省域间城镇化与公共服务协调发展的实证分析

赵丽（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关512005）

省域间城镇化与公共服务协调发展的实证分析

赵丽
（韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关512005）

基于省级区域视角，利用协调度模型对各地的城镇化与公共服务协调状况进行评价。结果显示，城镇化和公共服务的协调性呈空间分异格局，省际间差异较大，失调地区居多，总体协调水平偏低，中西部失调状况最为严重。因此，各地应依据发展阶段和特征选择发展策略，并针对城乡分割的二元制度约束积极进行制度创新，消除制度性障碍带来的不平等，营造平等城乡关系，保障城镇化与公共服务协调发展，推进实现城乡统筹的新型城镇化。

城镇化；公共服务；协调发展

城镇化是城镇人口数量不断增加、城市性生活方式不断强化的过程,既表现为农村人口向城镇的转移，也蕴含了农村转移人口对城市公共服务资源的需求。按照新制度经济学的观点，现实中的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动［1］。在城乡分割的二元制度框架下，我国的城镇化进程必然伴随着公共服务需求的大幅增长。改革开放以来，我国城镇化发展十分迅猛，近年来更是处于快速推进的轨道，2011年全国城镇化率首次超过50%，2012、2013年这一指标又接连刷新纪录，截至2013年，全国城镇化率已达53.7%，被舆论视为城镇化战略取得巨大成功的标志。然而，这一数据的“含金量”却值得探究，因为用于计算城镇化率的城镇人口包含了已在城市生活、工作、居住的农民工，而这些农民工在子女教育、医疗、保障性住房、养老等方面并没有享受到市民待遇。这反映了同一空间公共服务非均等化的矛盾，也说明目前的城镇化率处于“虚高”的状态。

于是，人们关注的焦点逐渐由城镇化的速度、规模等转到城镇化的质量上，学术界亦围绕城镇化质量的内涵及城镇化质量的测度与评价［2-4］、新型城镇化道路［5-7］等问题展开了广泛而深入的探讨。已有的研究发现，与我国城镇化快速推进并存的是城镇化质量的滞后，大量的尚未获得城镇户籍的农民工与城市产业工人从事同样的工作，但却同工不同酬、不同权，他们在医疗、养老、子女教育、保障性住房等方面没能获得与城镇居民同等的保障［8］；这些农业转移人口没有真正融入城市社会，还只能是“准城市人口”，他们游离于城市边缘，合法权益没有得到有效保障，难以形成城市社会的认同感和归属感［9］。为此，“十八大”报告提出了有序推进农业转移人口市民化、城镇基本公共服务常住人口全覆盖的目标，意在全面提高城镇化质量，实现城镇化质量与规模的协调发展。

一直以来，我国城市的公共服务供给无论是数量还是质量都远远高于农村地区，造成社会救济、养老保障、公共卫生、基础教育、公共文化等各项公共服务需求随着城镇化的推进呈现明显的上升态势［10］，而各地在城镇化过程中却对社会协调发展关注不够［11］，导致公共服务供给与城镇化进程的不匹配。这实际上是城镇化与公共服务能否协调发展的问题，解决这一问题无疑需要厘清现状，以便对症下药。我国幅员辽阔，区域之间在发展环境和发展条件上的差异非常大，期望统一的发展模式和发展过程是不现实的，只有因地制宜才是科学合理的选

择。因此，本文基于省级区域的视角，对各地的城镇化进程与公共服务发展的协调水平进行评价，探究不同地区城镇化和公共服务发展的变化特征，寻求促进城镇化和公共服务协调发展的对策措施。

一、协调性评价模型及协调发展类型的判别

所谓协调，通常是指若干个变量按比例、均衡发展［12］，而协调度则是度量系统之间或系统内部要素之间协调状况优劣的定量指标［13］。从城镇化与公共服务发展的关系上看，二者彼此作用、相互促进，保持协调对于城市的可持续发展意义重大。为了把握城镇化与公共服务发展的协调关系，本文参考有关协调度的研究文献［14］，定义反映城镇化与公共服务协调发展水平的公式为：

