国际金融危机后世界社会保障发展趋势

周 弘 彭姝祎



国际金融危机后世界社会保障发展趋势

周 弘 彭姝祎

2008年国际金融危机爆发之后，高收入国家、中等收入国家和低收入国家社会保障的发展呈现如下主要趋势：国际金融危机在有些国家形成推动社会保障制度加速发展的动力，在有些国家则产生削减福利保障的压力，世界各国之间巨大的社会保障鸿沟有缩小的迹象，但是差距仍然巨大。从整体看，目前世界社会保障具有覆盖面扩大、形式多样化和多支柱等特点，这是经济全球化条件下就业形式的多样化和社会责任主体多元化的必然反应。

世界社会保障；发展趋势；社会保障政策；社会保障措施

国际劳工组织的最新研究报告*除非特殊说明，本文所使用的数据均来自International Labour Office.World Social Protection Report 2014/15: Building Economic Recovery，Inclusive Development and Social Justice.Geneva: International Labour Office，2014。显示，目前，世界上几乎所有国家都采取了不同类型的社会保障措施，但国与国之间的保障水平悬殊较大，只有少数国家(59个)提供了较全面的社会保障，占全球总人口的27%，其余73%的人口只享有部分保障或者没有享受任何保障。享有养老保障的人口占全球总人口的52%，享有医疗保障的占61%，享有失业保障的占全球劳动者的28%，108个国家实行了专项的儿童和家庭保障政策。全球社会保障从覆盖面、保障水平到财政投入等都存在显著的地区差异。

一、高收入国家社会保障发展趋势

以欧洲福利国家为代表的高收入国家在社会保障方面一直处于全球领先地位，其社会保障项目最全、覆盖面最广、保障水平最高、财政投入最多。不过，自2008年国际金融危机爆发以来，高收入国家的社会保障整体呈现出收缩趋势。金融危机爆发之后，欧洲福利国家普遍采取了经济刺激政策，并将社会保障作为重要的刺激领域，加大了社会保护性投入。统计资料表明，在危机的第一阶段(2008—2009年)，约50个高收入国家共投入24 000亿美元刺激经济，其中约四分之一的资金投放在社会保障领域。从2010年起，伴随着欧洲主权债务危机的爆发，欧洲国家的政府财政陷入困境，在这种情况下，欧盟整体采取经济紧缩措施，欧洲国家反过来用减赤字、稳财政的政策取代了先前的经济刺激政策，逐步缩小公共开支在GDP中的占比。在此背景下，社会保障支出被削减，福利扩张政策被福利紧缩政策取代。

(一)应对财政失衡：削赤字、稳财政、缩福利

从20世纪70年代起，以欧洲国家为代表的一些高收入福利国家就在人口不断老龄化、家庭持续少子化、经济逐渐走低等因素的作用下，陷入福利和社会保障收支失衡的困境，福利收支失衡进而影响到国家的财政状况。2008年的国际金融危机和2010年的主权债务危机对这些国家的财政能力构成了新的冲击，致使其财政状况进一步恶化。因此，自2010年起，各福利国家普遍把削减财政赤字、确保财政稳健、实现预算平衡作为主要的政策措施，纷纷用紧缩取代了先前的扩张政策，减支增收、开源节流成为大势所趋；福利增加也相应地被持续的福利紧缩所代替，紧缩涉及养老、医疗、失业、家庭政策(妇女和儿童福利)等社会保障领域。国际货币基金组织预计，2015年，发达国家将进一步缩小公共支出的GDP占比，削减后各欧洲国家的福利开支将普遍低于金融危机爆发之前的水平。

欧洲福利国家减赤字、稳财政的手段之一是从供给的角度开源。主要措施包括：(1)提高缴费率。例如，德国、法国、荷兰等国都上调了养老金缴费率；德国上调了医疗保险缴费率。(2)提高缴费年限。例如，希腊、法国等国上调了享受全额养老金的缴费年限。(3)扩大征缴范围，加强对临时就业、兼职就业和“迷你”就业人群的养老税费征缴。例如，德国决定对“迷你”就业人群征收18.9%的法定养老保险费，荷兰实行了对兼职就业人群的养老金缴费管理，扩大了养老金的收入。(4)上调税费等。例如，法国上调了资本税，葡萄牙、西班牙、英国等上调了增值率，葡萄牙对高收入人群征税。此外，还有其他一些能够增加社会保障收入的措施。

