措施

问题B6：您认为提高政府形象的有效措施是什么？（ ）按有效程度从大到小排序。

B601 治理腐败；

B602 政务公开——增强民众知情权；

B603 执政民主化——加强民众参与；

B604 政府部门管理公正、公平、公开——加强民众监督；

B605 公共危机事件处理合理性；

B606 其他。

问题B6的统计分析。（见表14-表16）

对提高政府公信力的有效措施进行调查，表14显示：73%的被调查者进行了多项选择与排序，从均值看，被认为首选有效的措施是“治理腐败”和“加强公众监督实行政府部门管理的‘三公”；相对有效性最小的措施是“公共危机事件处理的合理性”。但从标准差看，标准差的值较接近，说明，所列措施被选分散，即都被认为是较有效的提高政府公信力的措施。

相关性分析结果如下：各个选项的相关性分析同问题B1。提高政府公信力措施的有效性与各个措施的相关性分析结果是：提高政府公信力的各变量，在显著性水平上存在相关性，即所列出的措施对提高政府公信力都是有一定效果的。另外，在所列的措施中，B604、B601与B603分别存在弱相关性；经过对其进行因子分析，B601和B604有公共因子，B602、B603和B605存在公共因子，两类因子可概括为加强对权力约束的制度建设以及加强公众知情权和参与权。

从表16的线性回归分析看，所有变量能够解释提高政府公信力的68.7%的变异量，所建线性回归模型整体解释变异量达到显著水平。政府公信力有效性与所列措施的大致关系为：政府公信力有效性YX=0.075ד治理腐败”+0.078ד政务公开”+0.055ד执政民主化”+0.091ד政府部门管理公正、公平、公开”+0.058ד公共危机事件处理合理性” – 0.242 ，这里YX值在0和1之间。也就是，政府从加强对权力约束的制度建设和加强公众知情权、参与权这两个方面，可以有效提高政府公信力。

对政府公信力造成不良影响的社会现象有：政府及其部门应用公共权力制造社会不公平，政府及其部门行使公共权力过程中缺乏信用，政府及其部门的政府公信力缺乏保证机制。提高政府公信力的具体措施是：在加强权力约束的制度建设方面，可以从有效治理腐败等方面，让政府的执政能够更多地接受公众监督等；在加强公众知情权和参与权方面，可以增加政务的透明度、执政民主化，客观合理地处理公共危机事件，保障政府公信力。

五、评价政府公信力影响因素小结

影响民众对政府的信任的因素很多，但总体上，与民众关系密切、或民众知情的事件，对政府公信力影响最大。

1. 影响政府公信力的因子有：政府及其部门应用公共权力制造社会不公平，政府及其部门行使公共权力过程中缺乏信用，政府及其部门的政府公信力缺乏保证机制。

2. 腐败是重要的影响政府公信力的事件，腐败的类型有与民众密切关联的腐败、官场的隐性腐败和国家利益直接受损的腐败，对政府公信力的不良影响程度逐渐递减，主要是因为民众了解的信息不同。

3. 从政府部门看，公务员的不良办事行为和办事准则，深刻影响政府公信力，其中涉及政府处理公共事务时，推卸责任是对政府公信力影响最大的方式。

4. 从处理官员复出调查看，目前政府公信力较低，民众普遍对政府处理方式方法持较大的意见，官官相护被认为是一个普遍现象，民众因此对政府行为抱有偏执认识，说明当前政府行为存在不考虑民众情绪的地方。

5. 关于提高政府公信力的最有效措施，民众较一致的看法是反腐，民众希望能够通过自身参与和监督来提高政府公信力。同时，民众参与政务公开也是较有效的方式。

六、政府公信力的评价模型

通过前面对问题B1-B5的统计分析，影响政府公信力有三个维度，每个维度又有若干子目去衡量每个维度，评价政府公信力，政府可以主动，也可以被动地被公众评价。可以建立如下评价模型，采取百分制评价，它既可以评价整个政府，也可以评价政府的一个部门；它既可以是政府或部门自身打分评价，也可以是民众参与打分评价；它既可以是一次评价，也可以是多次评价（多次评价则取算术平均数）。政府部门还可以根据部门工作的性质将系数进行调整，政府或其部门通过不断评价政府公信力，促进执政工作的改进，促进执政制度的完善，提高政府公信力。

根据前文统计分析，建立政府公信力的评价模型如下：

政府公信力=[A×社会公平度+B×政府信用度+C×政府公信力保障度+D] ×100

其中，社会公平度=∑in-1Ai×政府或部门影响社会公平的i事项+An，∑iAi=1，影响社会公平的事项诸如是否腐败，是否欺瞒公众，涉及公众的事务是否缺乏公平等。

政府信用度=∑im-1Bi×影响政府或部门信用i事项+Bm，∑imBi=1，影响政府或部门信用的事项诸如是否为民办实事，是否全心全意为人民服务，政府政策的延续性等。

政府公信力保障度=∑ik-1Ci×保障政府公信力的i事项+Ck，∑ikCi=1，保障政府公信力的事项包括决策是否有民众参与、知情，政府运行是否得到民众监督，部门运行是否在改进等。

D是指基本政府公信力，由于政府或部门执政总要满足公共需要，公众必须相信执政的代理人， 从而政府获得最低程度的政府公信力。

评价模型机理如图1所示：

政府通过一段时间（或一年），将公众对政府的评价或政府自身评价，进行横向或纵向比较，找出影响政府公信力的事项，促进完善，提高政府执政水平，进而提高政府公信力。

参考文献：

[1]吕维霞，王永贵.基于公众感知的政府公信力影响因素分析[J].华中师范大学学报（人文社科版），2010，（7）：33-39.

[2]杨畅，王前.政府绩效评估：中国政府公信力建设的价值与逻辑[J].伦理学研究，2011，（3）：80-84.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]