式中，X为城镇化水平，Y为公共服务发展水平，C为城镇化与公共服务发展的协调度，其取值范围是：-1.414≤C≤1.414。根据C的取值范围，结合X和Y的变化特征，可以拟定城镇化与公共服务协调类型及发展阶段的评价标准：当1≤C≤1.414，X＞0，Y＞0时，城镇化和公共服务发展呈现双强特征，二者关系处于良好协调或基本协调阶段；当-1.414≤C≤-1，X＜0，Y＜0时，城镇化和公共服务发展呈现双弱特征，二者关系处于严重失调或极度失调阶段；当-0.5≤C≤0.5时，城镇化与公共服务发展关系介于协调和失调两种类型之间，表现为过渡类型（详见表1）。

表1 城镇化与公共服务协调类型及发展阶段的评价标准

二、城镇化及公共服务发展水平的测度指标与方法

评价城镇化和公共服务发展的协调程度，涉及城镇化水平和公共服务发展水平两个方面的内容。因此，要想科学评价城镇化和公共服务发展的协调性，首先必须合理选择城镇化水平及公共服务发展水平的测度指标与方法。

从目前情况看，各地区的城镇化主要还是以人口的职业和地域转变为基本特征，人口城镇化率基本上可以反映城镇化发展的实际状况，而且各地区公共服务供给水平也与人口因素密切相关，在城乡有别的公共服务供给制度影响下，城镇人均公共服务水平会随着人口城镇化率的提高而改变。因此，本文研究选择人口城镇化率 （城镇人口/总人口）作为测度各地区城镇化水平的指标。

对于公共服务发展水平的测量，根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，考虑数据的可得性和完整性，本文选择公共教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境保护等与城镇化联系极为紧密的领域作为一级指标，并借鉴已有的相关研究成果，确定了小学生师比、初中生师比、高中生师比、每千人口卫生技术人员数、每千人口医疗机构床位数、城镇基本养老保险参保率、失业保险参保率、城镇基本医疗保险参保率、城市用水普及率、城市燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均城市道路面积、城市生活垃圾无害化处理能力、城市生活垃圾无害化处理率等14个二级指标。由于各项指标的量纲不同，研究中需要消除量纲因素的影响，因此本文首先对原始数据进行标准化处理，然后利用熵值法确定各项指标的权重（如表2所示），并根据权重测算各地区公共服务发展水平的单项得分，最后通过加总单项得分的方法得到各地区公共服务发展水平的综合得分。

表2 公共服务发展指标及权重

三、城镇化与公共服务发展关系的实证评价

采用协调度测算公式，利用内地30个省、市、自治区 （不含西藏）2005-2012年的相关统计数据，对各地区的城镇化与公共服务水平的协调性进行评价，结果如表3所示。根据评价结果，发现我国城镇化与公共服务的关系呈现如下特征：

一是城镇化与公共服务发展的协调性呈空间分异格局。评价结果显示，各地区城镇化与公共服务的协调关系存在较大差异，一些地区协调水平比较高，也有一些地区协调性较差，区域空间分异格局十分明显。在整个考察期内，协调性好且稳定的省份不多，只有北京、上海、天津、江苏、浙江、辽宁等6个省市，全都处于经济较为发达的东部地区；协调性较差的省份总体上是以中西部省份为主，尤其是西部省份居多，东中西部地区处在极度失调和严重失调阶段的省份占比分别为12.5%、37.5%和50%。这些协调性较差的地区一般经济基础也比较薄弱，城镇化和公共服务发展相对滞后，二者不协调的状况更为明显。