欧洲福利国家削减公共开支的手段包括在社会保障的各个需求环节节流。主要有以下措施：(1)严格社会保障待遇领取资格。如奖励延后退休、惩罚提前退休。(2)直接或间接地降低社会保障收益或待遇。例如，降低养老金替代率；将养老金与工资增长脱钩、与物价指数挂钩；改变养老金计算方式，如法国把养老金的计算标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年的平均月工资延长到最高的25年；降低失业保障水平，缩短保障期限；收窄家庭政策的目标人群，如法国变普惠型家庭政策为家计调查型，英国削减儿童福利，丹麦为家庭政策设置封顶等；降低医药费报销比例；丹麦冻结多项社会保障收益，等等。(3)加强监管，杜绝道德风险。例如，严格伤残和医疗等补贴制度，减少或避免钻制度漏洞。(4)精简机构，提高管理水平和效率。例如，采用电子化办公、一站式服务等技术，降低管理成本；英国、希腊等国冻结有关公共服务部门的招聘，等等。

福利紧缩的政策造成了养老金缩水。据国际货币基金组织预测，未来至少有14 个欧洲国家的养老金水平将继续下降，贫困和社会排斥将有所增加，带来社会公正受损、欧洲社会模式受破坏等恶果。统计还显示(参见图1)，2012年，在福利紧缩政策下，欧盟27国共有1.23亿居民面临贫困和社会排斥风险，比2008年增加了950万人，约占欧盟总人口的24%，其中大多数为妇女、儿童、老人等弱势群体。若财政紧缩政策持续下去，预计到2025年将新增贫困人口1 500万～2 500万人。2005—2012年瑞典和波兰的老年贫困率几乎翻了一番。2008—2012年欧洲新增贫困儿童80万人；2007—2012年，28个欧盟成员国中有19个国家的儿童贫困状况恶化。[1](P22-23)凡此种种，使第二次世界大战以来形成的，曾极大地降低贫困、促进经济繁荣和社会公平稳定的欧洲社会保障模式受到侵蚀，也从反面证明了社会保障的再分配功能对于减贫的不可或缺性。

(二)结构性转型：建立多支柱的保障体系

在开源节流的同时，欧洲国家普遍对社会保障特别是养老保障制度进行了结构性改革。一方面，鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式，使养老责任在国家、企业、个人和家庭等行为体之间分摊，以减轻政府的财政压力；另一方面，使养老模式更加灵活，以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式的不断涌现，从而更好地化解老龄化、全球化和信息化时代产生的各种新风险，应对新挑战，确保养老保障的可持续。

自20世纪80年代起，欧洲发达国家或快或慢地逐步开始改革耗资巨大的公共养老保障制度，建立起多支柱的养老体系，即在压缩第一支柱——现收现付制的公共养老保障占比的同时，建立以企业责任和个人责任为基础的第二和第三支柱。先是英国、瑞典等国开始改革公共补充养

图1 2008—2012年间欧洲18国贫困风险的增长率

资料来源：Eurostat(其中爱尔兰的数据是2011年)。转引自International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014:P129.

老金制度，使其完全或部分地脱离公共养老金体系，由企业或个人负责并进行市场化操作。其他国家随后跟进。例如，荷兰通过了强制性法律；德国通过鼓励性政策和选择性原则，建立起企业或职业年金计划，这些计划被称为养老保障的第二支柱。目前，第二支柱养老金通常是企业行为，有积累退休准备金、直接保险以及其他基金方式，成为第一支柱——公共养老金的重要补充。除职业年金外，欧洲各国还出现了种类和名目繁多的个人养老计划，统称为养老保障的第三支柱。个人养老计划是名副其实的“个人账户”。各国政府通过个税减免、对部分私人商业性养老保险予以适当财政补助、降低个人养老金的投资门槛等方式，间接地鼓励第三支柱的成长发育，以促进养老保障手段的多样化和灵活性，降低人们对公共养老金的依赖程度，缓解政府的财政压力。目前，随着第二和第三支柱的不断发展壮大，第一支柱即现收现付的公共养老金在个人养老收入中的占比不断缩小，如德国下降至73%，有些国家降至50%～60%，个别国家甚至降到20%～30%。尽管如此，各国还是保留了相当比例的公共养老金，如改革的先行者英国也只是放弃了与收入挂钩的附加公共养老金，仍然保留着以社会公平为目标的基础公共养老金。公共养老金作为养老体系的“压舱石”的作用没有改变。

