可持续发展视角下粮食主产区利益补偿问题研究

宋晓洪　丁莹莹　杜云鹏

[摘 要] 粮食作为社会的基础公共物品，它的社会效益远高于经济效益。近年来，由于产量的下降，国家开始对粮食主产区进行生产者补贴、区位补贴，并协调产销地区之间的利益机制。粮食主产区社会效益高、经济效益低、粮食产量高、财政收入低，这些因素影响了粮食生产能力的可持续发展。我国应健全国家种粮补贴政策，加快提高农民种粮收益，健全粮食主产区政府税收制度，加强粮食主产区财政投入，健全粮食主销区对粮食主产区补贴制度，加大转移支付力度，助推我国农业可持续发展。

[关键词] 可持续发展；粮食主产区；利益补偿；问题研究

[中图分类号] F270 [文献标识码] A

Abstract： As grain is a basic public necessity for a society， its social benefit is greater than the economic benefit. In recent years， with the declining of grain output， Chinese government provides producer subsidy， regional subsidy and adjust the mechanism to balance the benefit between producing and consuming areas. In the major grain producing areas， the grain output and social benefitarehigh， but the economic benefit and fiscal revenue are low. These factors impact the sustainable development of grain producing areas. China should improve the subsidy policies for grain producers， accelerate to raise the earnings of grain producers， sound the taxation system of major grain producing areas， and enhance fiscal input in the areas. The government should also improve the policy of subsidizing for major producing areas from major consuming areas and intensify transfer payment for the sustainable development of China's agriculture.

Key words： sustainable development， major grain producing areas， benefit compensation， study of problem

近年来，我国实施了一系列“强农惠农富农”政策，农业发展取得了巨大的成就，全国粮食生产实现了历史性的“十一连增”。在农业资源日益趋紧、传统农业发展方式难以为继的背景下，2015年3月20日，国务院审议通过了《全国农业可持续发展规划》，要求保障粮食安全和农业可持续发展。长期以来，我国13个粮食主产区为我国经济发展做出了巨大贡献，在保障粮食安全和农产品供给方面具有重要的地位。然而，粮食作为社会的准基础公共物品，具有“社会效益高而经济效益低”的特点，这一客观存在又必须处理好的一对矛盾，有效的办法就是一方面保障我国粮食安全生产能力持续发展，满足我国13亿人口的粮食需求，另一方面确保我国农业资源可以永续利用，造福子孙后代。也就是在发展中保护，在保护中发展。因此，在国家政策导向下，全面分析粮食主产区建设现状，建立科学合理的利益补偿机制，调动主产区重农抓粮的积极性，以确保粮食安全，具有重要的意义。

一、我国粮食主产区粮食补偿现状

我国13个粮食主产区包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、江苏、安徽、江西、湖北、湖南和四川，13个粮食主产区每年贡献着全国75%的粮食供给量，影响着13亿人口的温饱问题。我国粮食主产区建设在不断完善的同时，随着国内外市场环境的剧烈变化和各种矛盾约束的加剧，仍面临着主产区二元结构矛盾突出、主产区收入差距较大、主产区农业基础设施建设滞后、主产区粮食生产能力差异明显及国家粮食补贴政策存在不足等问题。目前，我国粮食主产区粮食补偿主要体现在三个方面，即：对粮食主产区生产者的补贴、对粮食主产区的区位补贴、对产销地区之间的利益协调机制。对粮食主产区生产者的补贴主要包括中粮农民的直接补贴、农资综合直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，简称“四补贴”。除四补贴外，我国还出台了取消农业税、牧业税、农业特产税等政策，实行了粮食最低收购价政策及玉米、大豆等临时收储政策。

我国粮食产量在总体上呈现出逐年增长的态势。2004年我国粮食产量达46947万吨，2004年至2010年，我国粮食生产实现了首次连续七年增产，2010年粮食产量达54648万吨，2010年至2014年，再次突破粮食连续增产，至2014年年底，粮食产量达60710万吨，在七连增的基础上，再次实现了历史性的突破。在粮食连续多年增产的同时，粮食补贴起到了重要的作用。

从下表可以看出，2004年以来我国粮食补贴政策多样化，补贴资金结构不断调整，补贴力度总体呈现逐年增长，这对调动农民种粮积极性起到了一定的促进作用。

二、主产区粮食生产能力可持续发展的影响因素分析

2004年以来，我国粮食生产能力呈较好的发展态势，连年增长，但粮食生产稳定发展的长效机制，特别是全国13个粮食主产区利益补偿机制尚未根本建立。由于粮食生产本身的社会属性，造成“粮食大县、工业小县、财政穷县”的社会现象，不仅影响种粮积极性，也严重影响了粮食生产能力的可持续供给。endprint