二是城镇化与公共服务发展关系失调的地区占绝对多数。按照城镇化和公共服务协调性的分类标准，可以从协调类型和协调发展阶段入手分析被考察对象的协调性。从协调类型上看，多数地区的城镇化与公共服务发展处在失调状态，而且这种状况近年有加剧的倾向，2012年与2005年相比，不同程度的失调省份已由17个增加到18个，占被考察对象的比例达到60%。从协调发展阶段来看，8个协调阶段均有省份分布，最为集中的是良好协调、基本协调、严重失调、极度失调4个阶段，共有80%的省份分布于此，其中又以严重失调和极度失调2个阶段分布的省份居多，占被考察对象的比例高达50%。显然，处于失调状态的省份居多，说明我国城镇化和公共服务的整体协调水平还比较低，协调发展的矛盾十分尖锐。同时，由于城乡公共服务供给非均等化的影响，城镇人口大量增加势必带来公共服务需求的快速增长，这给地方政府造成了巨大的财政压力，也使得各地区城镇化与公共服务协调发展的形势更为严峻。

三是省际间的协调水平差距悬殊。比较协调地区和失调地区的协调度，值得注意的是地区之间的巨大差距，2012年城镇化和公共服务发展协调度最高值是1.413（广东），最低值是-1.414（湖北），二者比较，差距异常悬殊。此外，协调地区和失调地区的内部差距也很大，以2012年为例，9个处于良好协调或基本协调阶段的省份中，有8个省份协调度的值达到或超过1.3，协调水平比较高，但各省份的城镇化水平和公共服务发展程度却参差不齐，人口城镇化率水平（上海）与最低水平（重庆）之间相差了32.32个百分点，公共服务水平综合得分最高 （北京）为2.7分，最低（福建）为0.08分，差值高达2.62分。在失调地区，有15个省份处于极度失调或严重失调阶段，其人口城镇化率和公共服务发展程度均在全国平均水平之下，城镇化与公共服务协调度的值均在-1.141之下，失调程度比较高，省份之间的差距主要表现为城镇化与公共服务发展错位，呈现低水平的城镇化超前型地区和低水平的公共服务超前型地区并存的局面。

四是总体协调水平偏低的状况并没有随着时间的推移发生根本性改变。各地城镇化与公共服务

发展关系的演变趋势显示，30个省、市、自治区大体上表现为协调水平不变、协调水平提高、协调水平降低等三种变化态势，其中协调水平不变的省份数量最多，2012年有14个省份仍维持了2005年的协调发展阶段，其余省份有9个协调性有所下降，5个协调性有所提高，总体而言，城镇化与公共服务协调水平偏低的状况并没有发生根本性改变。此外，维持协调水平基本不变的省份具体又可以分为两种情况：一是协调性比较好的地区。这类地区经济发展水平较高，城镇化和公共服务发展呈现双强特征，二者的协调度一直较高且趋于稳定；二是城镇化和公共服务发展呈现双弱特征的失调地区。这类地区的协调度一直偏低，这显然与当地经济发展滞后、城镇化进程和公共服务发展缓慢有关。对比这两类地区的协调性，同样可以证实我国城镇化与公共服务协调水平偏低的状况。

四、结论与政策建议

以城镇化和公共服务发展关系为研究视角，对2005-2012年间内地30个省、市、自治区的人口城镇化和公共服务协调发展状况进行分析，得到如下主要结论和政策建议。

（一）主要结论

1.无论是空间视角还是时间视角，城镇化与公共服务发展总体协调水平不高是不争的事实。从空间视角来看，城镇化与公共服务发展关系呈现地区分异格局，省际间差异十分明显；从时间视角来看，随着城镇化进程的加快，一些地区城镇化与公共服务发展不协调的矛盾有加剧趋势。

2.不同地区城镇化与公共服务呈现了不同的发展关系，大体上可以分为协调、过渡、失调三大类型，其中处于失调状态的省份占大多数，说明我国城镇化和公共服务协调发展形势严峻，必须高度重视。

3.城镇化与公共服务发展的关系呈现了明显的区域性差异，协调水平比较高的省份大多处在东部发达地区，而协调水平比较低的省份则主要集中在中西部地区，说明发展条件和发展特征在一定程度上影响着城镇化和公共服务的协调关系，进而对城镇化的进程与质量产生影响。