(三)社会保障改革的指导思想从“社会保障”转向“社会投资”

以欧洲福利国家为代表的高收入国家从未停止对福利理论的探索，近年最有代表性和影响力的思想是以安东尼·吉登斯、戈斯塔-埃斯平-安德森等为代表的欧洲学者提出并逐步完善的“社会投资转型”理论，该理论是对欧洲社会保障模式和新自由主义经济思潮主导下的社会保障制度改革的双重反思，也是国际金融危机爆发以来的紧缩政策和走向多支柱保障体系的理论依据。

概括而言，社会投资理论主张将被动地“防范社会风险”变为积极地“进行社会投资”，变后期干预为早期介入，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”。该理论提出，应当从人的整个生命周期而不仅仅是工业社会风险的视角，重新进行社会福利制度的设计；福利政策目标不应只针对老年贫困等眼前的问题，而是要从早期教育、家庭环境、职业技能、劳动力市场等整个生命周期的角度，统筹社会投入，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，使劳动者个人具备防范全球化市场竞争风险的能力。换言之，就是要将政府投入从社会分配矫正转变为人力资源投资，对未来的社会风险予以“早确认”、“早行动”，从而更积极主动地预防、缓解因技术过时、家庭看护责任过重等问题而引发的结构性失业、长期失业、家庭不稳定、不参与劳动力市场等下行风险，实现终身的可持续发展。该理论强调，福利既是每个人的权利，也是每个人的义务，“不承担责任便没有权利”，要寻求“权利与义务”、“权利与职责”的平衡，建立一种使福利可以维护，但享受者具有相应责任与风险的“积极福利”政策。所以，欧洲国家在削减福利的同时，普遍加大了人力资源投资。一方面，通过加强职业培训和终生学习，帮助现有的低素质劳动力更新知识和技能，如芬兰政府通过更有效率的就业服务、教育、培训和康复服务，促使劳动力保住工作岗位，或者积极寻找工作机会，重新就业。另一方面，通过“以儿童为中心”的社会投资战略，为未来知识经济准备高质量的人力资源。

二、中等收入国家社会保障发展趋势

(一)扩大社会保障覆盖面，以社会保障促经济增长

与发达国家紧缩福利的做法相反，近年来，不少中等收入国家，特别是新兴工业化国家，在社会保障领域里的发展趋势是福利扩张，即拓展既有的社会保障体系，加大在健康、教育、就业、养老、住房等领域的投入，扩大社会保障的覆盖面，从而拉动内需、提振经济，以社会保障建设为契机促进全面增长，促使经济走上可持续发展之路。

实际上，福利扩张的潮流在2008年国际金融危机爆发之前就已经出现。20世纪90年代，亚洲和拉美地区的经济和金融危机过后，许多中等收入国家开始反思本国以外贸为主要增长引擎的经济发展模式，重新认识经济增长和社会保障之间的关系，社会保障对经济发展的积极的促进作用得到重视。很多国家着手实施扩大内需战略，对此前在健康、教育、养老等领域私有化的做法进行纠正，政府加大了对社会保障的投入，提高了民众购买力，促进了经济发展走向可持续。2000年之后，很多中等收入国家都实现了相对较高的经济增长率，拓宽了国家的财政空间和收入基础，加强了相关机构的执行能力，为大力拓展社会保障覆盖范围创造了条件，从2000年起，阿根廷、巴西、印度、中国、印度尼西亚、墨西哥、南非等国均对各自的社会保障制度进行了大力拓展。2008年国际金融危机的爆发虽然打断了该进程，但此前的种种努力对缓解危机的冲击发挥了积极作用，使不少国家在危机过后不久就走上了经济复苏之路。不过，由于社会保障制度有欠完善，这些国家的非正规就业人口、贫困人口等都较危机前增多，因此需重启社会保障改革进程，通过拓展原有项目和增建新项目等方式，继续完善社会保障体系。