1.粮食主产区社会效益高，经济效益低

粮食作为准公共物品供给，既受自然风险影响，又受市场风险影响。随着我国经济体制转轨和市场进程改革的推进，农业特别是粮食经济效益较低的现象越来越明显。“谷贱伤农”是对这一现象最好的解释，粮食作为人们生活的必需品，需求弹性较小，需求量的变化对价格变化的反应程度不敏感，导致农民丰收也不会带来收入的大幅度增长。河南省作为全国农业大省，连续14年粮食产量居全国首位，河南省用占全国1/15的耕地生产了全国1/10的粮食，不仅保障了全国13亿人口的温饱问题，每年还调出300亿斤原粮和加工品。但是河南省在全国各省份中，仍属于经济发展落后、人均收入较低的省份，与工业化发达城市相比，人均GDP还存在较大的差距，2014年，浙江省人均GDP达7.3033，而河南省只有3.7118，近浙江省的1/5。

由于粮食产量高而经济效益低，导致很多粮食大省不愿再发展粮食生产，好多省份调整农业发展结构，将种植粮食作物转为发展园艺和经济作物，以获取较高的收益。据统计，1978年，我国农作物总播种面积1.50104亿hm2，粮食作物播种面积1.20587亿hm2，占农作物总播种面积的80.34%，到2006年，粮食作物播种面积降为1.05638亿hm2，占农作物总播种面积的68.84%，截止到2012年底，粮食作物播种面积为1.11205亿hm2，占农作物总播种面积的68.05%。粮食作物播种面积逐年减少，从根本上威胁着我国粮食安全。

2.粮食主产区粮食产量高，财政收入低

与发达省份相比，粮食主产区地方财政收入较低，存在很大差距。仍以河南省和浙江省为例，1978年两省份人均财政收入分别是48元和73元，相差25元，但到了2014年，两省农民人均可支配收入分别为9416元和19373元，差距扩大到9957元，浙江省农民人均可支配收入近河南省农民人均可支配收入的2倍。粮食大省人均收入普遍较低的现象，导致很多省份放弃耕地、放弃粮食种植，加快工业化和城镇化进程，财政收入开始不断上升，而坚持“粮食种植”的省份，就出现了“农业大省、工业小省、财政穷省”的现象，粮食大县也就变成了“农业大县、工业小县、财政穷县”。统计资料显示，我国重点扶持的592个贫困县中，粮食主产区占了263个，占全部贫困县的44.5%。其中河北省39个，内蒙古31个，江西省21个，河南省31个，湖北省25个，四川省36个，湖南省20个，黑龙江省14个，安徽省19个，吉林省8个，辽宁省9个。农业作为我国经济发展的第一产业，粮食主产区农业经济收入低，必然导致第二产业和第三产业的发展滞后，导致工业化进程和城镇化进程较慢。目前，我国粮食大省中还有多个粮食大县财政收入不足亿元，仍然没有摘掉贫困县的帽子，还需要依靠政府转移支付维持经济运转。

三、建立粮食主产区利益补偿机制的建议

民以食为天，食以安为先。粮食问题一直是关系国计民生的重大问题。2005年以来，我国政府先后出台相关政策奖励产量大县、产量大省以及粮食主产区。2011年以来，中央财政取消了主产区粮食风险基金地方配套政策，减轻了粮食主产区地方政府的财政压力，在一定程度上调动了县级、省级种粮抓粮的积极性。但粮食稳定生产和发展的长效机制，尚未有效的建立，不仅要考虑粮食生产能力，还要兼顾地方财政收入和农民收入两重目标。在粮食主产区利益补偿机制建设过程中，要充分考虑中央财政、粮食主产区、粮食主销区三者在粮食主产区建设中的相互关系，明晰三者的重要作用。具体做法如下：

1.健全国家种粮补贴政策，提高农民种粮收益

我国现行的粮食直接补贴政策属于“普惠型”农业补贴政策。2004年粮食直接补贴政策实施初期，补贴效果较明显，较好地带动了种粮抓粮的积极性。近几年，研究发现，种粮直接补贴政策对粮食生产的积极性并不十分乐观。为此建议：第一，增强农业种粮直接补贴力度。魏君英（2013）应用固定效应面板数据模型，选取2004-2010年作为时间序列，以全国十三个粮食主产区为研究样本，实证分析得出农业生产资料价格、粮食生产价格以及农民的工资性收入对农民收入的影响均大于粮食直接补贴额度对农民收入的影响，粮食补贴每增加1%，农民收入增加量仅为粮食补贴额增量的0.155021%，说明粮食直接补贴对农民种粮抓粮的积极性影响并不大。以黑龙江省为例，2014年黑龙江省粮食直接补贴每亩土地不到70元，如果按每户拥有3亩地计算，一个农户的种粮直接补贴不到210元，随着农资、农机设备、劳动力等价格不断上涨，每亩土地的种粮直接补贴远远不足以应对生产成本的上升。因此，在2012年中央一号文件中也明确提出，要加大农业直接补贴力度，加强对农业补贴的投入。第二，改善种粮直接补贴方式。李明贤（2013）基于6个粮食主产省457户农户的调查发现，粮食补贴评价变量对农村劳动力种粮意愿的影响并不显著，目前补贴资金的发放是以土地所有权为依据，而不是以实际种粮者为依据，在土地流转的情况下，粮食直接补贴政策出现了效率损失，违背了粮食直接补贴调动农民积极性的目标。因此，中央财政应以“谁种谁得，多种多得”为原则，摒弃过去“承包者得补贴，种粮者担风险”的现象，按照种粮数量和出售粮食数量计算，使种粮者能够从真正意义上得到补贴。