（二）政策建议

1.促进城镇化与公共服务的协调发展，消除制度障碍是先行的约束条件。在城乡分割的二元经济和社会结构的影响下，人口及各种要素的自由流动受到很大阻碍，城乡差距愈演愈烈，城镇化与公共服务发展不协调的矛盾日益突出，严重制约了农民向市民的转化，导致了城镇化进程扭曲的局面。这种状况持续下去，势必会造成城镇的人口承载力严重降低，阻碍农村剩余劳动力有序转移，影响城镇化的发展质量，最终制约城镇化的发展进程。因此，推进新型城镇化建设，关键是要形成城乡一体的新型城乡关系，消除二元制度障碍带来的同工不同酬、同城不同权等不平等现象，确保农民工与市民享有同等的公共服务权益，使农业转移人口顺畅融入城市社会，平等共享现代化成果。具体的制度安排应是户籍制度改革和公共服务均等化，前者的着力点是放宽落户条件，使农业转移人口在城镇落户定居，后者的着力点是将公共服务与户籍剥离，使城市常住农业转移人口与市民一样享有同等的公共服务。

2.城镇化及公共服务发展政策应与发展阶段和发展条件相适应。不同地区所处发展阶段和发展条件存在明显差别，城镇化和公共服务发展也呈现了不同的特征，“一刀切”的办法是不切实际的，必须因地制宜，分类指导，依据不同地区特点确定城镇化规模和公共服务供给水平。不同地区协调策略的侧重点也应有所不同，对于协调度较高的地区，关注的重点应是城镇人口增加和公共服务供给的协调关系，要在继续保持公共服务供给强度的同时，加强城镇化与公共服务发展的良性互动；对于过渡型地区，应当重点关注城镇人口增加和公共服务供给的发展关系，在推进城镇化建设的同时，加快推进基本公共服务均等化，促进城镇化与公共服务的协调发展；对于协调度较低的地区，应当注意的问题是城镇化水平、公共服务供给水平的提高以及二者的协调关系。

3.构建以政府为主导的多元化的公共服务供给体系。如前所述，省级区域之间城镇化与公共服务协调水平存在差距，很大一部分原因在于各地区经济发展的不平衡，发达地区财力雄厚，城镇化与公共服务协调程度较高，而落后地区财力薄弱，城镇化与公共服务发展明显不协调。终极原因还是经济利益价值取向的影响。长期以来，地方政府提供公共服务更多地考虑了服务所能获得的经济利益，致使公共服务的社会性和公益性被忽视，其结果是落

后地区的公共服务水平更加落后，结构更不合理。因此，在完善中央财政对地方的转移支付制度的同时，还要逐步构建多元化的公共服务供给体系，充分利用民间资本解决公共服务投入不足的问题，缓解城乡间、地域间公共服务的差异，促进公共服务与城镇化的协调发展。

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Study on Inter-Provincial Coordinative Development with Urbanization and Public Service

ZHAO Li
(College of Politics and Public Affaires Management,Shaoguan University,Shaoguan 512005,Guangdong,China)

From the point of view of provincial level of China,this paper compares and evaluates the coordinative development status of urbanization and public services with the coordination degree model.The result shows,the coordination varies in space,the inter-provincial variation is high,the areas of imbalance count the most,and the general coordinative level is lower,especially it is the most serious one in the middle and the western region.Thus each area should impose its develop strategy according to its own development stage and characters,and makes the positive system innovation towards the binary institutional restriction of division between urban and rural areas,eliminates the institutional unequal,and instead,creates an equal urban and rural relation, to guarantee the urbanization and public-sector developing coordinately and put forward the new style urbanization with a balanced urban-rural planning.

urbanization;public service;coordinative development

C916

A

1007-5348（2015）01-0086-05

（责任编辑：宁 原）

2014-10-27

赵丽（1963-），女，内蒙古通辽人，韶关学院政治与公共事务管理学院副教授，硕士；研究方向：区域经济。