一些新近跻身中等收入之列的国家也在逐步扩大原有的社会保障覆盖面。还有一些国家(如印度)则努力把大多数非正规就业人群，特别是乡村地区的非正规就业者，纳入正规经济。上述种种努力使得中等收入国家的社会保障覆盖面整体得到拓宽，很多国家建立起国家层面的最低水平的基本社会保障(social protection floor)，确保至少为最脆弱的人群提供一个基本的生活保障。由图2可见中等收入国家社会保障支出在GDP中占比的变化。

(二)中国、巴西等成为中等收入国家社会保障制度扩张的主要推动力

中国是经济危机以来中等收入国家福利扩张的典型。中国经济在21世纪头十年保持10%左右的高增长率在很大程度上依赖出口，但出口导向型经济在金融危机期间受到沉重打击。危机之后，中国政府变鼓励出口为刺激内需，把坚持扩大内需明确写进第十二个五年计划(2010—2015)，针对城乡、行业、地区之间不断扩大的收入差距和储蓄率高、消费率低等问题，逐年加大在医疗、养老、教育、住房等领域的财政投入，以提高全体国民，特别是中低收入家庭的可支配收入，提振民众的消费信心和购买力，促使经济由出口导向型转向内需拉动型。主要措施包括：通过建立新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险、试点新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险等，持续扩大医疗保险和养老保险的覆盖面并提高保障水平，把先前未被覆盖的广大农村人口悉数纳入，目前中国的医疗保险覆盖率已大幅度提升至96%；养老保险提升至近80%，并力争实现全覆盖。其他措施包括在保持工资持续增长的同时，提高最低工资水平，提高企业退休人员的养老金水平和优抚对象的补助标准。在农村地区兴建医院，增加医疗设施，在改善医疗环境的同时拉动相关产业需求，促进就业。上述措施对增加家庭可支配收入、支持经济走上可持续发展道路发挥了积极作用。

另一个典型例子是巴西。同中国一样，巴西经济的对外依存度也相当高，因此受国际金融危机的冲击非常大，危机期间，其外贸增长迅速下滑，经济出现严重衰退。统计资料表明，2008年最后两个月巴西丧失了69.5万个工作岗位，第4季度GDP骤降4.4%。[2](P31)为平衡外贸损失，摆脱对出口的严重依赖，巴西政府出台了由两根支柱组成的内需拉动增长战略，即提高家庭收入，振兴国内消费和刺激国内投资，推出了价值200亿美元(占GDP的1.2%)的一揽子财政刺激方案，其中包含一系列社会政策，如为最贫困的人群提供救助，大幅度拓展此前为减贫扶贫而出台的“家庭补助计划”(计划的拓展新覆盖了130万个最贫困的家庭)，延长受危机冲击最严重的行业的失业保险领取期限(该措施的受益者达31万人)等。在一揽子刺激方案之外，政府还两次提高最低收入水平，使20%的人口获得了基本生活保障。上述措施有效维持乃至提振了低收入人口的购买力，为促进内需增长作出了贡献。内需的增加进而促进了就业和收入的复兴，确保了经济的快速复苏，2010年，巴西经济增长了7.5%。上述措施在提振经济的同时还有效地缩小了贫富差距，基尼系数从2008年的0.54降至2012年的0.526。目前巴西是福利水平较高的新兴经济体，其社会保障支出已达到发达国家水平。[3](P31)

图2 部分中等收入国家社会保障支出GDP占比(%)的增加

资料来源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P142.

三、低收入国家的发展趋势

与中、高收入国家不同，低收入国家在经济发展水平低下、就业严重不足等因素的制约下，社会保障制度十分不完善，养老和医疗保险等缴费型项目(即与就业相关的社会保险)只覆盖了以公职人员为主的正规就业人口，由于这部分人往往占人口的少数，所以覆盖率十分有限。其余人口，即构成人口大多数的没有正规雇佣关系的人员，则主要通过零星的非缴费项目——以“有条件现金转移支付计划”(conditional cash transfer programme，CCT)为主——来获得一些暂时性救助，这些非缴费性项目构成了一个保障水平较低的临时性的社会安全网，这是低收入国家在社会保障领域的普遍状况。国际金融危机爆发后，不少低收入国家扩大了上述临时性社会安全网，用以改善儿童等贫困群体的健康水平、营养状况和入学率。不过这种以救助为主要内容的保障方式还不足以为更广大的国民提供基本的社会保障，并因此受到人们的质疑。