2.健全粮食主产区政府税收制度，加强粮食主产区财政投入

目前，农产品原材料购进是按13%的税率来抵扣进项税额，粗加工农产品销售增值税税率为13%，两者正好相互抵消。而对于深加工农产品企业，其销售增值税税率为17%，与进项税额相比，无疑要多承担4%的增值税税负，加重了农产品加工企业的税收负担。建议降低深加工农产品企业的增值税税率，支持粮食主产区发展粮食深加工。

我国目前的税收制度要求粮食主产区深加工增值税按比例上缴中央政府、省级和市级，最后粮食主产区留有仅仅非常少的一部分。粮食主产区以不牺牲农业、粮食、环境、生态为代价的背景下，发展农产品加工业是粮食主产区的主导产业，其税收也必然成为粮食主产区的主要财政来源。建议逐步降低中央、省、市对农产品加工增值税的分成比例，全部留在粮食主产区，提高粮食主产区财政收入。endprint

粮食主产区的财政投入重点应放在农业基础设施建设和科技创新方面。首先，基础设施是农业经济长期可持续发展的重要物质基础。2015年2月中央发布了2015年一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，明确提出要“优化财政支农支出结构，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善”。资料显示，农业固定资产投入每增加1%，农业GDP总值增加69%。粮食主产区农业基础设施建设投入要重点考虑大中型灌区续建配套与节水改造、现代灌区建设、小型农田水利基础设施建设等方面。其次是农业科技创新投入。杨璐嘉（2013）运用Malmquist生产率指数和Malmquist-Luenberger生产率指数对我国13个粮食主产区10年的农业全要素生产率进行了测算和比较，研究发现，13个粮食主产区农业全要素生产率均取得了一定的增长，来源主要是技术进步的“增长效应”，山东省、辽宁省、江苏省、黑龙江省等省份在推动碳排放约束条件下农业全要素生产率的技术创新上发挥了重要作用，在中国农业环境技术进步方面迈进了一步。因此，要健全农业科技创新激励机制，完善科研机构、高等院校和研发企业的用人机制，加大农业科技创新R&D投入力度，强化农业科技创新驱动作用。

3.健全粮食主销区对粮食主产区补贴制度，加大转移支付力度

粮食主产区和粮食主销区相互依存，粮食主产区发展粮食生产对粮食主销区经济有着深远的影响，主销区向主产区提供一些补偿或支持，才能够调动主产区发展粮食生产的积极性。首先，我国学者蒋和平（2009）提出，可以向粮食主销区征收每公斤粮价10%～12%的补偿金，粮食主销区多调入粮食，就多缴纳补偿金。通过这种方式可以将粮食补偿金作为专项转移支付基金，用于支持粮食主产区发展粮食生产。其次，粮食主产区和主销区之间可以建立“一对一”互帮结对的关系，相互扶持，主销区可以对主产区的大中型灌区续建配套与节水改造、现代灌区建设、小型农田水利基础设施建设给予一定的资金支持，还可以投资建设农村公共基础设施，帮助主产区减轻政府财政压力。或者主销区可以去主产区投资建厂，一方面减少了主产区运输粮食成本，另一方面也为主产区提供了劳动就业机会，提高当地政府和农民收入。

总之，为了我国粮食生产的可持续发展，中央政府、粮食主产区、粮食主销区应共同努力，形成稳定的、长期的、有效的利益补偿机制，促进农民种粮抓紧的积极性，进而提高我国粮食供给量，保障国家粮食安全。

[参 考 文 献]

[1]李明贤，樊英.粮食主产区农民素质及其种粮意愿分析—基于6个粮食主产省457户农民的调查[J].中国农村经济，2013（6）：27-37

[2]杨璐嘉.低碳视角下粮食主产区农业全要素生产率比较—基于中国13个省2002-2011年数据的分析[J].湖南大学学报（社会科学版），2013，14（6）：27-32

[3]刘宁.基于超效率Output-DEA模型的主产区粮食生产能力评价[J].软科学，2011，25（3）：79-83

[4]魏君英，何蒲明.粮食直接补贴政策对农民收入影响的实证研究[J].长江大学学报（自然科学版），2013，10（29）：68-70

[5]顾莉丽，郭庆海.我国粮食主产区的演变与可持续发展[J].经济纵横，2011（12）：83-86

[6]刘守义.我国粮食主产区粮食产量波动及增长影响因素分析[J].江西社会科学，2014（8）：96-100

[7]黑龙江省社会科学院课题组.粮食主产区农业现代化问题研究[J].学习与探索，2013（12）：106-110

[8]赵波.中国粮食主产区利益补偿机制的构建与完善[J].中国人口资源与环境，2011，21（1）：86-90

[9]蒋和平，吴桢培.建立粮食主销区对主产区转移支付的政策建议[J].中国发展观察，2009（12）：41-45

[责任编辑：刘玉梅]endprint