(一)扩大临时性安全网

受大面积贫困与失业等因素的限制，低收入国家无法像中等收入国家那样大幅度地扩大社会保障的覆盖面，而是将有限的财力、人力、物力集中用于为特困人口等特定的人群改善健康、教育状况等，以促进实现联合国千年发展目标的减贫目的。国际劳工组织相关报告披露，孟加拉国、肯尼亚、马拉维、巴基斯坦等国实施了面向特困家庭的“有条件现金转移支付计划”，帮助其改善健康、营养和教育水平；莫桑比克制订了帮扶贫困家庭特别是有老人和儿童的贫困家庭的现金转移支付计划；肯尼亚针对受艾滋病威胁的婴幼儿推出了相关现金转移支付项目；孟加拉国制订了以消除教育领域的性别差异为目标的女童中学援助项目；玻利维亚和肯尼亚制订了旨在预防辍学的小学援助项目；卢旺达将医疗卫生服务覆盖面拓展到了90%以上的国民，大幅度降低了母婴和儿童死亡率。[4](P31)

整体而言，相当一部分低收入国家大幅度提高了社会保障支出在国内生产总值中的占比(见图3)。这一积极的变化首先来自低收入国家社会保障观念的转变。以前很多低收入国家从眼前利益出发，将社会保障视作一种难以承受的负担，但后来这些国家逐步意识到社会保障实则是对“人”的投资，是构筑人力资源即提高人的技能的一种方式，事关国家的未来和长远发展。不过受财政拓展空间有限、机构执行能力不足、税收制度不健全、外部援助资金不稳定等因素的影响，大多数低收入国家只能集中力量构建覆盖特定人群的安全网，因此整体而言，低收入国家的社会保障呈现出“小范围、临时性、应急性、实验性、水平低”等特点，缺乏普惠性和长期性，不足以为更广泛的人群提供持续可靠的保障。在危机时期，受财力收缩的限制，这些特点表现得更加明显。只有少数国家有条件前进一步，谋求建立更为全面的社会保障体系。

(二)超越临时性网络，建立最低限度的、可行的基本保障

不可否认，上述社会保障项目的拓展为促进低收入国家的经济和社会发展以及联合国千年发展目标的实现发挥了积极作用，也促使低收入国家就投资社会保障形成了越来越广泛的共识。但与此同时，这种应急性的安全网络也受到如下质疑：首先，贫困人口在低收入国家大面积存在，因此这种以赤贫人群为主要帮扶对象的做法是否会把大量同样需要帮扶的其他贫困和弱势群体排除在基本保障之外；其次，由于缺乏相关法律和稳定可靠的财政支持，这些零敲碎打的保障计划不可持续，难以从根本上长期性地实现减贫扶贫目的。事实也证明，接受临时性救助之后，很多人重新陷入贫困。为此国际劳工组织建议，超越这种应急式的、目标人群狭小的社会救助网络，将缴费型和非缴费型项目整合起来，通过一揽子方案建立一个可持续的、国家层面的基本社会保障，或曰社会保障底线。国际劳工组织还特别建议，低收入国家应统筹经济、就业和社会政策，在提升人的知识技能方面下工夫，使人们通过充分就业获得稳定收入，并在稳定就业收入的基础上建立稳定的社会保障制度，从根本上杜绝贫困现象。换言之，在低收入国家，当务之急是要将直接减贫式的消极保障变为积极发展劳动力市场，用“授人以渔”取代“授人以鱼”，从保障人们的收入安全入手，拉动消费，进而拉动经济，为建立更加稳定的社会保障制度奠定经济基础，实现经济和社会的良性互动和持久发展。

图3 部分低收入国家社会保障支出GDP占比(%)的增加

资料来源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P145.

四、世界社会保障发展总趋势

由以上梳理可见，2008年国际金融危机之后，世界社会保障呈现出如下发展趋势：

(一)社会保障覆盖面整体扩大，中等收入国家，特别是新兴经济体，是世界社会保障发展的主要拉动力

尽管全球大部分人口尚未享有全面的社会保障，但是社会保障的覆盖面正呈现整体扩大之势。以养老保障为例：2000年，全球养老保障覆盖率达到90%以上的国家是34个，覆盖率不足20%的是73个；到2010—2012年，前者升至45个，后者降至57个。[5](P87)中等收入国家，特别是以中国、巴西等为代表的新兴经济体，在社会保障领域的观念转变和持续投入是世界社会保障发展的主要拉动力。2000—2011年，中国的法定养老保障覆盖率从24.4%快速提高至74.4%，发展速度十分可观。巴西、中国、南非等国还实行了最低收入保障制度并持续提高最低收入水平，将本国大量最贫困的人口纳入了保障范围，从而极大地提高了社会保障的基本覆盖面和基本保障水平。低收入国家的贡献也功不可没。仍以养老保障为例，玻利维亚的法定养老保障覆盖率从2000年的80.7%提高至2009年的90.5%，莱索托从2000年的8.4%拓展至70岁以上老人全覆盖，泰国从2000年的5%增至2011年的81.7%(覆盖60岁及以上人口)，斯威士兰从2000年的1.8%提高至2010年的96.3%(覆盖60岁及以上人口)。[6](P87)

(二)各国社会保障差距依然明显，但差距在逐渐缩小

在紧缩政策下，高收入国家社会保障水平整体趋于降低，特别是在养老保障领域。反之，中低收入国家则通过持续的改革和投入，特别是最低收入等社会保障底线的提升，缩小了和发达国家的差距。不过尽管如此，整体而言，中低收入国家由于起步晚、基础差、国力弱、贫困人口多等因素，与已经有半个多世纪发展历史的成熟福利国家相比，差距依然很明显，这一点在社会保障的覆盖率、保障水平和支出水平等方面都有所体现。统计资料表明，社会保障支出占国内生产总值的比重，低收入国家只有4%左右，中等收入国家大约为10%，高收入国家则达到19%。[7](P87)在社会保障的两大主要项目——医疗和养老保障的覆盖中，差距也明显可见：西欧的医疗保障覆盖率高达99.7%，非洲只有24.7%(见图4)；西欧、北美和中东欧地区的养老覆盖率均在90%以上，非洲只有23%，撒哈拉以南非洲只有17%(见图5)。

图4 全球医疗保障覆盖率

图5 全球养老保障覆盖率

资料来源：International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014: P102，P83.

在经济全球化背景下，市场力量日益支配着经济和社会生活的方方面面，这一方面给传统的福利国家带来日益严峻的挑战，迫使它们出于加强国际竞争力等目的而紧缩福利，弱化国家的公共保障职能，将部分社会责任转交给市场和社会等非公共力量，由它们负责填补空隙；另一方面使福利国家逐步转变观念，从消极的后期保障转变为积极的前期介入，从而帮助公民进行智力(涵盖知识和技能两方面)投资，以提高就业能力，应对全球化挑战。同时，经济和贸易的全球拓展又将市场经济以及社会福利思想传播到世界各地，推动社会保障意识在全球范围内萌芽并付诸实施。越来越多的国家意识到，面对由经济全球化带来的社会风险的全球化，不仅要构筑一道基本的社会保障底线，以确保在全球化中不具备竞争优势的底层民众有可靠的生活保障，从而缓解因贫困和贫富差距过大等原因而导致的社会紧张乃至动荡，而且应从分配公平转向机会公平，通过提升个人素质和技能来提振个人和整个国家的竞争力，通过对家庭收入的支持来维持国内消费水平，促进个人和国家的可持续发展。换言之，要从保护和发展这两个层面来建设社会保障制度。以上的广泛共识和实践促进了全球社会保障差距的不断缩小。

(三)走向广覆盖和多样化，逐步形成多支柱的社会保障体系

在全球化背景下，各国政府不再对社会保障大包大揽，加强各种力量的合作，逐步形成多层次多支柱的社会保障体系是大势所趋。欧洲的经验已经表明，政府力量在社会保障中的占比在逐步降低，原先由政府独揽的保障模式正在向着政府、企业和个人分摊责任的方向过渡，如欧洲正在建立多支柱的养老体系。不过，值得注意的是，多支柱的制度安排尽管较单一支柱更为安全，但并不意味着零风险，因为：第一支柱采取现收现付方式，受经济景气影响，面临着政策调整风险；第二支柱中的大多数企业年金和第三支柱的个人养老储蓄基金通过市场运营来保值增值，面临着市场风险。此外，第二支柱中还有少数企业年金采取企业内现收现付的方式，因此难逃企业运营风险。2008年的国际金融危机证明了这一点。在危机期间，受经济下滑的影响，欧洲第一支柱公共养老金普遍受到削减，占比和替代率都在不断下降；第二、第三支柱受金融市场波动的影响，养老基金的收益预期降低，价值缩水严重。国际经合组织《关注养老金市场2010》的调研报告表明，2008年经合组织成员国的退休基金报酬率普遍缩水20%。受损严重的是采取市场化投资策略的拉丁美洲国家、市场化程度很高的美国以及亚洲的一些国家和地区。欧盟国家也受到程度不同的冲击，采取市场化投资模式的瑞典“预筹退休金”在危机中损失约40亿美元左右；法国的“退休储备金”在2008年金融危机中遭受重创，损失75亿美元。

有鉴于此，欧洲各国在鼓励发展第二、第三支柱的同时，并没有减弱第一支柱的托底作用，欧洲老年人收入的大多数(60%)仍来自公共养老金。金融危机对社会保障造成的冲击事实还告诉人们，未来应加强对第二和第三支柱的监管，保障投资类养老基金的安全，从而增强其保障的可靠性。在这方面，欧洲已经积累了一些经验。例如，通过相关法律对投资进行监管和约束，英国和西班牙的法律规定只能投资政府债券；推动职业和个人养老金投资者根据对收益的预期和对损失的承受力，选择恰当的股票和债券投资比例；建立风险管理机制、设定投资限额或最低投资回报率，如瑞士设定了2.75%的最低回报率。鼓励投资多样化也是欧洲经验之一。此外，面对巨大的市场风险，政府和个人的能力建设也被提上议事日程。

拉美的养老保障走向也说明了多支柱体系是未来的发展趋势。从20世纪80年代起，在普遍遭遇严重债务危机，政府财政捉襟见肘的背景下，智利、墨西哥等国将公共养老金制度彻底私有化，即将现收现付的公共养老金改制为基金积累制。其他拉美国家也紧随其后，进行了私有化或者至少部分私有化改革。但在随后的金融和经济危机中，养老基金严重缩水，这迫使拉美国家在反思的基础上再次启动改革，将养老制度部分地恢复“国有化”，增补以前砍掉的公共养老金，并恢复其托底作用。如2008 年智利通过养老保险改革法案，重新组建了一个由三根支柱组成的养老新制度：共济支柱、缴费支柱和自愿支柱，随后的实践证明，此次改革对于减轻经济和金融危机的冲击以及应对 2010 年地震后的重建，发挥了至关重要的作用。

综上所述，社会保障既是社会政策，也是经济政策，既关乎社会的公平和稳定，也关乎减贫扶贫、就业促进与维持经济发展的可持续，是确保经济和社会进入良性发展轨道和实现良性互动的必要工具。欧洲在国际金融危机前后的经验也证明，尽管传统的福利国家负担过重，但是良好的社会保障在应对危机中发挥了非常关键的作用，使大多数个人和家庭免于遭受毁灭性打击。也正是出于这个原因，发达国家才通过改革福利制度来实现财政平衡，从而确保福利制度的可持续；发展中国家才持续扩大社会保障制度的覆盖面，在构建基本保障线的同时，持续改善保障水平，使社会保障成为促进经济增长的新动力。

[1][5][6][7] International Labour Office.WorldSocialProtectionReport2014/15:BuildingEconomicRecovery，InclusiveDevelopmentandSocialJustice.Geneva: International Labour Office，2014.

[2][3][4] International Labour Office.SocialProtectionGlobalPolicyTrends，2010—2015.Geneva: International Labour Office，2014.

(责任编辑 武京闽)

Trends of the World Social Security Development after the 2008 International Financial Crisis

ZHOU Hong，PENG Shu-yi

(Institute of European Studies，Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732)

On the basis of reviewing the social security development trends in high-income, mid-income and low-income countries after the 2008 international financial crisis, this paper holds that in some countries the crisis has become a push for social security up-ward development, whereas in some others, it has formed pressure for down-ward cutting of social welfare benefits. The social security gap between countries has shown signs of narrowing, but the chasm remains huge and unbridgeable. The general trends are: the broadening of coverage, the diversification of provisions and multi-pillared structures, which are the inevitable reflections of the diversification of employment and polybasic social responsibility holders.

social security around the world；development trends；social security policy; social security measures

周弘：中国社会科学院学部委员，中国社会科学院欧洲研究所研究员；彭姝祎：中国社会科学院欧洲研究所副研究员(北京 100732)